在人大踐行“全過程民主”中發(fā)揮人民建議征集的作用

邢亞飛

2019年11月，習(xí)近平總書記在上海楊浦濱江和虹橋街道基層立法聯(lián)系點考察時發(fā)表重要講話，提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，并指出我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，要求上海為發(fā)展中國特色社會主義民主繼續(xù)作出貢獻(xiàn)。2020年6月，中共上海市委九次全會通過《中共上海市委關(guān)于深入貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》，明確指出要把握人民城市的主體力量，打造共建共治共享的社會治理共同體，緊緊依靠人民推進(jìn)城市建設(shè)，充分激發(fā)人民群眾的主人翁精神，強化人民群眾參與的制度化保障。根據(jù)市委要求，2020年7月，上海市人民建議征集辦公室掛牌成立，與市委市政府信訪辦公室合署辦公，各區(qū)人民建議征集辦公室隨后陸續(xù)成立，如火如荼地展開了全市的人民建議征集工作。

作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度是人民行使國家權(quán)力的根本制度保障，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)的重要機(jī)關(guān)，廣泛聽取民意、集中民智是人大履職題中應(yīng)有之義，也是人大自覺踐行“全過程民主”的實際需要。而人民建議征集是中國特色社會主義制度體系中的一項具體制度，是制度化保障人民群眾參與城市治理的途徑之一。盡管兩者制度層級不同、法律地位和效力不同，但在聽取民意、匯集民智方面，兩者互相融通、互為支撐，都是建設(shè)中國特色社會主義民主政治、踐行“全過程民主”的重要內(nèi)容，兩者共同在推動人民城市建設(shè)的偉大實踐中，為人民參與國家治理和城市建設(shè)服務(wù)，為推動新時代上海經(jīng)濟(jì)社會新發(fā)展、創(chuàng)造新奇跡凝聚全市人民的磅礴力量。從這個意義上說，人大如何依托人民建議征集這個平臺，厚植立法、監(jiān)督工作的民意基礎(chǔ)，值得認(rèn)真研究，在此從工作機(jī)制層面略作思考。

一、建立人大立法和監(jiān)督選題立項建議征集制度

目前市人大常委會在編制五年立法規(guī)劃、年度立法計劃和監(jiān)督工作計劃過程中，向全市各部門、人大代表、各區(qū)人大等方面征集項目，形成規(guī)劃或計劃草案后再次向全社會征求意見。但在這一過程中，目前尚未將市信訪辦公室和市、區(qū)人民建議征集辦公室（以下簡稱征集辦）納入征集范圍。

為充分發(fā)揮市區(qū)兩級征集辦在聽取人民意見建議方面的主渠道作用，建議在今后市人大常委會編制五年立法規(guī)劃和年度立法計劃過程中，將征集辦納入定向征集范圍，聽取其對人大立法項目和監(jiān)督項目的選題建議。特別是對于事關(guān)人民群眾切身利益和人民群眾反映強烈的突出問題，市信訪辦和征集辦可以向全體市民開展建議征集，廣泛聽取人民群眾意見建議，分析整理形成若干明確的立項建議，經(jīng)市人大常委會有關(guān)部門論證后，納入市人大常委會五年立法規(guī)劃或下一年度的立法和監(jiān)督工作計劃之中。由此，人民建議通過人大履職的法定途徑，最終轉(zhuǎn)化為全體人民的共同意志，其價值得到充分體現(xiàn)。

二、建立人大立法和監(jiān)督工作建議專項征集制度

在市人大常委會開展與民生關(guān)系密切的專項工作監(jiān)督、執(zhí)法檢查過程中，可以委托市信訪辦和市人民建議征集辦策劃開展“主題征集”或“專項征集”活動。即圍繞特定的監(jiān)督主題，特別是與公民、企業(yè)等切身利益相關(guān)的工作，如優(yōu)化營商環(huán)境、公共衛(wèi)生安全、保障和改善民生、物業(yè)管理、動遷舊改、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興等，向全市人民發(fā)出建議征集活動，廣泛聽取人民群眾的意見建議。這些意見建議經(jīng)集中分類梳理后，提交市人大有關(guān)專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)在開展相關(guān)監(jiān)督工作時參考，特別重要的可在匯編后作為市人大常委會會議的參考材料，供常委會組成人員審議和人大代表列席發(fā)言時參考。由此，個別的、分散的人民建議通過市人大常委會和市人大代表的履職轉(zhuǎn)化為具有法律效力的審議意見，轉(zhuǎn)送“一府兩院”加以整改，形成工作閉環(huán)，從而推動工作發(fā)展，人民參政議政的積極作用也得以體現(xiàn)。

在市人大常委會制定有關(guān)地方性法規(guī)、開展有關(guān)立法民主活動過程中，也可以采用類似方式征集人民建議。特別是在地方性法規(guī)草案公開征求市民意見活動中，可以依托人民建議征集平臺，廣泛征集市民的意見建議，合理的人民建議經(jīng)分析論證后可以被納入地方性法規(guī)之中，轉(zhuǎn)化為全市人民的共同意志。在人民參與立法、人民建議轉(zhuǎn)化為法規(guī)條文的過程中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一得到生動體現(xiàn)。

三、建立人民建議轉(zhuǎn)化為代表議案和代表建議的工作機(jī)制

人大代表由人民依法選舉產(chǎn)生，代表全體人民行使國家權(quán)力，在其履職過程中廣泛聽取民意、反映民情、集中民智是必然要求。市人大常委會2020年制定的《關(guān)于加強和改進(jìn)市人大代表工作的若干意見》中明確提出，要暢通代表聯(lián)系群眾的渠道，加強市人大代表聯(lián)系人民群眾的平臺建設(shè)，認(rèn)真聽取、研究、吸納市人大代表的意見建議以及做好市人大代表參與信訪工作。人民建議征集平臺是人大代表了解民意、集中民智的最好途徑，而普通的人民建議經(jīng)過人大代表的參與和完善，轉(zhuǎn)化為代表議案或代表建議后，即獲得了法定效力，一旦被采納、交由相關(guān)職能部門進(jìn)行辦理后，或能推動實際工作改進(jìn)，或可進(jìn)入立法程序成為法律規(guī)定和工作制度，人民建議的價值和效能得以放大。可以說，人民建議為人大代表履職賦能，而代表履職又反過來提升人民建議效能，兩者相互支撐、相得益彰，共同為人民城市建設(shè)服務(wù)。

為此，建議建立健全相關(guān)工作機(jī)制，暢通人民建議與人大代表履職相互轉(zhuǎn)化、相互支撐的渠道。一是建立并開放人民建議數(shù)據(jù)庫。建立全市人民建議征集平臺數(shù)據(jù)庫，并向人大代表開放，代表可結(jié)合自身實際情況和每年履職主題，在數(shù)據(jù)庫中選擇相關(guān)人民建議，在進(jìn)一步調(diào)研完善基礎(chǔ)上，提出代表議案或建議。二是確立建議人權(quán)益保障原則。由人民建議轉(zhuǎn)化而來的代表議案或代表建議，一旦被采納后，相關(guān)職能部門在辦理代表議案和代表建議過程中，要一并邀請相關(guān)建議人參加辦理座談會等后續(xù)工作，辦理結(jié)果也同時告知代表和建議人。其中，被列入市人大常委會相關(guān)會議議題的，建議人可優(yōu)先獲得旁聽本次常委會會議的資格。三是建立辦理結(jié)果反饋制度。按照代表法和本市關(guān)于代表工作的相關(guān)法規(guī)制度，每年市人大常委會向全體市人大代表報告代表議案和建議辦理結(jié)果。對其中由人民建議轉(zhuǎn)化而來的代表議案和建議辦理結(jié)果，建議同時以書面方式反饋征集辦和建議人。

四、整合代表聯(lián)系群眾“家站點”、人民建議征集基層聯(lián)系點等各類平臺，夯實“全過程民主”基石

“人民城市人民建，人民城市為人民”需要調(diào)動各級各方資源、匯集全市人民的共同智慧和力量加以推進(jìn)，整合基層治理的各種力量和平臺，共譜人民城市建設(shè)的華章。

目前，全市共建有各級人大代表聯(lián)系群眾的“家、站、點”6248個，基層立法聯(lián)系點25家;全市信訪“家門口”服務(wù)體系和黨建系統(tǒng)的黨群服務(wù)中心都已覆蓋全市各村居，黨委、人大、政府等聯(lián)系群眾的“觸角”和“毛細(xì)血管”可謂遍布全市。這些基層聯(lián)系點與社區(qū)生活圈高度融合，并與社區(qū)原有各類功能性陣地雙向開放、資源共享，具有覆蓋廣泛、貼近基層的優(yōu)勢，是人民建議征集工作最好的平臺。而且依托人大、黨委等聯(lián)系基層的平臺，也更有利于人民建議征集工作堅持正確的政治方向、堅持黨建引領(lǐng)，更好強化街鎮(zhèn)、社區(qū)主動聽取群眾意見、吸引群眾參與基層治理的積極性，激活城市治理的“神經(jīng)末梢”。為此建議，以各區(qū)為責(zé)任單位，牽頭梳理并優(yōu)化區(qū)域內(nèi)各街鎮(zhèn)現(xiàn)有各類基層治理平臺，以暢通人民建議、便利群眾參政為核心，打造“一口受理、多方服務(wù)、數(shù)據(jù)共享”的工作格局，充分放大各平臺功能，形成疊加效應(yīng)，夯實“全過程民主”的基層基礎(chǔ)，切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（作者系市人大常委會辦公廳秘書處處長、信息辦公室主任）