讓出行更有序、更安全

仲穎

2月26日，備受關注的《上海市非機動車安全管理條例》在市十五屆人大常委會第二十九次會議上表決通過，將于5月1日起施行?！皸l例旨在通過地方立法，進一步聚焦非機動車交通、消防等安全管理，為提升精細化管理水平，確保城市運行安全，提供更加有力的法治保障?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの魅味フf。那么，這部與民生息息相關的新條例是如何出爐的呢？

兩年調(diào)研：為立法奠定堅實基礎

近些年，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，非機動車在安全使用上出現(xiàn)了不少新問題?？爝f、外賣小哥交通安全意識薄弱，闖紅燈、逆向行駛等交通違法行為屢見不鮮;不符合國家標準的非機動車違規(guī)生產(chǎn)、銷售和使用，產(chǎn)生一系列安全隱患;小區(qū)充電設施不足，室內(nèi)充電、私拉電線情況屢禁不止……這些問題對城市安全管理提出更高的要求。

“《上海市道路交通管理條例》的修訂實施，對機動車的管理成效顯著，然而對于非機動車尤其是電動車違法行為的整治上，效果還不太令人滿意，整治的力度還有待進一步加強?！痹缭?019年召開的市人代會上，市人大代表厲明就提交了一份關于制定地方性法規(guī)將非機動車管理納入法治框架的議案。除了這份議案，一些代表建議也持續(xù)關注非機動車的安全管理。比如，市人大代表袁靜曾建議加強快遞外賣非機動車管理等。

對非機動車安全管理進行法治保障的呼聲得到市人大常委會的重視。市人大監(jiān)察司法委認為，現(xiàn)行政府規(guī)章難以滿足非機動車管理面臨的新情況、新問題，尤其是安全管理需求，有必要制定地方性法規(guī)。接著，2019年，市人大常委會將條例列為立法預備項目，并開展前期立法調(diào)研;2020年，隨著條例草案被列為立法正式項目，市人大常委會加快立法步伐，在前期調(diào)研的基礎上，多次開展實地調(diào)研走訪并召開座談會，進一步廣泛聽取街道、社區(qū)、居民、基層立法聯(lián)系點、行業(yè)協(xié)會、平臺企業(yè)等對非機動車安全管理的意見建議，為條例的有效制定和實施奠定了堅實基礎。

提交一審：安全是核心要素

2020年11月26日，《上海市非機動車安全管理條例（草案）》提交市十五屆人大常委會第二十七次會議一審，“安全”這一核心要素貫穿法規(guī)始終。條例（草案）強化源頭治理，明確在本市生產(chǎn)、銷售的非機動車以及電動自行車的蓄電池、充電器等產(chǎn)品應當符合有關國家標準，此外，明令禁止拼裝、加裝、改裝非機動車以及相關經(jīng)營行為。

“對拼裝、加裝、改裝非機動車的認定要更詳細點，對支架、尺寸作出明確規(guī)定，使執(zhí)法有據(jù)?！痹诮ㄗh進一步細化規(guī)定的同時，閻祖強委員還建議加大處罰力度，“浙江等省市處罰力度更大，拼裝、加裝、改裝或偽造牌照，予以扣留車輛并處罰”。

針對快遞、外賣小哥交通違法和違規(guī)充電亂象，條例（草案）設定企業(yè)和電子商務平臺的交通和消防安全管理責任，包括開展安全教育和培訓，督促駕駛?cè)税踩?、?guī)范使用車輛，合理確定配送路線、時間，將與交通安全管理有關的車輛和駕駛?cè)说认嚓P信息納入監(jiān)管系統(tǒng)等。同時要求從事快遞、外賣等網(wǎng)約配送活動的電動自行車必須使用專用號牌。

“平臺公司對使用的非機動車應作為生產(chǎn)資料進行管理，要承擔更多的責任。此外，專用號牌只能發(fā)給平臺公司，不能發(fā)給個人?！绷志瘑T建議。顧偉強委員進一步提出：“要明確快遞外賣車輛發(fā)生交通事故，平臺公司應承擔相應的事故責任。”

在防范電動自行車火災事故方面，條例（草案）疏堵結(jié)合，推動住宅小區(qū)非機動車集中停放和充電設施建設，同時明確禁止電動自行車停放、充電的重點區(qū)域，包括疏散通道、安全出口、人員密集場所的室內(nèi)區(qū)域等。如何做好疏堵結(jié)合？顧偉強委員建議對老舊小區(qū)配置充電裝置進一步加強規(guī)劃，鼓勵企事業(yè)單位落實相關工作。李碧影委員表示：“物業(yè)缺乏有效措施對電動自行車的停放和充電安全進行管理，例如智能電梯不讓電動自行車上樓，立法要予以明確。”

“制度要設計好，要有柔性，對老弱病殘要有關愛?！睂徸h中，不少委員表示，法規(guī)既要體現(xiàn)嚴格管理，同時也要體現(xiàn)分類管理、柔性執(zhí)法，對電動自行車的違法行為教育在先、處罰在后。

廣聽意見：重點條款引發(fā)熱議

一審后，條例（草案）廣泛征求社會意見。市人大代表、平臺企業(yè)負責人、外賣小哥、政府管理者、市民等等，來自社會各個方面的更多意見建議得到傾聽。一些重點條款在不同意見的交鋒和碰撞中被重新審視、仔細打磨。

信用管理是此次立法的亮點，也是調(diào)研中各方討論的熱點。條例（草案）規(guī)定：電動自行車駕駛?cè)艘荒陜?nèi)有不按交通信號指示行駛、逆向行駛等嚴重道路交通違法行為十次以上的，將其相關信息納入本市公共信用信息服務平臺。意見征詢中，外賣小哥認為此項規(guī)定過于嚴厲，“騎手在安裝電子號牌的情況下，違法十次的概率很高，如果納入行業(yè)黑名單，會對騎手的未來生活產(chǎn)生較大影響”。相反，有市人大代表認為，該條款過于寬松：“有的騎手也許罰了兩次，就不在這個行業(yè)干了。一年內(nèi)至少要處罰十次，幾十萬輛車要多少交警從事這個工作？”代表建議從嚴治理，但同時要建立信用修復機制。

針對企業(yè)的信用管理，條例（草案）明確，使用電動自行車從事快遞以及外賣等網(wǎng)約配送活動的企業(yè)未按規(guī)定履行交通安全或者消防安全管理義務，被責令停業(yè)整頓或者一年內(nèi)被處以三次以上行政處罰的，將其相關信息納入本市公共信用信息服務平臺。對此，相關平臺企業(yè)負責人表示：“這樣對企業(yè)尤其是體量較大的企業(yè)在吸引投資等方面會產(chǎn)生很大的影響?！?/p>

二審時，提交市人大常委會會議審議的條例（草案）修改稿，對委員和社會各界關注的重點內(nèi)容作出了回應。針對騎手十次以上嚴重交通違法納入公共信用信息服務平臺的規(guī)定，條例（草案）修改稿增加了“受到行政處罰”的前置條件，體現(xiàn)過罰相當、處罰平衡的原則。在柔性執(zhí)法方面，增加公安機關“應當堅持處罰與教育相結(jié)合，對于情節(jié)輕微的非機動車道路交通違法行為，給予教育、口頭警告后放行”的內(nèi)容。此外，明確鼓勵國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織新建、改建、擴建非機動車集中停放場所及充電設施。為了讓平臺更好地承擔起交通安全管理責任，同時防止處罰過于嚴厲，綜合各方意見和建議，三審中，條例（草案）修改二稿在相關條款中進一步明確：“駕駛?cè)艘驁?zhí)行工作任務發(fā)生交通事故，造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，其所屬的使用電動自行車從事快遞、外賣等網(wǎng)約配送活動的企業(yè)依法承擔相應的責任?！蓖瑫r明確“一年內(nèi)被處以三次以上數(shù)額較大罰款的，將其相關信息納入本市公共信用信息服務平臺”。

三次審議以及立法前和立法中的調(diào)研，讓條例得以充分征詢各方意見建議，這些意見建議的充分表達讓條例能夠?qū)で蟾鞣N利益訴求的“最大公約數(shù)”。

重在落實：剛?cè)嵯酀w現(xiàn)執(zhí)法溫度

法律的生命力在于實施，條例將于5月1日施行，接下來，如何做好法規(guī)的貫徹落實已經(jīng)提上政府部門工作日程。

市公安局副局長陳臻表示，公安機關將重點查處非機動車“闖紅燈”等易致禍違法行為，以及“未佩戴安全頭盔”等條例新規(guī)定的違法行為，通過“嚴執(zhí)法”來“除隱患”。另一方面，堅持人性化執(zhí)法，體現(xiàn)城市溫度。根據(jù)“處罰和教育相結(jié)合”的原則，對于非機動車因信號燈故障、禮讓行人、避讓機動車等特殊情況造成的交通違法，以及守法記錄良好、首次違法的非機動車駕駛?cè)耍瑢⑦M一步優(yōu)化完善容錯機制，從輕或免于處罰。

“此外，持續(xù)推進快遞、外賣非機動車監(jiān)管平臺建設工作。指導企業(yè)將車輛、駕駛?cè)诵畔⒑瓦`法車輛配送時間、線路等與交通安全管理相關的信息，全量接入監(jiān)管平臺，加強過程性管理，最大限度扭轉(zhuǎn)行業(yè)交通違法亂象?！彼硎荆矙C關還將依據(jù)條例規(guī)定，制定網(wǎng)約配送協(xié)議示范文本，指導行業(yè)協(xié)會優(yōu)化完善行業(yè)自律公約、制定網(wǎng)約配送活動規(guī)范指引，推動企業(yè)落實條例規(guī)定的各項安全主體責任。