美國(guó)社會(huì)保障退休金確定機(jī)制

董克用 施文凱

摘 要：養(yǎng)老金待遇確定機(jī)制是公共養(yǎng)老金制度的核心內(nèi)容之一。從三個(gè)方面系統(tǒng)研究了美國(guó)社會(huì)保障退休金確定機(jī)制：在退休年齡方面，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障關(guān)系的相對(duì)分離，通過(guò)引入“全額領(lǐng)取年齡”建立了“早減晚增”式初始退休金調(diào)節(jié)機(jī)制;在計(jì)算辦法方面，建立了基于個(gè)體的、全國(guó)統(tǒng)一的基本保險(xiǎn)金額計(jì)算辦法，并通過(guò)分級(jí)加權(quán)實(shí)現(xiàn)了收入再分配和減少老年貧困等功能;在待遇調(diào)整方面，建立了基于生活成本調(diào)整的退休金指數(shù)化自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。立足我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐、借鑒美國(guó)退休金制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定機(jī)制改革的方向是引入較為寬松靈活的退休政策、待遇計(jì)發(fā)與全國(guó)性指標(biāo)掛鉤以促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌和制度公平、增強(qiáng)待遇計(jì)發(fā)對(duì)參保和繳費(fèi)行為的激勵(lì)作用、盡快建立科學(xué)合理的待遇調(diào)整機(jī)制。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障;全額領(lǐng)取年齡;基本保險(xiǎn)金額;全國(guó)平均工資指數(shù);生活成本調(diào)整指數(shù)

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-4149（2021）01-0132-13

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2021.00.007

收稿日期：2020-02-28;修訂日期：2020-05-23

基金項(xiàng)目：中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目“央地關(guān)系視角下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)約束激勵(lì)機(jī)制研究”（20XNH019）。

作者簡(jiǎn)介：董克用，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授，中國(guó)養(yǎng)老金融50人論壇秘書(shū)長(zhǎng);施文凱（通訊作者），中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

The Determination Mechanism of Social Security Retirement Benefits in

the United States： Methods， Characteristics and Its Enlightenment to China

DONG Keyong1，SHI Wenkai2

（1. School of Social Sciences， Tsinghua University， Beijing 100084， China;

2. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China，

Beijing 100872， China）

Abstract：The determination mechanism of pension benefits is one of the core contents of the public pension system. This paper systematically studies the determination mechanism of social security retirement benefits in the United States from three aspects：

1） in terms of retirement age， the relative separation of labor relations and social security relations has been realized， and

an initial pension adjustment mechanism has been established

according to the schedule of “benefit reduction for early retirement and benefit increase for delayed retirement”? through the introduction of? “full retirement age”;

2） in terms of benefits calculation， it used national unified the calculation method of primary insurance amount （PIA） based on individuals， and used hierarchical empowerment methods for income redistribution and poverty reduction for the elderly;

3） in terms of benefits adjustment， it established the index automatic adjustment mechanism of retirement benefits based on the costofliving adjustment （COLA）. Based on the actual situation of China and the experiences of American retirement benefits system， this paper holds that the reform direction of the basic endowment insurance in China is to introduce flexible retirement policy， link the pension calculation with the national indicators to promote the national overall planning and institutional equity， enhance the incentive effect of the pension calculation on the insured and payment behavior， and establish a scientific and reasonable benifits adjustment mechanism as soon as possible.

Keywords：social security;full retirement age;primary insurance amount;average wage index;costofliving adjustments

一、引言

養(yǎng)老金待遇確定機(jī)制是公共養(yǎng)老金制度的核心內(nèi)容之一，直接決定參保人退休后的養(yǎng)老金水平，并影響參保人的參保和繳費(fèi)行為。養(yǎng)老金待遇確定機(jī)制主要包括退休年齡（何時(shí)退休領(lǐng)取養(yǎng)老金）、計(jì)發(fā)辦法（如何計(jì)算初始養(yǎng)老金）和待遇調(diào)整（如何動(dòng)態(tài)調(diào)整養(yǎng)老金）三個(gè)問(wèn)題，據(jù)此來(lái)審視我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”）待遇確定機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，退休年齡方面，在人口平均預(yù)期壽命延長(zhǎng)和人口老齡化加速的背景下，我國(guó)目前的退休年齡偏低，延遲退休勢(shì)在必行[1]。2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就提出要“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”，但至今仍未公布具體方案，延遲退休面臨較大的社會(huì)爭(zhēng)議和改革難度。待遇計(jì)發(fā)方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)處于地區(qū)分割狀態(tài)，各地繳費(fèi)和待遇政策差異較大[2-3]，養(yǎng)老金待遇是與“地區(qū)”指標(biāo)掛鉤計(jì)算的，再分配功能有限;現(xiàn)行的計(jì)發(fā)辦法無(wú)法適應(yīng)全國(guó)統(tǒng)籌的要求[4]，如何計(jì)算統(tǒng)籌后的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇成為實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵之一[5]。待遇調(diào)整方面，現(xiàn)行的調(diào)整政策是帶有福利化傾向的行政命令式調(diào)整，調(diào)整幅度較大，這種非制度化的調(diào)整打破了繳費(fèi)和待遇間的關(guān)聯(lián)性，弱化了養(yǎng)老金“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”機(jī)制[6]，可能導(dǎo)致繳費(fèi)水平相同前提下，晚退休者的養(yǎng)老金待遇低于早退休者的“倒掛”現(xiàn)象，誘發(fā)提前退休;并且增加了基金收支平衡壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)，帶來(lái)制度可持續(xù)性問(wèn)題[7]。

隨著我國(guó)人口老齡化持續(xù)加深和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支壓力增大，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定機(jī)制需要對(duì)三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性的聯(lián)動(dòng)式改革。他山之石，可以攻玉。作為一項(xiàng)強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃[8-9]，美國(guó)社會(huì)保障退休金制度

美國(guó)社會(huì)保障退休金制度是指老年、遺屬及殘疾保險(xiǎn)（Old Age Survivors and Disable Insurance，OASDI）中的退休金（Retirement Benefit）部分。實(shí)施80多年來(lái)，在促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的保障作用[10]。美國(guó)社會(huì)保障退休金制度屬于世界銀行提出的多支柱養(yǎng)老金體系中的第一支柱公共養(yǎng)老金制度[11]，由美國(guó)聯(lián)邦政府的社會(huì)保障署（Social Seourity Administration，SSA）具體管理。

退休金的領(lǐng)取對(duì)象包括退休員工及其配偶和未成年子女，截至2019年6月底共有4757.8萬(wàn)人領(lǐng)取退休金，其中退休員工為4447萬(wàn)[12]。本文以退休員工為例，分析美國(guó)社會(huì)保障退休金確定機(jī)制，研究美國(guó)如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)合理確定退休金水平和進(jìn)行收入再分配等政策目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)，以期為完善我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定機(jī)制提供有益的參考和借鑒。

二、美國(guó)社會(huì)保障退休金確定機(jī)制：對(duì)三大問(wèn)題的系統(tǒng)分析

1.退休金領(lǐng)取年齡：基于實(shí)際領(lǐng)取年齡的“早減晚增”式調(diào)節(jié)機(jī)制

美國(guó)社會(huì)保障退休金制度中共有三個(gè)法定領(lǐng)取年齡，分別是最早領(lǐng)取年齡（Early Eligibility Age，EEA）、全額領(lǐng)取年齡或標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取年齡（Full Retirement Age/Normal Retirement Age，F(xiàn)RA/NRA）和延遲領(lǐng)取退休金最大增值年齡（Delayed Retirement Credit Age，DRCA）。其中，最早領(lǐng)取年齡為62歲，62歲之前不能領(lǐng)取退休金;延遲領(lǐng)取退休金最大增值年齡為70歲，70歲之后不再因延遲領(lǐng)取而增發(fā)退休金;全額領(lǐng)取年齡視出生年份而定（見(jiàn)表1），參保人在全額領(lǐng)取年齡可領(lǐng)取到的退休金稱為“基本保險(xiǎn)金額”（Primary Insurance Amount，PIA）。若參保人在全額領(lǐng)取年齡之前或之后領(lǐng)取退休金，則領(lǐng)取時(shí)點(diǎn)的初始退休金會(huì)在基本保險(xiǎn)金額的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)節(jié)，這就是美國(guó)根據(jù)個(gè)人領(lǐng)取退休金年齡決策所設(shè)計(jì)的“早減晚增”式調(diào)節(jié)機(jī)制（見(jiàn)表1）。

“早減”是指“提前領(lǐng)取則扣減退休金的額度”，若參保人在最早領(lǐng)取年齡和全額領(lǐng)取年齡之間領(lǐng)取，則退休金會(huì)在基本保險(xiǎn)金額基礎(chǔ)上做永久性的扣減，扣減比例取決于實(shí)際領(lǐng)取年齡與全額領(lǐng)取年齡之間相差的月數(shù)

當(dāng)相差月數(shù)不超過(guò)36個(gè)月時(shí)，退休金扣減比例=相差月數(shù)×5/9×1%;當(dāng)相差月數(shù)超過(guò)36個(gè)月時(shí)，退休金扣減比例=36×5/9×1%+（相差月數(shù)-36）×5/12×1%?！巴碓觥笔侵浮把舆t領(lǐng)取則增加退休金的額度”，若參保人在全額領(lǐng)取年齡和延遲領(lǐng)取退休金最大增值年齡之間領(lǐng)取，則退休金會(huì)在基本保險(xiǎn)金額基礎(chǔ)上做永久性的增發(fā)，增發(fā)比例見(jiàn)表1。以1957年出生的參保人為例，其全額領(lǐng)取

年齡為66歲零6個(gè)月，若62歲開(kāi)始領(lǐng)取則退休金會(huì)永久性扣減，扣減比例為271/2%此處扣減比例計(jì)算公式為：36×59×1%+（54-36）×512×1%=2712%。，因此初始退休金僅為基本保險(xiǎn)金額的721/2%;若70歲開(kāi)始領(lǐng)取則退休金會(huì)永久性增發(fā)，增發(fā)比例為28%此處增發(fā)比例計(jì)算公式為：312×8%=28%。，因此初始退休金可達(dá)基本保險(xiǎn)金額的128%。

2.退休金計(jì)算辦法：基于個(gè)體的、全國(guó)統(tǒng)一的基本保險(xiǎn)金額計(jì)算辦法

基本保險(xiǎn)金額是參保人在全額領(lǐng)取年齡可領(lǐng)取到的退休金，其計(jì)算可分為兩個(gè)過(guò)程。

第一步是計(jì)算參保人的指數(shù)化月平均工資（Average Indexed Monthly Earnings，AIME），目的是對(duì)參保人歷年繳費(fèi)工資進(jìn)行指數(shù)化，以保證退休金能夠反映整個(gè)工作期間繳費(fèi)工資的變動(dòng)情況。指數(shù)化月平均工資的計(jì)算思路是“先定全國(guó)、后算個(gè)人”，“先定全國(guó)”是指首先根據(jù)全國(guó)平均工資指數(shù)（Average Wage Index，AWI）

AWI是美國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障領(lǐng)域最重要的工資參數(shù)，AWI根據(jù)上年度AWI乘以當(dāng)年全國(guó)平均工資（Average Wage，AW）相較于上年度的變動(dòng)量來(lái)確定，即AWIi=AWIi-1· AWiAWi-1。相對(duì)變動(dòng)情況確定資格年份的指數(shù)因子（Indexed Factor，IF）。指數(shù)因子表示資格年份相較于以往繳費(fèi)年份的工資變動(dòng)量，取決于參保人的資格年份

資格年份（Year of eligibility）與出生年份（Year of birth）相對(duì)應(yīng)，指的是參保人年滿62歲（即最早領(lǐng)取年齡）時(shí)的年份。，而與實(shí)際領(lǐng)取年份無(wú)關(guān)

參保人資格年份上上年度至實(shí)際退休年份的IF均為1，即參保人60歲至實(shí)際領(lǐng)取年份的名義繳費(fèi)工資都不再進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整。在計(jì)算時(shí)，指數(shù)因子與參保人資格年份上上年度的全國(guó)平均工資指數(shù)相掛鉤

與資格年份上上年度的全國(guó)平均工資指數(shù)掛鉤，可避免上年度平均工資發(fā)布時(shí)間對(duì)退休金計(jì)算的影響，保證計(jì)算年度的統(tǒng)一性。，即 IFin=AWIi-2AWIin（n≥2）?！昂笏銈€(gè)人”是指根據(jù)指數(shù)因子確定參保人的指數(shù)化月平均工資。在計(jì)算時(shí)，先將參保人歷年名義繳費(fèi)工資與指數(shù)因子相乘，得到整個(gè)工作期間歷年的指數(shù)年薪（Indexed Earnings），從而將歷年的名義繳費(fèi)工資轉(zhuǎn)變?yōu)橹笖?shù)化工資。之后，美國(guó)社會(huì)保障署從中選取最高的35年的指數(shù)年薪進(jìn)行加總

如不足35年，則余缺年份按0繳費(fèi)工資補(bǔ)足35年，這一計(jì)算辦法體現(xiàn)了“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”的政策設(shè)計(jì)初衷。，再除以420個(gè)月（即35年*12月），即得參保人的指數(shù)化月平均工資。

第二步是計(jì)算參保人的基本保險(xiǎn)金額，目的是通過(guò)參保人資格年份的分級(jí)點(diǎn)對(duì)指數(shù)化月平均工資分級(jí)加權(quán)求和，實(shí)現(xiàn)收入再分配功能。同指數(shù)化月平均工資計(jì)算思路相同，基本保險(xiǎn)金額也是“先定全國(guó)、后算個(gè)人”?！跋榷ㄈ珖?guó)”是指首先根據(jù)全國(guó)平均工資指數(shù)和參保人資格年份確定退休金分級(jí)點(diǎn)（bend points），從而將當(dāng)年所有達(dá)到資格年份的參保人的指數(shù)化月平均工資分為不同的收入?yún)^(qū)間。目前退休金分級(jí)點(diǎn)為兩級(jí)，資格年份為2020年的參保人的第一、二分級(jí)點(diǎn)分別是960和5785?！昂笏銈€(gè)人”是指根據(jù)參保人指數(shù)化月平均工資和資格年份的分級(jí)點(diǎn)計(jì)算基本保險(xiǎn)金額。參保人的指數(shù)化月平均工資被兩個(gè)分級(jí)點(diǎn)分成的三個(gè)部分有著不同的替代率權(quán)重，各部分的AIME與權(quán)重乘積之和即為參保人的基本保險(xiǎn)金額。因此，PIA是AIME的函數(shù)，其計(jì)算公式為：

PIA=0.90·A + 0.32·B + 0.15·C。其中，0.90、0.32和0.15是三個(gè)由美國(guó)立法規(guī)定的固定替代率權(quán)重[13];A是指參保人AIME中不超過(guò)第一分級(jí)點(diǎn)的部分;B是指AIME中超過(guò)第一分級(jí)點(diǎn)但不超第二分級(jí)點(diǎn)的部分;C是指AIME中超過(guò)第二分級(jí)點(diǎn)的部分。通過(guò)以上兩步確定的基本保險(xiǎn)金額經(jīng)“早減晚增”機(jī)制調(diào)節(jié)后就是退休人員領(lǐng)取時(shí)點(diǎn)的初始退休金，而之后退休金的增長(zhǎng)則涉及待遇調(diào)整問(wèn)題。

3.退休金待遇調(diào)整：基于生活成本調(diào)整的退休金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制

20世紀(jì)30年代社會(huì)保障制度建立之初，美國(guó)并沒(méi)有相應(yīng)地建立規(guī)范的退休金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制。1975年之前退休金的增加是由立法確定的，主要受到政治因素的影響[14]，多是臨時(shí)性調(diào)整且幅度較大。例如，在1965年2月至1971年1月期間美國(guó)共進(jìn)行了三次臨時(shí)性的調(diào)整，使得美國(guó)退休金平均水平累計(jì)提高了43%，遠(yuǎn)超過(guò)同期消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（Consumer Price Index，CPI）27%的增長(zhǎng)幅度，嚴(yán)重偏離了預(yù)期調(diào)整的目標(biāo)[15]?；谶@種情況，美國(guó)開(kāi)始考慮建立與CPI掛鉤的退休金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，以降低成本、保證制度健康運(yùn)行。1972年的《社會(huì)保障法案》修訂案確定了依據(jù)CPI自動(dòng)調(diào)整退休金的方案，1975年美國(guó)開(kāi)始使用生活成本調(diào)整指數(shù)（costofliving adjustments，COLAs）來(lái)調(diào)整退休金。

美國(guó)退休金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制并沒(méi)有直接以CPI作為調(diào)整指標(biāo)，而是在CPI的基礎(chǔ)上確定了依據(jù)COLA進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。COLA根據(jù)美國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)局每月公布的城市工薪階層和文職人員消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（Consumer Price Index for Urban Wage Earners and Clerical Workers，CPIW）確定，其統(tǒng)計(jì)對(duì)象約占總?cè)丝诘?/3。COLAs根據(jù)上年度第三季度到COLA生效當(dāng)年第三季度的CPIW增長(zhǎng)情況確定，在第三季度CPIW發(fā)布后，COLA會(huì)在10月自動(dòng)確定、12月生效并于次年1月計(jì)入退休金調(diào)整中。在綜合基本保險(xiǎn)金額和“早減晚增”機(jī)制確定參保人領(lǐng)取時(shí)點(diǎn)的初始退休金后，社保署每年根據(jù)COLA對(duì)退休金進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整

如果參保人在資格年份（62歲）之后繼續(xù)工作，則62歲至開(kāi)始領(lǐng)取年份歷年的COLAs也會(huì)被計(jì)入到PIA之中，相當(dāng)于對(duì)這些年份的退休金也進(jìn)行了調(diào)整。表2反映了1975—2019年美國(guó)CPIW和COLAs的變動(dòng)情況，可以看到部分年份的CPIW沒(méi)有增長(zhǎng)，所以當(dāng)年的COLA為0，也就沒(méi)有觸發(fā)調(diào)整機(jī)制，因此退休金相應(yīng)地不作調(diào)整。例如，2009年和2010年第三季度的CPIW都沒(méi)有超過(guò)2008年，因此這兩年的COLA均為0，次年的退休金也沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整，所以2011年的COLA仍以2008年為基準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算;2015年和2016年也發(fā)生了類似的情況[14]。

三、美國(guó)社會(huì)保障退休金確定機(jī)制的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

1.通過(guò)區(qū)分“退休時(shí)點(diǎn)”和“領(lǐng)取時(shí)點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)了退休在勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障關(guān)系間的相對(duì)分離

在不斷修訂《社會(huì)保障法案》的同時(shí)，為防止就業(yè)歧視、保障公民勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利，美國(guó)國(guó)會(huì)陸續(xù)通過(guò)了與就業(yè)相關(guān)的多個(gè)法案

包括1964年頒布的《民權(quán)法案》（Civil Rights Act），1967年頒布、1986年修訂的《反就業(yè)年齡歧視法案》（Age Discrimination in Employment Act），1978年頒布的《反強(qiáng)制退休法案》（Mandatory Retirement Act）等。根據(jù)這些法案，除了一些特殊行業(yè)和職業(yè)的雇員外，大多數(shù)雇員可自行選擇退休時(shí)點(diǎn)，在達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)退休年齡時(shí)，雇員可以不辦理退休手續(xù)、不領(lǐng)取社會(huì)保障退休金，繼續(xù)就業(yè)工作;而雇主則不能因年齡原因強(qiáng)制要求雇員退休[16]。因此，美國(guó)勞動(dòng)關(guān)系中的“退休年齡”對(duì)雇員不具有實(shí)際意義上的約束，而“標(biāo)準(zhǔn)退休年齡”（NRA）則主要是對(duì)應(yīng)社會(huì)保障退休金制度中的“全額領(lǐng)取年齡”（FRA）。所以美國(guó)通過(guò)區(qū)分勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域中的“退休時(shí)點(diǎn)”與社會(huì)保障領(lǐng)域的“領(lǐng)取時(shí)點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障關(guān)系在這個(gè)方面的相對(duì)分離。

從勞動(dòng)關(guān)系角度看，雇員可以自行選擇“退休時(shí)點(diǎn)”，嚴(yán)格意義上說(shuō)這個(gè)時(shí)點(diǎn)是“不領(lǐng)取工資，同時(shí)也不繳納社會(huì)保障稅”的時(shí)點(diǎn)，不一定是領(lǐng)取退休金的時(shí)點(diǎn)。也就是說(shuō)，當(dāng)雇員年滿62歲且已獲得40個(gè)社會(huì)保障積分后，該員工開(kāi)始不領(lǐng)取工資，同時(shí)也不繳納社會(huì)保障稅的時(shí)點(diǎn)就是勞動(dòng)關(guān)系意義上的退休時(shí)點(diǎn);但該員工也可以在之后的任何時(shí)點(diǎn)重新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)工作、領(lǐng)取工資并繳納社會(huì)保障稅，重新回到就業(yè)狀態(tài)。從社會(huì)保障關(guān)系角度看，不管雇員處于就業(yè)狀態(tài)還是退休狀態(tài)，只要達(dá)到法定最早領(lǐng)取退休金年齡，雇員可自行選擇“領(lǐng)取時(shí)點(diǎn)”，且在領(lǐng)取退休金之后也可以繼續(xù)工作、領(lǐng)取工資并繼續(xù)繳納社會(huì)保障稅。特別需要說(shuō)明的是，一旦開(kāi)始領(lǐng)取退休金，則其領(lǐng)取時(shí)點(diǎn)的退休金額度就會(huì)永久性確定。即使重新工作并領(lǐng)取工資和繳納社會(huì)保障稅，也不再會(huì)有新的變更。

2.通過(guò)區(qū)分“實(shí)際領(lǐng)取年齡”和“全額領(lǐng)取年齡”，建立了“早減晚增”式初始退休金調(diào)節(jié)機(jī)制

美國(guó)社會(huì)保障退休金確定機(jī)制中較為特別之處在于增加了建立在精算基礎(chǔ)上的全額領(lǐng)取年齡的規(guī)定，并基于個(gè)人選擇的實(shí)際領(lǐng)取年齡對(duì)基本保險(xiǎn)金額進(jìn)行“早減晚增”式調(diào)節(jié)。調(diào)節(jié)機(jī)制的核心是全額領(lǐng)取年齡和扣減或增發(fā)比例的設(shè)計(jì)，通過(guò)“早減晚增”實(shí)現(xiàn)精算公平，也就是說(shuō)無(wú)論參保人選擇何時(shí)領(lǐng)取退休金，制度設(shè)計(jì)都可提供與平均預(yù)期壽命相比大致相等的待遇價(jià)值[17]。在這個(gè)機(jī)制中，個(gè)人可以基于實(shí)際情況在相應(yīng)年齡做出領(lǐng)取決策（見(jiàn)圖1）：若低于最早領(lǐng)取年齡則無(wú)法領(lǐng)取退休金;若在最早領(lǐng)取年齡至全額領(lǐng)取年齡之間，則會(huì)永久性扣減退休金;若在全額領(lǐng)取年齡則可領(lǐng)取100%的基本保險(xiǎn)金額;若在全額領(lǐng)取年齡之后延遲到領(lǐng)取退休金最大增值年齡，則會(huì)永久性增發(fā)退休金;若在延遲領(lǐng)取退休金最大增值年齡之后領(lǐng)取退休金，由于70歲時(shí)增發(fā)額度已經(jīng)封頂，則不再因繼續(xù)延遲領(lǐng)取而增加退休金額度。

1935年《社會(huì)保障法案》規(guī)定的退休金領(lǐng)取年齡是65歲，隨著老年人健康狀況的改善和平均預(yù)期壽命的提高，以及社會(huì)保障退休金收支平衡的壓力，美國(guó)1983年的《社會(huì)保障法案》修訂案決定將退休金領(lǐng)取年齡由65歲逐漸提高至67歲[18]，當(dāng)時(shí)的預(yù)測(cè)是提高退休金領(lǐng)取年齡可使社會(huì)保障制度長(zhǎng)期運(yùn)行成本減少5%以上，這與修訂案中的其他措施相結(jié)合，預(yù)計(jì)可在未來(lái)75年內(nèi)保證社會(huì)保障制度收支平衡[17]。

“早減晚增”機(jī)制設(shè)計(jì)的初衷是通過(guò)經(jīng)濟(jì)性懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)手段來(lái)鼓勵(lì)參保人延遲領(lǐng)取退休金[19]，體現(xiàn)了應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)個(gè)人退休行為、鼓勵(lì)自愿性延遲退休的意圖。但實(shí)施效果卻與制度設(shè)計(jì)的初衷相反：即使存在“提前領(lǐng)取扣減待遇”的懲罰性措施，仍有將近2/3的人員選擇提前領(lǐng)取退休金，甚至有超過(guò)1/3的人員選擇在最早領(lǐng)取年齡（62歲）時(shí)領(lǐng)?。ㄒ?jiàn)圖2）。在“早減晚增”機(jī)制中，提高全額領(lǐng)取年齡可以減少社會(huì)保障退休金支出[20-21]，但這種改革方案與我國(guó)延遲退休政策相似，也面臨較大的爭(zhēng)議。并且由于這種機(jī)制設(shè)計(jì)沒(méi)有對(duì)重體力勞動(dòng)者和一些特殊職業(yè)人員區(qū)別對(duì)待，致使這類人員在不得不提前領(lǐng)取退休金的情況下，不能得到較為公平和公正的待遇。所以提高退休金領(lǐng)取年齡仍是個(gè)重大議題，尤其是考慮到預(yù)期壽命的提高在不同收入群體間處于非正態(tài)分布狀態(tài)，提高領(lǐng)取年齡可能會(huì)導(dǎo)致低收入者和高收入者之間的社會(huì)保障退休待遇價(jià)值差距不斷擴(kuò)大[22]。

3.通過(guò)分級(jí)加權(quán)實(shí)現(xiàn)了基于個(gè)體替代率的收入再分配功能，不同收入群體間的再分配效應(yīng)顯著

美國(guó)社會(huì)保障退休金計(jì)算辦法中分級(jí)點(diǎn)和權(quán)重的設(shè)計(jì)是制度的核心要素之一，它們將不同收入?yún)⒈Ｈ说腁IME分級(jí)并對(duì)不同區(qū)間分配差異化的替代率權(quán)重，從而實(shí)現(xiàn)了收入再分配功能。這種計(jì)算方法是與員工在職工資水平掛鉤的累退比例方法[23]，即低繳費(fèi)人群的退休金水平低，但個(gè)體替代率較高;高繳費(fèi)人群的退休金水平高，但個(gè)體替代率較低。整體來(lái)看，低收入群體的個(gè)體替代率要高于高收入群體，且越是處于收入分布兩端的參保人之間的收入再分配效應(yīng)越大，所以制度設(shè)計(jì)有利于低收入群體，具備防止老年貧困功能[24-25]。除了要實(shí)現(xiàn)收入再分配功能之外，這種設(shè)計(jì)也考慮到了低收入群體往往缺少401（K）、IRA等其他支柱養(yǎng)老金，需要以較高的個(gè)體替代率來(lái)保證退休后的生活水平;而高收入群體有私人養(yǎng)老金計(jì)劃和其他資產(chǎn)，因此社會(huì)保障退休金的邊際效用較低。

以資格年份為2019年的參保人群體為例，假設(shè)該群體的AIME在800美元至10000美元之間，則個(gè)體替代率情況如圖3所示。AIME在第一分級(jí)點(diǎn)及以下的參保人的替代率是90%;對(duì)第一、二分級(jí)點(diǎn)之間的參保人而言，隨著AIME的提高，替代率由90%逐漸降低至41.62%;在第二分級(jí)點(diǎn)以上的參保人而言，隨著AIME的提高，替代率由41.62%繼續(xù)下降。此外，盡管分級(jí)點(diǎn)兩側(cè)表示替代率的權(quán)重固定不變，但分級(jí)點(diǎn)每年會(huì)根據(jù)全國(guó)平均工資變動(dòng)情況而變化，且兩個(gè)分級(jí)點(diǎn)之間的差距越來(lái)越大（見(jiàn)圖4），這表明隨著工資水平的提高，社會(huì)保障制度收入再分配的力度也在隨之增強(qiáng)。

4.通過(guò)立法規(guī)定的指數(shù)化方法實(shí)現(xiàn)了退休金的自動(dòng)調(diào)整

美國(guó)以反映物價(jià)變動(dòng)的生活成本調(diào)整指數(shù)作為調(diào)整社會(huì)保障退休金的指標(biāo)，既可保證退休金與通貨膨脹保持同步、消除通貨膨脹對(duì)退休金的侵蝕，也能夠避免出現(xiàn)有違經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的調(diào)整幅度。長(zhǎng)期來(lái)看，物價(jià)增長(zhǎng)幅度一般低于工資增長(zhǎng)幅度，美國(guó)社會(huì)保障退休金的調(diào)整幅度整體是較低的。選擇COLA指數(shù)沒(méi)有給OASI信托基金帶來(lái)嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問(wèn)題，一定程度上保障了信托基金的穩(wěn)定運(yùn)行，也確保了COLA能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定地作為美國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域重要指標(biāo)的地位。不過(guò)，COLA指數(shù)也存在一些爭(zhēng)議。首先，COLA可能無(wú)法真正反映生活成本的變化情況[26];其次，以COLA作為調(diào)整指標(biāo)僅限于保證退休人員的生活水平免受通貨膨脹的侵蝕，退休人員無(wú)法分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。因此，美國(guó)社會(huì)保障退休金調(diào)整機(jī)制中值得借鑒的是實(shí)現(xiàn)了公式化、指數(shù)化的調(diào)整，而僅以物價(jià)和消費(fèi)水平作為調(diào)整依據(jù)的做法是否妥當(dāng)，仍有待進(jìn)一步探討和研究。

四、美國(guó)社會(huì)保障退休金確定機(jī)制對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的啟示

受意識(shí)形態(tài)和執(zhí)政黨執(zhí)政理念的影響，美國(guó)社會(huì)保障制度也曾多次面臨私有化的挑戰(zhàn)[27-32]。面對(duì)私有化挑戰(zhàn)，美國(guó)沒(méi)有改革現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)保險(xiǎn)模式，而是選擇了參量改革的方法，如擴(kuò)大覆蓋面、提高社會(huì)保障稅率、提高全額領(lǐng)取年齡等[33-34]。當(dāng)然，美國(guó)社會(huì)保障制度并非完美，且可推廣性也有一定限制。在嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)（尤其是二戰(zhàn)后“嬰兒潮”一代相繼達(dá)到領(lǐng)取退休金年齡）下，美國(guó)社會(huì)保障制度運(yùn)行也存在基金收支風(fēng)險(xiǎn)[35]，但其數(shù)十年的穩(wěn)定運(yùn)行仍為我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了有益的啟示。

1.退休年齡：引入較為寬松靈活的退休政策

美國(guó)通過(guò)區(qū)分“退休年齡”和“領(lǐng)取年齡”實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障關(guān)系的相對(duì)分離，從而使退休金問(wèn)題能夠獨(dú)立于勞動(dòng)問(wèn)題之外進(jìn)行改革和完善。當(dāng)前，我國(guó)正在研究推行漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，但由于“退休年齡”將勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系緊緊扣在一起，改革難度和成本很大。本文認(rèn)為，與其二者膠著，不如讓養(yǎng)老金問(wèn)題先行一步。第一，建議修改相關(guān)勞動(dòng)法律，引入較為寬松靈活的退休政策和養(yǎng)老金“全額領(lǐng)取年齡”，明確退休年齡和養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的差異，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障關(guān)系的相對(duì)分離。第二，全額領(lǐng)取年齡應(yīng)在綜合考慮人口平均預(yù)期壽命和基金收支等因素的基礎(chǔ)上，通過(guò)精算予以確定。需要注意的是，我國(guó)在1978年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》中明確提出，“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作”的工人，滿足工齡條件時(shí)可提前退休。這一規(guī)定客觀反映了不同行業(yè)和職業(yè)間的差異，具有積極意義，至今仍然有效。本文建議，在實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系（退休）和社會(huì)保障關(guān)系（領(lǐng)取養(yǎng)老金）相對(duì)分離的基礎(chǔ)上，在確定全額領(lǐng)取年齡時(shí)不宜“一刀切”，可按照行業(yè)和職業(yè)差異確定不同的全額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡，保證重體力勞動(dòng)者和特別職業(yè)法定全額領(lǐng)取年齡的適度區(qū)間。

2.計(jì)發(fā)辦法：以全國(guó)統(tǒng)籌為目標(biāo)，促進(jìn)公平性、提高激勵(lì)性

第一，美國(guó)社會(huì)保障退休金作為一項(xiàng)全國(guó)性的制度，在對(duì)個(gè)人工資指數(shù)化過(guò)程中采用“全國(guó)平均工資指數(shù)”指標(biāo)，這就真正實(shí)現(xiàn)了制度的全國(guó)統(tǒng)一性，從而可以在更大區(qū)域（全國(guó)）范圍內(nèi)進(jìn)行收入再分配。當(dāng)前，我國(guó)正在積極推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，除了要實(shí)現(xiàn)制度各要素（如繳費(fèi)政策、待遇計(jì)發(fā)政策）統(tǒng)一外，也應(yīng)借全國(guó)統(tǒng)籌之機(jī)實(shí)現(xiàn)待遇計(jì)發(fā)政策與全國(guó)性指標(biāo)掛鉤、與地區(qū)性指標(biāo)脫鉤，不再考慮地區(qū)差異對(duì)養(yǎng)老金的影響，實(shí)現(xiàn)“同繳費(fèi)同待遇”（即參保繳費(fèi)額完全相同的參保人能夠獲得完全相等的初始養(yǎng)老金），真正建立起全國(guó)性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

第二，目前我國(guó)領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件之一是15年的最低繳費(fèi)年限，這一規(guī)定對(duì)于繳費(fèi)困難群體有其積極意義，但同時(shí)也造成了部分參保者繳費(fèi)滿15年后斷保的情況。美國(guó)社會(huì)保障退休金制度中，參保人達(dá)到法定領(lǐng)取年齡且獲得至少40個(gè)社會(huì)保障積分時(shí)可申請(qǐng)退休金，40個(gè)積分意味著至少需要繳費(fèi)10年;同時(shí)，為了增強(qiáng)制度激勵(lì)性，美國(guó)在計(jì)算參保人指數(shù)化月平均工資時(shí)會(huì)選取最高35年的指數(shù)年薪，如不足35年，則余缺年份按0繳費(fèi)工資補(bǔ)足35年，因此如繳費(fèi)不足35年（出現(xiàn)0繳費(fèi)工資年份）對(duì)初始退休金影響很大。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，考慮到低收入人群繳費(fèi)能力有限，建議維持目前15年的最低繳費(fèi)年限，但必須同步引入激勵(lì)機(jī)制，在養(yǎng)老金計(jì)算時(shí)選擇參保者歷年繳費(fèi)中最高若干年份（如美國(guó)是35年）為依據(jù)，以此來(lái)正向激勵(lì)有能力的參保者長(zhǎng)期繳費(fèi);對(duì)于部分職業(yè)和行業(yè)參保者（如重體力勞動(dòng)者），則可減少選取繳費(fèi)年限的數(shù)量。此外，在依據(jù)行業(yè)和職業(yè)差異確定差異化的法定全額領(lǐng)取年齡的基礎(chǔ)上，可考慮通過(guò)精算技術(shù)引入“晚增”機(jī)制，即在全額領(lǐng)取年齡之后延遲領(lǐng)取，則可永久性地增發(fā)養(yǎng)老金，提高自愿延遲退休人員的初始養(yǎng)老金水平。

3.待遇調(diào)整：建立科學(xué)、合理的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制

美國(guó)《社會(huì)保障法案》規(guī)定了一系列對(duì)OASDI繳費(fèi)成本和待遇水平進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整以反映經(jīng)濟(jì)變化的參數(shù)[36]，這些參數(shù)不僅明確了設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)，而且有助于對(duì)制度運(yùn)行情況進(jìn)行預(yù)測(cè)。以待遇調(diào)整為例，美國(guó)在20世紀(jì)70年代摒棄了臨時(shí)性的調(diào)整辦法，建立起與指數(shù)掛鉤的自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，這種規(guī)范化的調(diào)整方法可避免人為的干擾、減少政策的隨意性，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。目前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整主要依靠行政命令，調(diào)待過(guò)程也僅明確了相關(guān)參數(shù)卻未提出調(diào)整公式。本文建議，一是應(yīng)設(shè)置調(diào)待的觸發(fā)或觸停機(jī)制，在達(dá)到“臨界值”或“閾值”等指標(biāo)的條件下啟動(dòng)或暫停待遇調(diào)整;二是必須要明確調(diào)待參量與公式，將建立科學(xué)合理的自動(dòng)化調(diào)待機(jī)制作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重點(diǎn)之一，正確引導(dǎo)民眾預(yù)期，以保證退休人員在維持既有生活水平的前提下，可以公平公正地分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

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[責(zé)任編輯 方 志]