中國共產(chǎn)黨百年農(nóng)村土地政策制度改革研究

鄭品芳 李佑新

[摘 要] 中國共產(chǎn)黨自成立以來，以毛澤東、鄧小平、習(xí)近平為代表的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人，在不同時期提出了“平均分配土地”“土地集體公有”“分田包干”“三權(quán)分置”等農(nóng)村土地思想，推動了農(nóng)村土地制度改革和不斷完善，是運用馬克思主義土地理論解決中國農(nóng)村土地問題的重大理論創(chuàng)新，具有以保障農(nóng)民權(quán)益為目標(biāo)、以繼承和發(fā)展為動力、以建立和堅持農(nóng)村土地公有制生產(chǎn)關(guān)系為原則三大特點。毛澤東農(nóng)村土地思想破解了中國自春秋戰(zhàn)國以來因土地兼并而導(dǎo)致土地過度集中的難題;鄧小平“分田包干”土地思想解決了生產(chǎn)隊時期存在的激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不足兩大問題，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性;習(xí)近平“三權(quán)分置”土地思想破解了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)困境，推動了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 中國共產(chǎn)黨;農(nóng)村土地思想;土地制度改革

[中圖分類號]D231[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1008—1763（2021）02—0009—08

Research On Chinas Rural Land Policy

and System Reform Ledby the Communist Party

of China since its Founding in 1921

ZHENG Pinfang， LI Youxin

（The School of Marxism， Xiangtan University，Xiangtan 411105， China）

Abstract：Since the founding of the Communist Party of China， the leadership of the party，led respectively by Mao Zedong， Deng Xiaoping and Xi Jinping had been working on rural land reform， their thoughts， such as equal distribution of land， public ownership of land， assignment of land by contract to each rural household， and separating ownership rights， contract rights and the rights to use contracted rural land， thatconstantly improved the rural land system reform， are important theoretical innovation which had solved practical problems by land theory of Marxism. They have three characteristics， firstly，they aimto guarantee the basic rights of farmers， secondly，they aremotivated by inheriting the good from the past and creating what is neededat the present， and lastly，theykeep the principles of public ownership of rural land and improve the relations of production based on it. Mao Zedongs thoughts on rural land had eventually resolved the difficult problem that rural land will be always owned privately by landlords through the process of annexation. Deng Xiaopings thoughtssolved the detailed problems on the relations of production， namely motivation mechanism and supervision mechanism in production team period， and made the farmers work in a much more active manner. Xi Jinpings thought of separating the three rights， has helped farmers live out from attached responsibility of farming and work out from smallscale peasant economy， which leads to a scale production in rural land.

Key words： the Communist Party of China; thought on rural land; land system reform

土地是一個國家最重要的財富，是人民生存的根本。特別是在以農(nóng)業(yè)為主體的社會生產(chǎn)階段，土地幾乎是人民生存的唯一來源。中國共產(chǎn)黨從領(lǐng)導(dǎo)中國革命斗爭開始，到成立中華人民共和國，再到今天的新時代中國特色社會主義建設(shè)時期，歷代領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視農(nóng)村土地問題，提出了以保障民生為核心的農(nóng)村土地思想，取得了很好的實踐成效。

2021年是中國共產(chǎn)黨成立一百周年，本文以中國共產(chǎn)黨不同時期的代表——毛澤東、鄧小平和習(xí)近平為例，論述中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地思想的理論淵源、邏輯展開、主要特點、歷史價值和當(dāng)代貢獻(xiàn)，為更好地建設(shè)和發(fā)展新時代中國特色社會主義制度提供參考和借鑒。

一 中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地思想

及其政策制度改革的理論淵源

中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，始終以馬克思主義作為行動指南。因此，中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村土地思想，主要來源于馬克思主義理論。此外，它與中國古代的土地公有化改革思想，與中國近代的“耕者有其田”農(nóng)村土地思想，也有著重要的理論淵源。

（一）馬克思主義理論

1848年2月，馬克思和恩格斯為共產(chǎn)主義者同盟起草的綱領(lǐng)《共產(chǎn)黨宣言》正式出版，標(biāo)志著馬克思主義的誕生，成為全世界無產(chǎn)階級革命的行動指南?！豆伯a(chǎn)黨宣言》運用辯證唯物主義和歷史唯物主義，分析了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的矛盾，分析了階級和階級斗爭，論證了資本主義必然滅亡和社會主義必然勝利的客觀規(guī)律，集中闡述了消滅私有制、發(fā)展生產(chǎn)力等觀點。同時，它還指明了無產(chǎn)階級應(yīng)當(dāng)采取的一些措施，如剝奪地產(chǎn)，把地租用于國家支出，按照總的計劃增加國家工廠和生產(chǎn)工具等。

馬克思主義土地理論對原始土地公有制、資本主義土地私有制和社會主義土地公有制等進(jìn)行了系統(tǒng)論述，揭示了資本主義土地私有制必然代替原始土地公有制、社會主義土地公有制必然代替資本主義土地私有制的規(guī)律[1]。在社會主義向其高級階段發(fā)展過程中，中間必定經(jīng)歷土地國有化環(huán)節(jié)[2]178 ;當(dāng)社會主義發(fā)展到高級階段后，土地權(quán)屬于全人類，人們只有使用權(quán)[3]878 。

列寧用馬克思主義指導(dǎo)俄國革命，創(chuàng)造了列寧主義。列寧針對俄國革命實際，不斷調(diào)整土地思想，分為廢除贖金收回割地、土地國有化、合作社三個階段?！皬U除贖金、收回割地”是列寧領(lǐng)導(dǎo)俄國革命初期的土地思想。他于1899年在《我們黨的綱領(lǐng)草案》中提出，要將舊政府和地主將從農(nóng)民身上掠奪去的土地贖金歸還農(nóng)民[4]200 ;1901 年在《工人政黨和農(nóng)民》中、1902 年在《俄國社會民主黨的土地綱領(lǐng)》中均提出，要將 1861 年“農(nóng)奴制改革”中地主對農(nóng)民的割地歸還給農(nóng)民[5]72 。列寧在領(lǐng)導(dǎo)俄國革命的進(jìn)程中，針對情勢變化提出了土地國有化思想。他于1906年3月在《修改工人政黨的土地綱領(lǐng)》中提出，要用政治手段沒收地主土地實現(xiàn)土地國有化[6]22 ;1917 年4月在《無產(chǎn)階級在我國革命中的任務(wù)》中指出，土地國有化是為了完全消滅土地私有制讓農(nóng)民充分自由地經(jīng)營土地[7]244 ;1917年11月8日，全俄蘇維埃第二次代表大會通過了《土地法令》，建立了土地國有化制度。俄國革命成功后，列寧提出了農(nóng)業(yè)合作化思想。他于1921年12月在全俄蘇維埃第九次代表大會上說，合作社便于聯(lián)合千百萬大眾，是從國家資本主義過渡到社會主義的又一大優(yōu)點[8]214 ;1923年1月，列寧在病中口授了《論合作社》一文，進(jìn)一步闡述了通過合作社過渡到社會主義的思想。

（二）我國古代土地思想

我國在奴隸社會主要實行井田制，到東周時期井田制逐步瓦解，開始走向土地私有制。我國封建社會的土地制度，走過了一條“私有化—公有化—私有化”的三階段演變之路。

開始于春秋時期，從秦朝至西漢末期，以李悝、吳起、商鞅為代表的變法改革，推進(jìn)土地私有化，通過廢井田從領(lǐng)主和貴族手中奪取土地的所有權(quán)，建立個體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體制[9]。自王莽新政到唐朝中期，出現(xiàn)了一系列土地公有化改革思想，如王莽新政推行王田制改革，將天下田地收歸國有，分配給農(nóng)民使用并規(guī)定不得私自買賣;北魏孝文帝拓跋宏和隋文帝楊堅先后推行均田制改革，國家從莊園主和大地主手中奪取土地的控制權(quán)，再按人口、耕牛、官品等要素授田。這些改革一定程度上推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

到唐朝中期，均田制逐漸消亡，唐中后期到宋元明清四朝，實行土地私有制，放任土地的兼并和地主對土地的控制權(quán)。到清朝，自耕農(nóng)只占很少的比重，佃農(nóng)與地主之間的矛盾不斷擴(kuò)大，最終導(dǎo)致太平天國運動爆發(fā)。在階級矛盾不斷加深的過程中，封建統(tǒng)治者也試圖改變土地被少數(shù)人過度集中控制的問題，如北宋大儒張載主張井田制，并向朝廷上奏《井田議》;清朝雍正時期先后在新城、永清等縣推行井田制（八旗井田），試圖仿古以解決農(nóng)民與地主階級之間的土地矛盾，但都以失敗告終。

（三）中國近代土地思想

中國近代的洪秀全和孫中山，他們的土地思想，對中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生了很大影響。毛澤東領(lǐng)導(dǎo)中國共產(chǎn)黨開展革命斗爭，就是為了解放全中國，實現(xiàn)孫中山提出的“耕者有其田”。

孫中山是中國資產(chǎn)階級民主革命領(lǐng)袖，“三民主義”的倡導(dǎo)者。1905年10月20日，孫中山在《民報》（中國同盟會機(jī)關(guān)刊物）發(fā)刊詞中，首次提出了“民族、民權(quán)、民生”三大主義。1912年3月3日，孫中山在《中國同盟會總章》上說：“本會以鞏固中華民國，實行民生主義為宗旨?！盵10]162 孫中山認(rèn)為，保障民生最緊要之事是實行“耕者有其田”，即平均地權(quán)。1924年1月23日，他在《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》中說：“國民黨之民生主義，其最要之原則不外二者：一曰平均地權(quán);二曰節(jié)制資本?！盵11]21-31，461-464，555-558 遺憾的是，在國民黨統(tǒng)治時期，孫中山的“耕者有其田”思想并未得以實現(xiàn)。

二 中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地思想

及其政策制度改革

中國共產(chǎn)黨成立之初，就提出了消滅階級差別、廢除資本私有制、沒收一切生產(chǎn)資料（如土地）歸社會所有[12]。 1927年7月，第一次國共合作失敗后，中國共產(chǎn)黨走上了解放全中國的革命道路，確定了土地革命和武裝斗爭的總方針，制定的第一法令為秋收起義時期的《土地綱要》（1927年8月19日），目的是解決廣大農(nóng)民的土地權(quán)問題[13]119-206，209 。中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期，始終把保障農(nóng)民的土地權(quán)作為中心任務(wù)。

（一）毛澤東平均分配土地及農(nóng)業(yè)社會改造

毛澤東在革命斗爭時期和社會主義建設(shè)時期提出的農(nóng)村土地思想，都是對孫中山“平均地權(quán)”思想的繼承和發(fā)展[14]。概括起來，毛澤東農(nóng)村土地思想可以分為兩個階段，以農(nóng)業(yè)社會主義改造為分界線。第一個階段以“平均分配土地、實行土地私有制”為邏輯主線;第二階段以“推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會主義改造、實行土地集體所有制（公有制）”為邏輯主線。

在土地革命戰(zhàn)爭早期，毛澤東提出了以“沒收地主土地歸國有，實行平均分配，禁止買賣土地”為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地思想。根據(jù)革命形勢的需要，毛澤東于1931年2月提出：土地權(quán)歸農(nóng)民所有并允許自由買賣

井岡山革命斗爭前期，毛澤東的農(nóng)村土地思想為土地國有，如《井岡山土地法》《興國土地法》中規(guī)定：沒收的土地歸政府所有，分得土地者只有使用權(quán)。直到1931年2月28日，毛澤東以紅軍總政治部主任名義給江西省蘇維埃寫信，規(guī)定“一家的田，一家定業(yè)，生的不補(bǔ)，死的不退，租借買賣，由他自主”，以此確定了農(nóng)民的土地所有權(quán)。。在抗日戰(zhàn)爭時期，為團(tuán)結(jié)一切抗日力量，毛澤東的農(nóng)村土地思想從“沒收地主土地”調(diào)整為以“減租減息”為主要內(nèi)容。到解放戰(zhàn)爭時期，毛澤東再次調(diào)整了農(nóng)村土地思想，主要內(nèi)容從“減租減息”轉(zhuǎn)為“沒收地主土地”、徹底消滅封建土地制度。《中華人民共和國土地改革法》（1950年6月30日）完整地體現(xiàn)了毛澤東這一時期的農(nóng)村土地思想，主要內(nèi)容為：沒收地主土地，按人口、勞動能力等要素平均分配，土地權(quán)歸農(nóng)戶，允許買賣和出租。

毛澤東對中國歷朝歷代的土地制度十分熟悉。因此，他不滿足于土地私有制下的平均分配土地，在思想深處是要建立土地公有制度。他認(rèn)為，只有建立了完全的社會主義土地制度，才能從根本上解決農(nóng)民的土地問題。受到列寧土地思想和蘇聯(lián)土地改革實踐的影響，針對中國人多地少不同于蘇聯(lián)的實際，毛澤東構(gòu)想了一條從互助組、初級社，到高級社的中國土地制度改革路徑。這條改革路徑的可行性在于，早在土地革命戰(zhàn)爭時期的蘇區(qū)和抗日戰(zhàn)爭時期的陜甘寧邊區(qū)，已積累了組織農(nóng)民互助的經(jīng)驗并被干部群眾廣泛認(rèn)同。因此，毛澤東在中華人民共和國成立之初，便提出了在全國范圍推行和發(fā)展農(nóng)業(yè)互助，并于1951年9月主持制定了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》。在農(nóng)民生產(chǎn)互助運動的基礎(chǔ)上，毛澤東依照他設(shè)計的路徑，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化。中共中央于1953年12月頒布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》[15]62，417 。為了加快農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)程，1955年7月31日，毛澤東組織召開了一次地市一把手工作會議并作了題為《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報告，推動了農(nóng)業(yè)合作化的迅猛發(fā)展，到1956年底，全國基本完成了農(nóng)業(yè)社會主義改造。毛澤東對農(nóng)業(yè)合作化的設(shè)想是，超越蘇聯(lián)集體農(nóng)莊只有單一農(nóng)業(yè)的模式，要在中國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與社辦工業(yè)相互促進(jìn)和發(fā)展，主張辦大社。1958年 3月，毛澤東在“成都會議”上提出把“小社”辦成“大社”的建議，認(rèn)為只有“大社”才能發(fā)揮農(nóng)工相互促進(jìn)的優(yōu)勢，隨后中央出臺了《中共中央關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟罚?958年4月8日）。此后，“大社”發(fā)展成為人民公社，并得到毛澤東的肯定。人民公社制度的建立，完成了土地私有制向以生產(chǎn)隊為單位的集體所有制的轉(zhuǎn)變。毛澤東認(rèn)為，人民公社制度超越了蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊模式，是過渡到共產(chǎn)主義的一種最好的組織形式。

（二）鄧小平“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”農(nóng)村土地思想及其改革

人民公社制度以生產(chǎn)隊為基本核算單位，最大的問題是缺乏激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致生產(chǎn)低效，再加上“大躍進(jìn)”和“文化大革命”兩大運動，致使全國農(nóng)村普遍存在“忍饑挨餓、缺吃少穿”現(xiàn)象。

在鄧小平的推動下，以中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會為轉(zhuǎn)折點（1978年12月），工作重點從此前的以“階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，重新確立了馬克思主義實事求是的思想路線，形成了以鄧小平為核心的中國共產(chǎn)黨第二代領(lǐng)導(dǎo)集體。1978年12月13日，鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上，作了題為《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的報告（后成為十一屆三中全會的主題報告），指出：要解放思想、開動腦筋，正確地改革與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。當(dāng)前最緊迫的任務(wù)是擴(kuò)大生產(chǎn)隊的經(jīng)營自主權(quán)，以發(fā)揮出社員和干部的生產(chǎn)積極性和主動創(chuàng)造精神：“有了自主權(quán)，他們就會千方百計地想辦法，讓每一塊土地、每一片水面得到充分利用”[16]141-146 。鄧小平改革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、擴(kuò)大生產(chǎn)隊自主權(quán)的改革思想，像春風(fēng)一樣，催生了全國農(nóng)村的改革。安徽省鳳陽縣小崗村因為“窮怕了”而思變，率先開啟了農(nóng)村改革。1978年底，小崗村18位農(nóng)民秘密開會，商議“分田包干”。在主要內(nèi)容不到一百字的分田包干協(xié)議中，從兩個方面表達(dá)了他們十分堅定的決心：一是不再伸手向國家要錢要糧，二是承諾將因此事而坐牢的干部子女養(yǎng)活到18歲。小崗村分田包干后的頭一年，即1979年，糧食生產(chǎn)獲得大豐收，徹底改變了過去唱著“鳳陽花鼓”到處討飯的貧窮局面。1979年，全國一些農(nóng)村在改革開放的“春風(fēng)”下，為改變貧窮的狀態(tài)，也在悄悄地搞“分田包干”，與小崗村一樣，糧食大增產(chǎn)。農(nóng)村實行“分田包干”的做法，得到了鄧小平的肯定。他在1980年5月31日的一次談話中說，放寬農(nóng)村政策以后，搞了大包干的地方，一年翻身，效果很好[16]315 。此后，在中央的積極支持和大力倡導(dǎo)下，“分田包干”逐步在全國推開。隨后，國家出臺了一系列政策文件，支持、指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村開展包產(chǎn)到戶等各種責(zé)任制改革，徹底改變了農(nóng)民缺吃少穿的局面。實際上，早在1962年，鄧小平針對怎么恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題，就提出了因地制宜、尊重農(nóng)民意愿、實行包產(chǎn)到戶的思想。他特意引用了一句話：“黃貓、黑貓，只要抓住老鼠就是好貓?！盵17]323-324

“分田包干”沒有改變農(nóng)村土地的所有制性質(zhì)，仍然為集體所有制?！胺痔锇伞敝贫龋阂皇峭晟屏朔峙錂C(jī)制，“上交國家的、留足集體的、剩下都是自己的”;二是經(jīng)營方式從以生產(chǎn)隊為單位調(diào)整為以家庭為單位。這從根本上解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制問題，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在很短的時間內(nèi)，解決了廣大農(nóng)民吃飯的問題。江澤民從理論上不斷深化對家庭承包制度的認(rèn)識，提出了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營理論，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場的銜接[18]。胡錦濤推進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法保障，《物權(quán)法》賦予農(nóng)民對土地承包權(quán)的排他支配權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)提供了法律保障[19]。

（三）習(xí)近平“三權(quán)分置”農(nóng)村土地思想及其改革

農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革是習(xí)近平農(nóng)村土地思想的重要體現(xiàn)，是我國農(nóng)村土地制度的又一次重大改革和制度創(chuàng)新，是對毛澤東、鄧小平土地思想的繼承和發(fā)展。推行“三權(quán)分置”改革主要為解決三個問題：第一，隨著“分田包干”制度的推行和各種專業(yè)經(jīng)營戶的發(fā)展，一部分農(nóng)民因?qū)I(yè)經(jīng)營的需要意欲離開土地，還有一部分農(nóng)民又希望多耕種土地。第二，“分田包干”制度在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低下的狀態(tài)下，有效地推動了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實行“分田包干”使農(nóng)民解決了溫飽問題，但難以使農(nóng)民走向富裕。第三，隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)力水平的提高，基于“分田包干”制度的生產(chǎn)關(guān)系，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和適度規(guī)模經(jīng)營，是對中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地思想的繼承和發(fā)展。早在1990年3月，鄧小平在一次關(guān)于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的談話中說，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包（第一個飛躍）之后，第二個飛躍是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和集體經(jīng)濟(jì)。鄧小平認(rèn)為這個過程會很長[20]355 。改革開放后，我國在推動家庭聯(lián)產(chǎn)承包改革、針對社會發(fā)展和科技進(jìn)步不斷調(diào)整和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包法律制度等方面，取得了巨大成效。如：《農(nóng)村土地承包法》（2002年）明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓;《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（2008年）明確提出，對農(nóng)民承包土地進(jìn)行確權(quán)登記，以保障其使用權(quán)和收益權(quán)。但在土地流轉(zhuǎn)實踐中，也暴露出了一些突出問題：一是“非糧化”“非農(nóng)化”“非林化”的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象非常突出;二是投資人伺機(jī)謀利套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和補(bǔ)助的問題比較突出;三是對流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營管理不善，甚至存在部分土地被撂荒現(xiàn)象，沒有達(dá)到通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的預(yù)期。

黨的十八大以后，以習(xí)近平為核心的黨中央面對農(nóng)村發(fā)展面臨的困難，堅持人民立場，著力深化農(nóng)村土地制度改革。為破解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的突出問題、發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中存在的瓶頸，習(xí)近平將研究農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系作為破解問題的突破口，提出了“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地思想，核心內(nèi)涵是：保障農(nóng)民增收，尊重農(nóng)民意愿，分離承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。2013年7月21日至23日，習(xí)近平在湖北調(diào)研時提出，要好好研究農(nóng)民承包地各項權(quán)能之間的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民增收。2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，對農(nóng)村改革進(jìn)行全面部署，明確提出了完善農(nóng)村土地承包制度，保障農(nóng)民對承包地的使用、收益和流轉(zhuǎn)等權(quán)能，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。2014年9月29日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上，明確提出了農(nóng)民承包地“三權(quán)分置”思想，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、穩(wěn)定承包權(quán)，分離承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，通過流轉(zhuǎn)放活經(jīng)營權(quán)。2016 年 10 月30日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。隨后，國家啟動了對《農(nóng)村土地承包法》的修正工作，主要修訂包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，土地經(jīng)營權(quán)入股等內(nèi)容。2017年10月31日，十二屆全國人大常委會第三十次會議對《土地承包法（修正草案）》進(jìn)行了初審。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議，審議通過了對農(nóng)村土地承包法的修訂決定。習(xí)近平在推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中，堅持繼承和發(fā)展，立足國情和農(nóng)情，深得民心。習(xí)近平在2017年12月28日召開的中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)說：“要處理好培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關(guān)系，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模要堅持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切，不搞強(qiáng)迫命令。”

三 中國共產(chǎn)黨不同時期農(nóng)村土地思想

及其政策制度改革的主要特點

中國共產(chǎn)黨在不同時期，以毛澤東、鄧小平和習(xí)近平為代表的農(nóng)村土地思想及其政策制度改革，主要體現(xiàn)了以保障農(nóng)民權(quán)益為目標(biāo)、以繼承和發(fā)展為動力、以建立和堅持農(nóng)村土地公有制生產(chǎn)關(guān)系為原則三大特點。

（一）以保障農(nóng)民權(quán)益為目標(biāo)

1927年3月，毛澤東對湖南湘潭、湘鄉(xiāng)、衡山、醴陵、長沙等多地農(nóng)民運動進(jìn)行了多日的考察，形成了《湖南農(nóng)民運動考察報告》。其中，關(guān)于湖南農(nóng)民土地問題，以長沙為例，地主和富農(nóng)占人口總量的10%、中農(nóng)占20%、貧農(nóng)占70%。貧農(nóng)中，又分赤貧和次貧。全然無業(yè)，即無土地又無資金，完全失去生活依據(jù)的赤貧占20%;半無業(yè)，即略有土地，或略有資金，但收不抵支的次貧，如手工業(yè)者、佃農(nóng)、半自耕農(nóng)等占50%[21]20-21 。為此，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)中國革命，就是為了解決土地過度集中的問題。從土地革命到中華民人共和國成立之初，毛澤東提出了以“沒收地主土地，按人口、勞動力等要素平均分配”為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地思想，充分滿足了廣大農(nóng)民對土地的渴求。

1956年完成對農(nóng)業(yè)的社會主義改造以后，我國實現(xiàn)了農(nóng)村土地從私有制到以生產(chǎn)隊為基本核算單位的集體所有制的改造，建立了社會主義農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。其重大意義在于避免了因土地私有制而導(dǎo)致土地兼并的嚴(yán)重問題在中國重現(xiàn)。1978年改革開放后，鄧小平提出“分田包干”土地思想，既堅持了農(nóng)村土地的社會主義性質(zhì)，又適應(yīng)了農(nóng)村家庭小生產(chǎn)的實際，充分發(fā)揮了廣大農(nóng)民的自主創(chuàng)造精神，使農(nóng)民收入得到大幅度增長，基本解決了農(nóng)民的溫飽問題。黨的十八大以后，習(xí)近平提出“三權(quán)分置”土地思想，在保留農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)的前提下，進(jìn)一步調(diào)整了與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，推進(jìn)了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓農(nóng)民從溫飽走向富裕。

（二）以繼承和發(fā)展為動力

毛澤東針對革命戰(zhàn)爭需要而提出的“平均分配土地”思想，以及通過對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會主義改造建立的農(nóng)村土地集體所有制的土地公有思想，都真正做到了“平均地權(quán)”，是對孫中山“平均地權(quán)”思想的繼承和發(fā)展。孫中山于1903年8月在東京秘密創(chuàng)辦革命軍事學(xué)校時首次將“平均地權(quán)”作為革命宗旨之一[22]237 。他于1905年10月20日在《民報》發(fā)刊詞中首次提出三民主義（民族、民權(quán)、民生）[22]305 ，其中，平均地權(quán)是民生主義的重要內(nèi)容。1912年3月31日，孫中山在南京同盟會會員餞別會上發(fā)表演講說：“本會從前主義有平均地權(quán)一層，若能將平均地權(quán)做到，則社會革命已成七八分了。”[10]304-308 孫中山平均地權(quán)的辦法并不是讓農(nóng)民平均占用土地，而是盡可能地不讓土地過度集中。《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》（1924年1月23日）中提及：“私人所有土地，由地主估價呈報政府，國家就價征稅，并于必要時依報價收買之，此則平均地權(quán)之要旨也。”[11]

鄧小平“分田包干”土地思想，沒有改變土地所有權(quán)性質(zhì)，而是對毛澤東土地公有思想的繼承和發(fā)展。“分田包干”是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，使之更加符合小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力的水平，很好地解決了農(nóng)村集體勞動時期存在的激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不足的問題，充分發(fā)揮了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)能動作用，是重大制度創(chuàng)新。習(xí)近平“三權(quán)分置”農(nóng)村土地思想，堅持繼承和發(fā)展，既維護(hù)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)，也沒有改變基于“分田包干”的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。習(xí)近平“三權(quán)分置”土地思想的創(chuàng)新體現(xiàn)在，將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”，使基于“三權(quán)分置”的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系更好地適應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，既公平地保障了農(nóng)民對土地的收益權(quán)，又通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推動了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是對農(nóng)村土地制度的又一次重大創(chuàng)新。

（三）以建立和堅持農(nóng)村土地公有制生產(chǎn)關(guān)系為原則

中國共產(chǎn)黨始終以馬克思主義作為行動指南，以無產(chǎn)階級革命推翻資產(chǎn)階級，建立了符合中國國情的社會主義農(nóng)村土地制度，并隨著農(nóng)情變化而不斷改革和完善基于農(nóng)村土地集體所有制的生產(chǎn)關(guān)系，使與土地權(quán)相聯(lián)系的生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)方式更加適應(yīng)。中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村土地思想是馬克思主義中國化的產(chǎn)物。

中國共產(chǎn)黨和中華人民共和國的主要締造者毛澤東，在革命斗爭時期和中華人民共和國成立之初，以建立基于公有制生產(chǎn)關(guān)系的農(nóng)村土地制度為目標(biāo)。在土地革命早期，毛澤東農(nóng)村土地思想的核心內(nèi)容是：土地國有，分得土地者只有使用權(quán)，禁止買賣和出租。如，毛澤東主持制定的《井岡山土地法》《興國土地法》，就是他在這一時期農(nóng)村土地思想的具體體現(xiàn)。1931年2月28日，毛澤東給江西省蘇維埃政府寫信，提出：“一家的田，一家定業(yè)，生的不補(bǔ)，死的不退，租借買賣，由他自主?！盵23]256 此后，以平均分配土地為主流的私有制土地政策得以實行。但毛澤東建立農(nóng)村土地公有制生產(chǎn)關(guān)系的目標(biāo)，從井岡山革命斗爭時期到抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期始終沒有改變。此期間，他提出并實施的生產(chǎn)互助思想，即是公有制生產(chǎn)關(guān)系的雛形。如，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)的一次大會（1943年11月29日）上說：“我們現(xiàn)在的農(nóng)民互助合作社，只是初級形式，經(jīng)過若干年發(fā)展后，才能成為蘇聯(lián)集體農(nóng)莊式的合作社?！盵24]931 中華人民共和國成立之初，毛澤東構(gòu)想了一條改革中國農(nóng)村土地制度的路徑，1951年開始辦互助組并試辦初級社，逐步發(fā)展到高級社，1956年底基本完成了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，1958年10月底建立了完全的社會主義的人民公社制度。1978年改革開放以后，我國再經(jīng)歷了兩次重大土地制度改革和創(chuàng)新：一是改革開放初期鄧小平的“分田包干”土地思想;二是黨的十八以后習(xí)近平的“三權(quán)分置”土地思想。這些思想都是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行了改革，但都是以堅持土地公有制生產(chǎn)關(guān)系為原則。

四 中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地思想及其政策制度

改革的歷史價值和當(dāng)代貢獻(xiàn)

中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期，以毛澤東、鄧小平和習(xí)近平為代表的農(nóng)村土地思想，具有三大歷史價值和當(dāng)代貢獻(xiàn)：

第一，革命戰(zhàn)爭時期的平均分配土地與社會主義建設(shè)時期的土地集體所有制度，破解了中國歷史上自春秋戰(zhàn)國以來因土地兼并而導(dǎo)致土地過度集中的難題。

我國自東周開始，隨著鐵制農(nóng)具的不斷普及，井田制逐步瓦解，走向土地私有制。此后，土地制度走過了一條從私有化到公有化再到私有化的道路。秦漢兩朝盛行土地私有制，王莽新政推行王田制改革，西晉時期改為“占田制”，隋朝和唐朝前期沿用北魏和北齊的做法實行均田制，唐朝后期到中華民國均實行土地私有制。由于不公平的土地制度，土地被極少數(shù)人占有，不斷引發(fā)農(nóng)民起義和政權(quán)更替。在所有實行土地私有制的歷史時期，都存在土地兼并問題，政治腐敗更加劇了土地兼并?！罢继镏啤被颉熬镏啤?，雖然比土地私有制相對好一些，但統(tǒng)治階層與平民百姓之間的差距仍然很大。

以隋朝的“均田制”為例，它是比北魏和北齊更為合理的均田制度。隋文帝楊堅于582年頒布以下規(guī)定：1）丁男授露田（無主荒地）八十畝、永業(yè)田二十畝，婦女分露田四十畝，所授之田不準(zhǔn)買賣，年老（六十歲）身死，還田給官府。2）官家的奴婢與平民一樣授田，土地歸官家，按官品限制奴婢人數(shù)在60人至300人之間。3）官員有兩類授田。一是永業(yè)田，依品級定;二是職分田，離任時移交后任官，一品授田500畝，往下每品差50畝遞減，至九品為100畝（《隋書·食貨志》）。由此推算，官員一品，光永業(yè)田一項，最高可達(dá)到16000畝產(chǎn)（奴婢人數(shù)按300人計），是一夫一妻普通農(nóng)民20畝的800倍?？梢?，隋朝的均田制讓統(tǒng)治階級與平民百姓之間的差距也很大。

中國共產(chǎn)黨從革命斗爭時期直到中華人民共和國成立之初，均實行以平均分配土地為主流的土地制度（私有制）。農(nóng)業(yè)社會主義改造以后，我國建立了農(nóng)村土地集體所有制（公有制），鄧小平、江澤民、胡錦濤和習(xí)近平在推進(jìn)農(nóng)村土地承包改革中繼承了毛澤東的土地公有思想，農(nóng)民平等地享有農(nóng)村土地的收益權(quán)。因此，中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期的農(nóng)村土地思想，都較好地解決了中國自春秋戰(zhàn)國以來土地兼并過度集中的難題。

第二，“分田包干”改革解決了農(nóng)民溫飽問題并大幅度地提高了農(nóng)民收入。

我國的“分田包干”農(nóng)村土地制度改革，取得了舉世矚目的成就，主要體現(xiàn)在五個方面：一是糧食產(chǎn)量大幅度增長。截至1980年，全國大多數(shù)農(nóng)村基本解決了溫飽問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，我國1977年到1984年八年的糧食產(chǎn)量分別為28272萬噸、30475萬噸、32115萬噸、31822萬噸、32502萬噸、35343萬噸、38728萬噸、40712萬噸，這一時期的增長主要是“分田包干”改革的成效。1990年、1995年、2000年、2005年、2010年、2015年的糧食產(chǎn)量分別為43500萬噸、46500 萬噸、46251萬噸、48401萬噸、54641萬噸、62144萬噸，這一時期的增長主要得益于農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步兩個因素。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值大幅度增長。全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值年均增長率從 1952-1978 年的2.2%提高到 1978-2016年的 4.5%。其中，增長速度最快的時期為1978-1984 年，增幅為6.9%[25]。三是農(nóng)民收入大幅度增長。1978年、1980年、1985年、1990年、2000年、2010年、2018年，農(nóng)村居民人均純收入分別為133.6元、191.3元、397.6元、686.3元、2253.4元、5919.0元、14617.0元，1985年比1978年增長了1.98 倍，2018年比1978年增長了109.41倍。

數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計公報。四是大量的農(nóng)村富余勞動力流向城市務(wù)工或從事非農(nóng)勞動，極大地推動了工商業(yè)的發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，2010年全國農(nóng)民工總量為24223萬人，2018年達(dá)到28836萬人。五是農(nóng)村貧困人口不斷減少，特別是黨的十八以后成效更加顯著。按1978年標(biāo)準(zhǔn)，1978年農(nóng)村貧困人口為2.5億，2007年減少到1479萬人;按2000年標(biāo)準(zhǔn)，2000年農(nóng)村貧困人口為9422萬人，2010年減少到2688萬人;按2010年標(biāo)準(zhǔn)測算，1978年農(nóng)村貧困人口為7.7億（貧困發(fā)生率為 97.5%），2015年減少到 5575萬（貧困發(fā)生率 5.7%）[26]。2018年末農(nóng)村貧困人口減少到1660萬人，貧困發(fā)生率下降到1.7%

數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計公報。。2020年年底，我國農(nóng)村實現(xiàn)全面脫貧。

第三，“三權(quán)分置”破解了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)困境，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

“三權(quán)分置”農(nóng)村土地制度改革，是馬克思主義中國化的新的重大理論創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”政策實施以來，取得了很好的實踐成效，是農(nóng)民從溫飽走向富裕的制度保障。一是更好地保障了農(nóng)民對土地的收益權(quán)。農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)保障了農(nóng)民對土地收益權(quán)的公平性，這是中國特色社會主義制度的本質(zhì)要求，是馬克思主義中國化的具體體現(xiàn)。土地確權(quán)登記保障了農(nóng)民的承包權(quán)，是農(nóng)民收益權(quán)的根本保障，解除了農(nóng)民對土地流出去后回不來的擔(dān)心和顧慮，增強(qiáng)了農(nóng)民對土地收益權(quán)的安全感。土地經(jīng)營權(quán)是收益權(quán)的具體體現(xiàn)，體現(xiàn)了農(nóng)民對土地使用的自主性，通過規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)和制度約束，推動規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最大化地發(fā)揮土地的資源功能、要素功能、資本功能和社會功能[27]。二是促進(jìn)了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國推進(jìn)“三權(quán)分置”實踐以來，在較短的時間里，在提高土地產(chǎn)出、促進(jìn)農(nóng)民增收、實現(xiàn)農(nóng)村勞動力創(chuàng)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)等方面，已取得了很好的成效。如遼寧法庫縣，截至2018年底，40665農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地421986畝，其中轉(zhuǎn)入到家庭農(nóng)場或?qū)I(yè)大戶123913畝、農(nóng)事企業(yè)210568畝、個體農(nóng)戶82005畝[28]。又如內(nèi)蒙古鑲黃旗牧區(qū)草牧場，截至2017年7月，已有712戶牧民流轉(zhuǎn)草場121.9 萬畝，產(chǎn)生流轉(zhuǎn)收入866.6萬元，1800余名牧民流轉(zhuǎn)草牧場后進(jìn)城務(wù)工[29]。三是打通了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵路徑。我國從2018年起全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，第一個目標(biāo)是到2035年，基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;第二個目標(biāo)是到2050年，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富?！叭龣?quán)分置”農(nóng)村土地改革，是推進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措，是提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的制度保障，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的關(guān)鍵路徑。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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