關(guān)于長三角區(qū)域構(gòu)建固體廢棄物“雙協(xié)同”處置機(jī)制的思考與建議

高帥，舒也

（浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江杭州310000）

長江三角洲區(qū)域是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸納外來人口最多的區(qū)域之一，是“一帶一路”與長江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯地帶，在全國改革和發(fā)展的整體格局中具有舉足輕重的地位。經(jīng)過30 多年的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會取得了長足的進(jìn)步，但在一定程度上也造成了生態(tài)系統(tǒng)的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，資源環(huán)境承載壓力顯現(xiàn)，固體廢棄物也面臨著愈發(fā)嚴(yán)峻的處置形勢。

1 長三角城市群固體廢棄物產(chǎn)生與處置現(xiàn)狀

長三角城市群區(qū)域涉及上海市、江蘇省、浙江省和安徽省，共27 個(gè)城市，國土面積22.5 萬km2，2019年末常住人口達(dá)到1.6 億人，經(jīng)濟(jì)總量超過20.4 萬億元。長三角城市群以占全國約2%的國土面積，吸納了10%的常住人口，貢獻(xiàn)了20%的經(jīng)濟(jì)總量。區(qū)域內(nèi)大型、超大型城市眾多，6 座城市地區(qū)生產(chǎn)總值超過1 萬億元，16 座城市地區(qū)生產(chǎn)總值超過5 千億元。這些城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引擎，人口、產(chǎn)業(yè)高度集聚，資源、能源消耗量大，每年均產(chǎn)生大量的生活垃圾、建筑垃圾和一般工業(yè)固體廢棄物等，而相應(yīng)的分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置能力建設(shè)相當(dāng)滯后。

目前，長三角區(qū)域內(nèi)各大城市均面臨著嚴(yán)重的固體廢棄物處置負(fù)擔(dān)。以上海市為例，2010—2019年垃圾產(chǎn)生量年均增長率為31.8%，其中生活垃圾產(chǎn)生量年均增長率為4.0%。近3年上海市垃圾產(chǎn)生量年均增長率已接近28.7%，隨著快遞、外賣行業(yè)的迅猛發(fā)展，廢塑料等各類包裝廢棄物產(chǎn)生量快速增長。2019年上海市垃圾產(chǎn)生量10 651 萬t，其中生活垃圾產(chǎn)生量1 038 萬t，建筑垃圾產(chǎn)生量達(dá)到9 613 萬t，工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量達(dá)到1 826 萬t，危廢產(chǎn)生量124 萬t，此外還產(chǎn)生了大量的電子廢棄物、園林廢棄物和餐廚垃圾等。

杭州、南京、蘇州等區(qū)域內(nèi)各大城市同樣面臨著廢棄物產(chǎn)生量大、回收處置體系不堪重載、“大城市病”愈發(fā)顯著等難題。2019年，杭州全市一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量612.76 萬t，工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量64.47 萬t，生活垃圾清運(yùn)量473.69 萬t；南京市一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量2 031.56 萬t，工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量79.35 萬t，生活垃圾清運(yùn)量325.63 萬t。在此背景下，固廢違法處理案件時(shí)有發(fā)生，譬如，2019年，杭州市臨安區(qū)青山湖某企業(yè)非法傾倒危險(xiǎn)廢物；2018年，安徽蕪湖4 000 t 工業(yè)垃圾沿長江跨省非法傾倒。

固體廢棄物非法傾倒的直接成因，一方面是“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”中不法商人追逐眼前利益，另一方面是監(jiān)管不到位帶來的執(zhí)法漏洞，但從本質(zhì)上來看，卻是由區(qū)域回收處置能力建設(shè)滯后造成的[1]。隨著城市的發(fā)展，土地資源已愈發(fā)稀缺，在滿足城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境影響評價(jià)等條件的前提下，為處置設(shè)施提供新增建設(shè)用地的難度越來越大，固體廢棄物處置能力建設(shè)亟待破局。

2 長三角區(qū)域固體廢棄物“雙協(xié)同”處置的初步設(shè)想

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體系統(tǒng)，其邊界與行政區(qū)劃的邊界在空間上沒有必然聯(lián)系，破解區(qū)域內(nèi)大型城市的環(huán)境問題也應(yīng)跨越行政邊界的藩籬，長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，為長三角區(qū)域發(fā)展提供了歷史機(jī)遇[2]。江蘇、浙江、安徽等周邊省份工業(yè)體系發(fā)達(dá)，現(xiàn)有大量的水泥、電力、鋼鐵等行業(yè)的窯爐裝備，上海寶山仍有1 700 萬t 的鋼鐵產(chǎn)能。這些裝備經(jīng)過協(xié)同處置的技術(shù)改造，能夠具備協(xié)同處置區(qū)域危險(xiǎn)廢物、一般工業(yè)固體廢物和生活垃圾的產(chǎn)業(yè)能力。

建議探索構(gòu)建長三角區(qū)域固體廢棄物“雙協(xié)同”處置機(jī)制，在長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化的大框架下，按照“三省一市一盤棋”的思路，協(xié)同開展工業(yè)窯爐協(xié)同處置固體廢物工作[3]。目前，長三角區(qū)域水泥年產(chǎn)量約4.3 億t，粗鋼產(chǎn)量約2 億t，發(fā)電量1.2 億kW·h，這些工業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠協(xié)同處置大量的危險(xiǎn)廢物、生活垃圾、一般工業(yè)固體廢物等，成為支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。

從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的角度來看，工業(yè)窯爐協(xié)同處置的改造技術(shù)已經(jīng)成熟，與新建專業(yè)焚燒設(shè)施相比，具備處置規(guī)模大、投資規(guī)模小、建設(shè)工期短和環(huán)評難度低等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。以危險(xiǎn)廢物處置為例，單個(gè)窯爐的水泥窯協(xié)同處置規(guī)模一般為傳統(tǒng)焚燒處置規(guī)模的5～10 倍，而投資成本僅為傳統(tǒng)危廢焚燒的1/3。而且水泥窯協(xié)同處置整體改造周期8～9 個(gè)月，傳統(tǒng)危廢無害化處置項(xiàng)目一般需要2～3年建設(shè)期和1～2年的產(chǎn)能爬坡期，協(xié)同處置具備顯著的工期效益。

從協(xié)同處置的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來看，工業(yè)窯爐主要分布于浙江、江蘇和安徽，3 個(gè)省份已經(jīng)具備了一定的協(xié)同處置產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。截至2018年，我國已有20 個(gè)省份（或直轄市）存在水泥窯協(xié)同處置危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)能，浙江省和江蘇省分別以66 萬t、22 萬t 的處置產(chǎn)能排名前兩位。2019年安徽省蘇皖合作區(qū)域最大固體廢棄物焚燒發(fā)電水泥窯協(xié)同處置項(xiàng)目投產(chǎn)，每年可協(xié)同處置生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾分別達(dá)到33 萬t、15 萬t、3 萬t[4]。

總之，在長三角區(qū)域開展固體廢棄物“雙協(xié)同”處置，既有區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展、增強(qiáng)固體廢棄物處置能力建設(shè)的重大需求，在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面也具備現(xiàn)實(shí)可行性，關(guān)鍵在于構(gòu)建系統(tǒng)化的制度體系加以落實(shí)。

3 推進(jìn)長三角區(qū)域固體廢棄物“雙協(xié)同”處置的幾點(diǎn)建議

良好的生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)長三角一體化和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和重要保障。為破解上海、杭州、南京等區(qū)域內(nèi)各大城市固體廢棄物處置難題，推動(dòng)整個(gè)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，建議打破行政邊界的藩籬，利用既有的工業(yè)窯爐協(xié)同處置固體廢棄物，并將固體廢棄物“雙協(xié)同”處置機(jī)制納入長三角區(qū)域合作污染聯(lián)防聯(lián)控的工作范疇[5]。建議重點(diǎn)開展以下幾項(xiàng)工作。

第一，開展摸底調(diào)查，對區(qū)域內(nèi)水泥、電力、鋼鐵等行業(yè)的窯爐裝備情況進(jìn)行摸底，并調(diào)查目前已開展的廢棄物協(xié)同處置的項(xiàng)目數(shù)量、處置規(guī)模及經(jīng)營情況，分析固體廢棄物協(xié)同處置的發(fā)展?jié)摿捌髽I(yè)的實(shí)際動(dòng)力。

第二，在區(qū)域各大城市持續(xù)推進(jìn)垃圾分類的基礎(chǔ)上，按照城市固體廢棄物分門類進(jìn)入不同處置設(shè)施的總體思路，制定有效的經(jīng)濟(jì)政策和技術(shù)政策，最大限度地發(fā)揮處置設(shè)施的協(xié)同能力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益的最大化。

第三，實(shí)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，以廢棄物接收地區(qū)的生態(tài)損失、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會成本為基礎(chǔ)，考慮廢棄物轉(zhuǎn)出地區(qū)的生態(tài)收益、經(jīng)濟(jì)收益和補(bǔ)償能力，科學(xué)測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定一套切實(shí)可行、系統(tǒng)完整的生態(tài)補(bǔ)償辦法，使廢棄物接收地區(qū)、協(xié)同處置企業(yè)、社會公眾能夠有動(dòng)力參與其中[6]。

第四，建立共同監(jiān)管機(jī)制，三省一市的生態(tài)環(huán)境部門會同公安、交通等部門，制定聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的工作機(jī)制，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及“兩高”司法解釋的有關(guān)規(guī)定，持續(xù)開展打擊固體廢棄物環(huán)境違法犯罪活動(dòng)，建立信息共享平臺，及時(shí)共享固體廢物跨省轉(zhuǎn)移審批、廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單、電子運(yùn)單、違法轉(zhuǎn)移情報(bào)等相關(guān)信息，確保固體廢棄物協(xié)同處置依法依規(guī)開展，避免出現(xiàn)“二次污染”事件。