國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展歷程及展望

王金南，秦昌波，萬(wàn)軍，熊善高，蘇潔瓊，肖旸

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院美麗中國(guó)研究中心，北京 100012）

引言

規(guī)劃是從理念到行動(dòng)、從理論到實(shí)踐的政策載體與橋梁，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的地位和作用更加凸顯[1]。2018 年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》明確了以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市、縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系[2]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃作為國(guó)家規(guī)劃體系中的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之一，系統(tǒng)分析其發(fā)展歷程，總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步堅(jiān)持和完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度，對(duì)促進(jìn)國(guó)家規(guī)劃體系發(fā)展、支撐美麗中國(guó)建設(shè)、協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)十分重要[3]。

1 國(guó)家生態(tài)環(huán)境規(guī)劃發(fā)展歷程

我國(guó)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制實(shí)施工作伴隨著國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)起步而開(kāi)展，規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了由重點(diǎn)到全面、由區(qū)域到全國(guó)、由要素到領(lǐng)域、由領(lǐng)域到系統(tǒng)、由環(huán)境污染治理到生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的發(fā)展軌跡，經(jīng)歷了“起步探索—全面推進(jìn)—加速發(fā)展—轉(zhuǎn)型跨越—開(kāi)創(chuàng)新篇”等五個(gè)階段[4,5]。

1.1 起步探索階段（1976—1985 年）：規(guī)劃重點(diǎn)圍繞工業(yè)三廢治理、重點(diǎn)城市環(huán)境保護(hù)、水域污染治理等污染治理，在國(guó)家層面頒布了第一個(gè)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，規(guī)劃技術(shù)方法與管理實(shí)施工作處于摸索過(guò)程中

新中國(guó)成立以來(lái)，盡快建立獨(dú)立的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系是國(guó)家主要任務(wù)，“大煉鋼鐵”導(dǎo)致工業(yè)“三廢”放任自流，污染逐步蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷發(fā)展壯大進(jìn)一步加重環(huán)境污染，環(huán)境污染問(wèn)題逐步顯露出來(lái)。富春江、大連灣、官?gòu)d水庫(kù)等污染事件，以及北京、沈陽(yáng)、淄博等城市大氣污染嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)，給我國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況敲響了警鐘。1973 年8 月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的32 字環(huán)境保護(hù)工作方針，明確了環(huán)境保護(hù)工作怎么開(kāi)展，要抓哪些內(nèi)容，確立了環(huán)境規(guī)劃在環(huán)境保護(hù)工作中的統(tǒng)領(lǐng)地位，逐步揭開(kāi)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作的序幕[6,7]。

這一階段，環(huán)境規(guī)劃工作重點(diǎn)圍繞工業(yè)三廢治理、重點(diǎn)城市環(huán)境保護(hù)、水域污染治理等內(nèi)容開(kāi)展了一系列工作。1975 年，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組編制了環(huán)境領(lǐng)域第一個(gè)國(guó)家計(jì)劃《關(guān)于制定環(huán)境保護(hù)十年規(guī)劃和“五五”（1976—1980 年）計(jì)劃》，計(jì)劃提出了“5 年內(nèi)控制、10 年內(nèi)基本解決環(huán)境污染問(wèn)題”的總體目標(biāo)。1976 年，原國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于編制環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的通知》，提出把環(huán)境保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“五五”計(jì)劃中提出了有關(guān)企業(yè)“三廢”治理、重點(diǎn)城市環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境質(zhì)量改善等環(huán)保內(nèi)容[8]。“六五”時(shí)期，未形成環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃文本，環(huán)境保護(hù)以獨(dú)立篇章形式作為第十項(xiàng)基本任務(wù)首次納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃。經(jīng)過(guò)“六五”計(jì)劃實(shí)施，我國(guó)工業(yè)污染治理成績(jī)顯著，城市環(huán)境惡化的趨勢(shì)有所控制，自然環(huán)境保護(hù)有了一定的進(jìn)展。這一階段，由于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃剛剛起步，對(duì)環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)涵邊界、技術(shù)方法、管理實(shí)施等都沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制仍處于“想做而不知如何去做”的起步階段。少數(shù)地區(qū)開(kāi)始探索編制地方環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，但環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作依然還很薄弱，沒(méi)有融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中統(tǒng)籌考慮[9-11]。

1.2 全面推進(jìn)階段（1986—1995 年）：國(guó)家五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃開(kāi)始作為獨(dú)立規(guī)劃文件頒布實(shí)施，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)開(kāi)始納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策，規(guī)劃技術(shù)規(guī)范和管理實(shí)施體系逐步完善

自“七五”開(kāi)始，國(guó)家環(huán)境保護(hù)計(jì)劃編制工作全面展開(kāi)。1986 年，國(guó)務(wù)院原環(huán)境保護(hù)委員會(huì)正式下達(dá)了要求地方、各部門(mén)編制“七五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的通知。國(guó)務(wù)院原環(huán)境保護(hù)委員會(huì)組織擬定了“七五”時(shí)期《國(guó)家環(huán)境保護(hù)計(jì)劃》，這一計(jì)劃在1987 年4 月經(jīng)國(guó)務(wù)院原環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第九次會(huì)議審議并原則通過(guò)，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與發(fā)展計(jì)劃的重要組成部分，環(huán)保計(jì)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用開(kāi)始顯現(xiàn)?！捌呶濉庇?jì)劃更加突出城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染防治工作，提出基本任務(wù)是基本控制工業(yè)污染的發(fā)展，減緩生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，部分水域和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，部分重點(diǎn)城市和旅游區(qū)的環(huán)境有所改善，要求各級(jí)人民政府、各部委以至各企事業(yè)單位根據(jù)計(jì)劃制定實(shí)施計(jì)劃和細(xì)則。20 世紀(jì)90 年代初期，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)入第一輪重化工時(shí)代，工業(yè)污染和生態(tài)破壞呈現(xiàn)加劇趨勢(shì)。在原國(guó)家計(jì)委指導(dǎo)下，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局組織編制了《環(huán)境保護(hù)十年規(guī)劃和“八五”（1991—1995 年）計(jì)劃綱要》?！鞍宋濉杯h(huán)保計(jì)劃仍以企業(yè)治理“三廢”為主，更加注重工業(yè)污染防治及城市環(huán)境綜合整治，提出污染防治從濃度控制轉(zhuǎn)為總量控制，從末端治理轉(zhuǎn)為全過(guò)程污染防治。1992 年，我國(guó)《環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》提出，“要求各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)在制定和實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，要編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，切實(shí)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，并將有關(guān)的污染防治費(fèi)用納入各級(jí)政府預(yù)算，確保規(guī)劃有效實(shí)施”。環(huán)境保護(hù)指標(biāo)首次納入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，明確了編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的硬性要求。

這一階段，初步形成了一個(gè)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展為目的的宏觀環(huán)境保護(hù)目標(biāo)規(guī)劃和以污染物排放、治理分配到源為特征的環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃相結(jié)合的國(guó)家環(huán)境規(guī)劃總體思路[2]。規(guī)劃編制技術(shù)體系更加完善，建立了全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)劃技術(shù)大綱，明確了計(jì)劃編制的主導(dǎo)思想、指標(biāo)體系、主要內(nèi)容和主要方法。規(guī)劃實(shí)施管理體系逐步完善，規(guī)劃主要指標(biāo)分解到省（自治區(qū)、直轄市）和計(jì)劃單列市，確保規(guī)劃實(shí)施落地。

1.3 加速發(fā)展階段（1996—2005 年）：國(guó)家五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃開(kāi)始經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，流域水污染防治規(guī)劃快速發(fā)展，國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市、生態(tài)示范創(chuàng)建類(lèi)規(guī)劃開(kāi)始啟動(dòng)，區(qū)域類(lèi)規(guī)劃編制取得較大創(chuàng)新，開(kāi)創(chuàng)了地方環(huán)保規(guī)劃通過(guò)人大立法的先河

1996年9月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，成為首個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的國(guó)家環(huán)境保護(hù)五年計(jì)劃。“九五”計(jì)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展的戰(zhàn)略方針，并在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中單列可持續(xù)發(fā)展環(huán)保目標(biāo)。同時(shí)，全國(guó)實(shí)行污染防治與生態(tài)保護(hù)并重方針，制定了《“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》和《中國(guó)跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》兩大文件，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的新的突破。2001 年12 月，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》獲國(guó)務(wù)院批復(fù)。計(jì)劃堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策走可持續(xù)發(fā)展道路，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以流域、區(qū)域環(huán)境區(qū)劃為基礎(chǔ)，突出分類(lèi)指導(dǎo)，要求繼續(xù)重點(diǎn)抓好“三河（淮河、遼河、海河）、三湖（太湖、滇池、巢湖）、兩控區(qū)（二氧化硫控制區(qū)和酸雨控制區(qū)）”等“九五”期間確定的環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域的污染防治工作。

這一階段，國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系進(jìn)一步發(fā)展。一方面，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)重視程度和認(rèn)識(shí)程度更加深刻，先后制定了“三河三湖”流域水污染防治“九五”計(jì)劃，陸續(xù)出臺(tái)了《全國(guó)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要（1996—2050）》《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》等，進(jìn)一步落實(shí)主要污染物排放總量控制要求[5]，進(jìn)一步提出各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)在制定和實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，要編制環(huán)境保護(hù)計(jì)劃。另一方面，在加強(qiáng)企業(yè)污染防治的同時(shí)，大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)村面源污染防治和重點(diǎn)城市、流域、區(qū)域環(huán)境治理，國(guó)家通過(guò)開(kāi)展環(huán)保模范城市等一系列生態(tài)環(huán)保示范創(chuàng)建工作，制定了模范城市規(guī)劃編制綱要，拓展了規(guī)劃體系的內(nèi)涵和邊界。規(guī)劃編制和實(shí)施更加注重目標(biāo)指標(biāo)和任務(wù)的科學(xué)性和可達(dá)性，強(qiáng)調(diào)實(shí)施污染物排放總量控制，重視環(huán)境容量與污染物排放總量之間的關(guān)系，充分考慮環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、環(huán)境質(zhì)量的變化趨勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。此外，在2000 年，國(guó)家啟動(dòng)了生態(tài)省、市、縣建設(shè)，各地以生態(tài)文明建設(shè)示范市/縣為依托，不斷加大投入、健全體制機(jī)制、加強(qiáng)探索創(chuàng)新，有效帶動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善，有力促進(jìn)各地綠色高質(zhì)量發(fā)展，全面推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)改革任務(wù)落地見(jiàn)效。同時(shí)，地方開(kāi)展大量的環(huán)境規(guī)劃探索實(shí)踐，重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃取得了重大進(jìn)展。其中，廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施了《珠江三角洲區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和《廣東省環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》[12]，對(duì)規(guī)劃思路、技術(shù)方法、任務(wù)舉措、實(shí)施機(jī)制等方面進(jìn)行創(chuàng)新，首次提出生態(tài)環(huán)境空間管控要求，規(guī)劃由省人大審議通過(guò)后印發(fā)實(shí)施，有效保障環(huán)境規(guī)劃執(zhí)行力。

1.4 轉(zhuǎn)型跨越階段（2006—2015 年）：國(guó)家五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃開(kāi)始以國(guó)務(wù)院印發(fā)形式實(shí)施，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估與考核工作得到重視，積極探索生態(tài)環(huán)境空間型規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)從末端治理向源頭管控重大轉(zhuǎn)變

這一階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，重化工業(yè)加快發(fā)展，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了前所未有的壓力，黨和國(guó)家審時(shí)度勢(shì)，首次把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)確定為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)?！笆晃濉眹?guó)家五年環(huán)保計(jì)劃更名為環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并第一次以國(guó)務(wù)院印發(fā)形式頒布。規(guī)劃將污染防治作為環(huán)保工作的重中之重，從傳統(tǒng)的GDP 增長(zhǎng)和總量平衡規(guī)劃，轉(zhuǎn)向更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和空間布局、發(fā)展質(zhì)量的規(guī)劃。規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境要素導(dǎo)向，對(duì)水、大氣、固體廢物等環(huán)境要素開(kāi)展分類(lèi)實(shí)施管理。規(guī)劃提出了環(huán)境約束性指標(biāo)，有力推動(dòng)了環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行和完成，從而加強(qiáng)了對(duì)政府的剛性約束作用，更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估和考核[13]，并首次開(kāi)展了國(guó)家五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的中期評(píng)估，且經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃進(jìn)一步突出科學(xué)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)污染物排放總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善并重，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，設(shè)置“削減排放總量—改善環(huán)境質(zhì)量—防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)—環(huán)境公共服務(wù)”四大戰(zhàn)略任務(wù)統(tǒng)御全局，主要污染物排放總量控制指標(biāo)在“十一五”兩項(xiàng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，拓展為化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等四項(xiàng)污染物排放總量控制指標(biāo)。

這一階段，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃逐步引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等理論，大量綜合考慮各種要素之間相互影響的環(huán)境規(guī)劃方法在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中不斷得到應(yīng)用，如能源—環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、水資源—環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，同時(shí)大量集成地理信息系統(tǒng)（GIS）與不同情景方案的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃不斷涌現(xiàn)，為環(huán)境保護(hù)規(guī)劃提供了綜合展示平臺(tái)。更重要的是，全國(guó)逐步開(kāi)展了40多個(gè)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)，為環(huán)境規(guī)劃參與“多規(guī)合一”提供了大量實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)[14]。通過(guò)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)開(kāi)展，突破了環(huán)境空間規(guī)劃成套技術(shù)瓶頸，將環(huán)境強(qiáng)制性要求實(shí)質(zhì)性落地，從源頭解決了城市格局性環(huán)境問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)了從污染防治型規(guī)劃向環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重大轉(zhuǎn)變，為后續(xù)“三線一單”制度的建立奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，原環(huán)境保護(hù)部為配合國(guó)家主體功能區(qū)劃的實(shí)施，組織開(kāi)展編制全國(guó)環(huán)境功能區(qū)劃，選擇了河北省、吉林省、黑龍江省、浙江省等13 個(gè)省份開(kāi)展試點(diǎn)[15]。此外，部分地區(qū)還開(kāi)展了美麗中國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略性規(guī)劃的探索研究[16]。在這個(gè)階段內(nèi)，生態(tài)環(huán)境空間管控技術(shù)，尤其是地理空間信息技術(shù)在生態(tài)環(huán)境空間管控應(yīng)用中發(fā)展較快，為生態(tài)環(huán)境參與“多規(guī)合一”提供了技術(shù)支撐。多源排放控制與區(qū)域空氣質(zhì)量改善的響應(yīng)技術(shù)、區(qū)域大氣的健康—生態(tài)—?dú)夂蚵?lián)合效應(yīng)評(píng)估技術(shù)等技術(shù)也得到進(jìn)一步發(fā)展。

1.5 開(kāi)創(chuàng)新篇階段（2016 至今）：在美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)指引下，統(tǒng)籌生態(tài)與環(huán)境兩個(gè)方面，更加突出綠色低碳發(fā)展，形成了五年生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為支撐，突出重點(diǎn)戰(zhàn)略區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系

2012 年，黨的十八大報(bào)告提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。2017年，黨的十九大將“美麗”寫(xiě)入社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)。2018 年，全國(guó)第八次生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，正式確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想，這是在我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)歷史上具有里程碑意義的重大理論成果，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制提供了思想指引和實(shí)踐指南。2020 年，黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步豐富了美麗中國(guó)建設(shè)內(nèi)涵，提出到2035 年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)。同時(shí)，秉持人類(lèi)命運(yùn)共同體理念，共建清潔美麗世界，在國(guó)際層面上宣布2030 碳達(dá)峰和2060 碳中和愿景目標(biāo)，對(duì)規(guī)劃編制工作提出了新的要求。2021 年，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

這一階段，進(jìn)一步統(tǒng)籌生態(tài)與環(huán)境兩個(gè)方面，將“十三五”規(guī)劃名稱(chēng)由“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”改為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。與以往五年規(guī)劃不同，“十三五”規(guī)劃是習(xí)近平總書(shū)記提出新發(fā)展理念后制定的第一個(gè)五年規(guī)劃，規(guī)劃將綠色發(fā)展和改革作為重要任務(wù)進(jìn)行部署，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持從發(fā)展的源頭解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。即將出臺(tái)的國(guó)家“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則錨定2035 年美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)，落實(shí)二氧化碳排放達(dá)峰目標(biāo)、碳中和愿景，以推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效為總要求，從推進(jìn)綠色發(fā)展、積極應(yīng)對(duì)氣候變化、持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)監(jiān)管、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化等6個(gè)方面謀劃重點(diǎn)目標(biāo)和任務(wù)，為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、建設(shè)美麗中國(guó)開(kāi)好局起好步。

這一階段，國(guó)家生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系優(yōu)化精簡(jiǎn)，主要包括1 項(xiàng)五年生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃、11 項(xiàng)生態(tài)環(huán)境要素領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃和三大重點(diǎn)區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃（京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃）。為落實(shí)《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》，推進(jìn)大運(yùn)河生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)于2020 年8 月還聯(lián)合印發(fā)了《大運(yùn)河生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》。目前，圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域，有關(guān)部門(mén)正在組織實(shí)施長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，研究編制粵港澳大灣區(qū)、黃河流域等生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。此外，為積極弘揚(yáng)落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩山”理念），各地主動(dòng)探索“兩山”理念規(guī)劃編制實(shí)踐。如2018 年，浙江省衢州市編制完成了全國(guó)首個(gè)“兩山”理念實(shí)踐規(guī)劃，建立了全國(guó)首個(gè)地市級(jí)“兩山”示范市建設(shè)規(guī)劃框架，為地方踐行“兩山”理念提供了重要借鑒[17]。在規(guī)劃技術(shù)上，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃管理和綜合決策中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

2 國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展歷程的基本認(rèn)識(shí)

從生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展歷程可以看出，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的實(shí)施和不同時(shí)期環(huán)保工作的系統(tǒng)施策，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有效途徑。其規(guī)劃理念不斷更新、規(guī)劃層級(jí)不斷提升、規(guī)劃體系不斷探索、規(guī)劃技術(shù)方法不斷完善，已經(jīng)形成了一套具有中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系。但目前也存在一些問(wèn)題，制約了生態(tài)環(huán)境規(guī)劃功能的進(jìn)一步發(fā)揮。

2.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展整體特征

2.1.1 規(guī)劃理念不斷與時(shí)俱進(jìn)，積極支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展

新中國(guó)成立70 年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“一五”至“五五”時(shí)期的“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系”，到“六五”至“七五”時(shí)期的“搞好綜合平衡，處理各方面關(guān)系”，到“八五”至“十五”時(shí)期的“解決溫飽問(wèn)題的人民生活為主，強(qiáng)國(guó)和富民相統(tǒng)一”，到“十一五”至“十三五”時(shí)期的“以科學(xué)發(fā)展觀、新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)從總體小康到全面建設(shè)小康社會(huì)”，再到“十四五”時(shí)期的向“立足新發(fā)展階段，堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的方向前行。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃理念也伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)不斷更迭，“五五”至“八五”時(shí)期，主要針對(duì)工業(yè)污染，重點(diǎn)是加強(qiáng)工業(yè)礦業(yè)和重點(diǎn)城市污染治理，主要以污染治理為主，“九五”環(huán)保規(guī)劃中則提出“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”思想，并在“十五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中進(jìn)一步強(qiáng)化，“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則明確了“建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)”的理念，提出要“深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”?！笆濉杯h(huán)境保護(hù)規(guī)劃中提出“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”，提出了“堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”的戰(zhàn)略思想，“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中則提出落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念”，提出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)并明確“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”。習(xí)近平總書(shū)記提出的“兩山”理念在“十二五”“十三五”等各類(lèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中均得到體現(xiàn)。習(xí)近平生態(tài)文明思想“八個(gè)堅(jiān)持”則在“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中貫徹落實(shí)，成為規(guī)劃編制重要指導(dǎo)思想。

2.1.2 規(guī)劃層級(jí)不斷提升，與國(guó)家環(huán)保事業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合

1974 年，國(guó)務(wù)院成立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，圍繞大中型工礦企業(yè)和“三廢”治理，強(qiáng)化城市環(huán)境綜合整治等方面，編制了第一個(gè)環(huán)保規(guī)劃。1982 年，國(guó)家設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，結(jié)束了“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”10 年的臨時(shí)狀態(tài)，隨后“七五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃首次獨(dú)立印發(fā)。1988年建立了直屬?lài)?guó)務(wù)院的原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，自此環(huán)境管理機(jī)構(gòu)成為國(guó)家的一個(gè)獨(dú)立工作部門(mén)開(kāi)始運(yùn)行。接著，“八五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃中環(huán)境保護(hù)指標(biāo)首次納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，“九五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃首次經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。1998 年，原副部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局被提升為正部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，將國(guó)務(wù)院原環(huán)境保護(hù)委員會(huì)職能、分散在原電力工業(yè)部等各工業(yè)行業(yè)主管部門(mén)的污染防治職能進(jìn)行整合歸并。隨后，“十五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃重點(diǎn)加強(qiáng)了“三河、三湖、兩控區(qū)”等環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域的污染防治工作，而“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃首次由國(guó)務(wù)院印發(fā)。2008 年，成立環(huán)境保護(hù)部，進(jìn)一步整合提升環(huán)境監(jiān)管和政策管理整體能力，在這一形勢(shì)下，“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則從被動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境污染的治理型約束性規(guī)劃向主動(dòng)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?！笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，更加突出了生態(tài)保護(hù)修復(fù)內(nèi)容，明確了環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。2018 年，組建生態(tài)環(huán)境部，把原來(lái)分散的污染防治和生態(tài)保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一起來(lái)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌好地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、大氣污染防治和應(yīng)對(duì)氣候變化，為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制明確了邊界。

2.1.3 規(guī)劃體系不斷拓展，積累較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

隨著國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作全面深入推進(jìn)，尤其是自“八五”時(shí)期開(kāi)始，規(guī)劃體系得到迅速發(fā)展，形成了以五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系[18]，呈現(xiàn)了“橫向+縱向”的二維結(jié)構(gòu)。橫向上，以水、大氣、應(yīng)對(duì)氣候變化、生態(tài)保護(hù)、固體廢物、噪聲環(huán)境規(guī)劃等不同環(huán)境要素的污染控制規(guī)劃為主?？v向上，按照行政管理層次形成了國(guó)家—省—市環(huán)境規(guī)劃的層級(jí)體系。此外，為適應(yīng)不同時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作需求，還探索開(kāi)展了戰(zhàn)略型規(guī)劃、目標(biāo)型規(guī)劃、空間型規(guī)劃、創(chuàng)建型規(guī)劃等規(guī)劃類(lèi)型[4]。戰(zhàn)略型規(guī)劃理念超前、規(guī)劃期限長(zhǎng)、創(chuàng)新性強(qiáng)、探索意義大。目標(biāo)型規(guī)劃是主要規(guī)劃類(lèi)型，一般以五年為一周期，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境政策措施落實(shí)的主要手段。經(jīng)歷十余年探索，空間型規(guī)劃在地方做了大量實(shí)踐，為構(gòu)建“三線一單”等生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供了技術(shù)支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)。環(huán)保模范城市創(chuàng)建規(guī)劃、生態(tài)?。ㄊ?、縣）創(chuàng)建規(guī)劃、“兩山”理念實(shí)踐規(guī)劃是在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面作出的積極探索。

2.1.4 規(guī)劃技術(shù)方法不斷迭代，新技術(shù)逐步應(yīng)用

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制工作剛起步時(shí)，數(shù)據(jù)模擬、空間表達(dá)等技術(shù)條件落后，圖形表達(dá)少，且大多數(shù)靠手工完成。1990 年代左右，計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)等技術(shù)開(kāi)始在規(guī)劃工作中加以應(yīng)用。21 世紀(jì)前后，以“3S”技術(shù)為代表的地理信息技術(shù)蓬勃發(fā)展，給規(guī)劃信息化技術(shù)提供了技術(shù)支撐。近年來(lái)，隨著生態(tài)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境治理更加關(guān)注與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的交互影響和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理以及源頭管控。在此形勢(shì)下，數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)、模型模擬技術(shù)、可視化技術(shù)等逐步得到應(yīng)用，拓展了規(guī)劃技術(shù)方法的廣度和深度，提升了規(guī)劃編制的精細(xì)化、信息化和空間化水平。環(huán)境空間規(guī)劃技術(shù)、規(guī)劃情景分析技術(shù)、產(chǎn)業(yè)代謝分析技術(shù)、環(huán)境足跡技術(shù)、環(huán)境系統(tǒng)模擬仿真技術(shù)、生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估核算與損害鑒定技術(shù)、環(huán)境管理目標(biāo)制定技術(shù)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)、環(huán)境政策評(píng)估技術(shù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)分析技術(shù)、環(huán)境輿情分析與管理技術(shù)、環(huán)境行為模擬與分析技術(shù)等規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)得到快速發(fā)展[19]。

2.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃存在的主要問(wèn)題

2.2.1 綜合規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用需要進(jìn)一步加強(qiáng)

國(guó)家五年生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)五年時(shí)期內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的總體部署和目標(biāo)要求，是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的綜合規(guī)劃，需要各層級(jí)各領(lǐng)域貫徹落實(shí)。從五年規(guī)劃實(shí)施情況看，在不同層級(jí)上，省、市、縣各級(jí)政府和生態(tài)環(huán)境部門(mén)一般都能依據(jù)國(guó)家五年生態(tài)環(huán)境規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)要求，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定相應(yīng)規(guī)劃并加以貫徹落實(shí)，但不同層級(jí)規(guī)劃存在邊界模糊、重點(diǎn)不清晰等問(wèn)題。尤其是省級(jí)層面規(guī)劃未能起到在國(guó)家級(jí)和市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃之間的承接作用；市縣級(jí)規(guī)劃受制于上級(jí)規(guī)劃不太明確的目標(biāo)要求和相對(duì)有限的編制力量，操作落地性不強(qiáng)。從領(lǐng)域來(lái)看，五年生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃發(fā)布層次高，承載內(nèi)容多，需要銜接協(xié)調(diào)時(shí)間長(zhǎng)，滯后于一些要素領(lǐng)域生態(tài)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃出臺(tái)。此外，綜合規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)實(shí)施和工程資金保障受要素領(lǐng)域生態(tài)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃影響較大，需要專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃給予規(guī)劃落地實(shí)施支撐；而大氣、水、土等重點(diǎn)要素領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相對(duì)獨(dú)立，規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)實(shí)施較為單一，部分工程任務(wù)內(nèi)容有中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金保障，且常常與考核緊密掛鉤，在實(shí)施過(guò)程中更能引起地方重視，因此相對(duì)綜合規(guī)劃，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的推動(dòng)實(shí)施更加有力。

2.2.2 規(guī)劃實(shí)施管理需要進(jìn)一步強(qiáng)化

目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃相關(guān)立法，關(guān)于各類(lèi)規(guī)劃的法律條文散落在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和各類(lèi)環(huán)境要素污染控制的有關(guān)法律中，未明確規(guī)劃得到審批后的法律地位，規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制性沒(méi)有法律依據(jù)。此外，盡管目前規(guī)劃在目標(biāo)分解、責(zé)任壓實(shí)和實(shí)施信息平臺(tái)構(gòu)建等方面做了一些實(shí)踐工作，但整體上還存在“重規(guī)劃編制、輕規(guī)劃實(shí)施”的現(xiàn)象，大多數(shù)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督缺少有效抓手[20]。原因有5 個(gè)方面：一是一些規(guī)劃對(duì)目標(biāo)指標(biāo)、任務(wù)措施和投資等內(nèi)在關(guān)系分析不足，導(dǎo)致目標(biāo)指標(biāo)和規(guī)劃任務(wù)存在脫節(jié)現(xiàn)象，主要任務(wù)對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)目標(biāo)完成可達(dá)的支撐有待進(jìn)一步加強(qiáng)。二是規(guī)劃空間基礎(chǔ)薄弱，邊界范圍不清晰，與國(guó)土空間規(guī)劃融合較難，難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)精細(xì)化落地和匹配管理，影響規(guī)劃落地實(shí)施的效力。三是市縣層面規(guī)劃實(shí)施需要以工程為抓手進(jìn)行推動(dòng)，而大多數(shù)規(guī)劃對(duì)支撐規(guī)劃任務(wù)實(shí)施的項(xiàng)目工程謀劃不夠深入，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施可行性無(wú)法得到保障，具體落地實(shí)施沒(méi)有明確的考核要求，工程實(shí)施資金得不到保障。四是在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，存在各部門(mén)分工不明、部門(mén)推諉扯皮等現(xiàn)象，還未形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“大環(huán)保格局”，規(guī)劃實(shí)施合力打折扣。五是規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)估能力和手段較弱，表現(xiàn)為評(píng)估資源信息短缺、評(píng)估過(guò)程缺少公眾參與、缺乏量化指標(biāo)等。此外，規(guī)劃評(píng)估、考核、激勵(lì)、獎(jiǎng)懲等約束獎(jiǎng)懲機(jī)制還需要進(jìn)一步建立健全，使之能夠解決規(guī)劃被人詬病的“墻上掛掛，紙上畫(huà)畫(huà)”現(xiàn)象。

2.2.3 規(guī)劃技術(shù)支撐還需要進(jìn)一步強(qiáng)化

生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，規(guī)劃編制需要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系支撐。雖然目前已經(jīng)建立了較為完備的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系，但在規(guī)劃技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面，僅有關(guān)于環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)、環(huán)境功能區(qū)劃等技術(shù)指南，在規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)制定、環(huán)境模擬與預(yù)測(cè)、規(guī)劃方案優(yōu)選等方面尚未形成統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，主要依靠對(duì)其他領(lǐng)域（如規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三線一單”）技術(shù)導(dǎo)則的借鑒或者針對(duì)每一類(lèi)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃發(fā)布的規(guī)劃編制指南，導(dǎo)致規(guī)劃編制技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不連續(xù)，需要推動(dòng)傳統(tǒng)規(guī)劃技術(shù)向多領(lǐng)域技術(shù)融合和全過(guò)程管理技術(shù)轉(zhuǎn)變。在推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的總要求下，隨著進(jìn)一步滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合決策和環(huán)境精細(xì)化管理的需求，規(guī)劃空間化、信息化、定量化、可視化技術(shù)水平還需要加強(qiáng)?，F(xiàn)階段規(guī)劃技術(shù)更多注重應(yīng)用實(shí)踐，而基礎(chǔ)理論研究相對(duì)薄弱。40 多年來(lái)，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的編制方式、目標(biāo)任務(wù)、技術(shù)方法等處在不斷變化之中，可以預(yù)見(jiàn)的是未來(lái)規(guī)劃仍將進(jìn)一步發(fā)展，這是發(fā)展的基本規(guī)律，也是必然要求，需要建立健全適應(yīng)我國(guó)有關(guān)國(guó)情的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃理論體系。此外，由于目前從事規(guī)劃編制的門(mén)檻較低，第三方社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)混亂，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)參差不齊，出現(xiàn)了“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”“用規(guī)劃編規(guī)劃”“全民皆能規(guī)劃”等怪象，規(guī)劃編制實(shí)施的行業(yè)規(guī)范和技術(shù)人員支撐力量保障需要加強(qiáng)。同時(shí)，地方基層環(huán)境規(guī)劃管理人員嚴(yán)重缺乏，不能滿足規(guī)劃編制實(shí)施的管理需求。

3 國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展展望

黨的十九屆五中全會(huì)提出了建設(shè)美麗中國(guó)的遠(yuǎn)景目標(biāo)，明確了建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制指明了方向。碳達(dá)峰碳中和遠(yuǎn)景目標(biāo)的提出，賦予了生態(tài)環(huán)境規(guī)劃新的歷史使命[21,22]。新形勢(shì)下，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃面臨著挑戰(zhàn)和機(jī)遇，應(yīng)逐步完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度和規(guī)劃體系，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境空間管控作用，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)管，健全規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高規(guī)劃編制實(shí)施管理現(xiàn)代化能力水平。

3.1 面向美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)，健全生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系

作為統(tǒng)一的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性決定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作需要立足全局加以考量，要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全方位、全地域、全過(guò)程中，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉地開(kāi)展。這就決定了在國(guó)家規(guī)劃體系中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃不是一般的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，需要在認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的地位，要瞄準(zhǔn)2035 年廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式、碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降、生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)的要求，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的倒逼、引導(dǎo)、優(yōu)化和促進(jìn)作用，在環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡，以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。另外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，要充分發(fā)揮規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的先行牽引作用，重點(diǎn)是以五年生態(tài)環(huán)境綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，在現(xiàn)有“橫向+縱向”二維生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，建立健全一套“橫向+縱向+時(shí)間”層次清晰、功能互補(bǔ)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系。在橫向上，統(tǒng)籌好污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化等不同領(lǐng)域，覆蓋陸地和海洋的空間范圍、覆蓋山水林田湖草沙冰等各類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)，覆蓋城市治理與鄉(xiāng)村建設(shè)等二元結(jié)構(gòu)，覆蓋水、大氣、土等所有生態(tài)環(huán)境介質(zhì)，覆蓋從源頭防控、過(guò)程監(jiān)管、末段治理、后果嚴(yán)懲的環(huán)境管理工作等。在縱向上，進(jìn)一步健全國(guó)家—省—市—縣等不同層級(jí)之間的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系，不同層級(jí)之間生態(tài)環(huán)境規(guī)劃要體現(xiàn)差異性，避免規(guī)劃“上下一般粗”，國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃重點(diǎn)是制定總體戰(zhàn)略、明確重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要目標(biāo)、重大任務(wù)、重大工程以及重大改革舉措。省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重點(diǎn)是落實(shí)國(guó)家相關(guān)要求，明確?。▍^(qū)、市）內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)問(wèn)題目標(biāo)、任務(wù)、工程。市縣層面則重點(diǎn)抓好落實(shí)，明確規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)落地的針對(duì)措施。在時(shí)間上，要統(tǒng)籌好長(zhǎng)期戰(zhàn)略、中期規(guī)劃、短期行動(dòng)等不同時(shí)間跨度的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃[23]。長(zhǎng)期戰(zhàn)略一般以10～15 年為主，重點(diǎn)是提出中長(zhǎng)期內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的指引方向，描繪美好遠(yuǎn)景。中期規(guī)劃一般以5 年為主，是每個(gè)五年時(shí)期內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的階段性目標(biāo)任務(wù)內(nèi)容。短期行動(dòng)一般以3 年為主，一般是近期生態(tài)環(huán)境工作的具體工作要求。

3.2 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境規(guī)劃空間表達(dá)，有序銜接國(guó)土空間規(guī)劃

生態(tài)環(huán)境空間是國(guó)土空間的重要組成，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本底基礎(chǔ)。統(tǒng)籌好生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，是開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的前提條件，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是細(xì)化國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的重要手段，二者需要通過(guò)在空間平臺(tái)上統(tǒng)籌銜接，才能確保生態(tài)環(huán)境要求在國(guó)土空間上的落地實(shí)施。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要以目標(biāo)指標(biāo)管控為主，其空間地理信息基礎(chǔ)薄弱，環(huán)境數(shù)據(jù)信息精度粗放，環(huán)境空間信息碎片化嚴(yán)重。相對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃空間表達(dá)能力明顯薄弱，無(wú)法實(shí)現(xiàn)和國(guó)土空間規(guī)劃的有序銜接。盡管近年來(lái)，通過(guò)開(kāi)展環(huán)境功能區(qū)劃、城市環(huán)境總體規(guī)劃、“三線一單”劃定等工作，逐步建立形成了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系[23]，但是還需要進(jìn)一步考慮到生態(tài)、水、大氣、土壤、海洋等各生態(tài)環(huán)境要素在功能、結(jié)構(gòu)、承載、質(zhì)量等方面的空間差異性，建立完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃空間屬性，夯實(shí)規(guī)劃編制空間基礎(chǔ)，強(qiáng)化規(guī)劃的空間表達(dá)能力，從規(guī)劃注重“目標(biāo)指標(biāo)管控”向“目標(biāo)指標(biāo)+空間準(zhǔn)入”和“管控+指引”并重。在制定國(guó)土空間規(guī)劃之前，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)和空間管控要求落實(shí)到相應(yīng)空間單元，為資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)放適應(yīng)性評(píng)價(jià)提供前置條件；在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求指引和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)內(nèi)容保持統(tǒng)籌銜接，在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督過(guò)程中，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求落實(shí)完成情況作為實(shí)施監(jiān)督的重要內(nèi)容。在國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施管理等全鏈條中，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，科學(xué)、系統(tǒng)、完整地體現(xiàn)在國(guó)土開(kāi)發(fā)與保護(hù)的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)中，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與利用中的底線管控與前置引導(dǎo)作用[24]。

3.3 建立全過(guò)程規(guī)劃實(shí)施管理體系，保障規(guī)劃實(shí)施效力

規(guī)劃實(shí)施是規(guī)劃編制的根本目的，要按照規(guī)劃的指引，組織各方力量，推進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)，順利實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用。盡管規(guī)劃實(shí)施機(jī)制不斷完善，但是在實(shí)際情況中，存在規(guī)劃編制轟轟烈烈、規(guī)劃實(shí)施悄無(wú)聲息的現(xiàn)象。這里面既有形勢(shì)變化快等客觀原因，也有規(guī)劃編制自身不足、研究不透、實(shí)施管理不到位等原因[25]。為了增強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施效力，一是要深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃研究，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)律的研究和分析，精心組織規(guī)劃前期課題研究，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題的分析，在扎實(shí)研究的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行的規(guī)劃目標(biāo)，制定有力有效的任務(wù)措施、政策舉措和工程支撐。二是要加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理制度，完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃相關(guān)法規(guī)政策，以行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章形式對(duì)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制審批、實(shí)施監(jiān)督等管理內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明要求，明確規(guī)劃實(shí)施的主導(dǎo)部門(mén)及協(xié)作部門(mén)，確定各部門(mén)工作職責(zé)，明確綜合規(guī)劃和要素領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃間統(tǒng)籌與支撐的關(guān)系，確保規(guī)劃之間統(tǒng)籌融合。完善促進(jìn)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃實(shí)施的配套政策。三是加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估考核，進(jìn)一步健全“年度監(jiān)測(cè)分析—中期評(píng)估—總結(jié)評(píng)估”的規(guī)劃評(píng)估體系，將評(píng)估結(jié)果——尤其是約束性指標(biāo)的完成情況作為納入地方和相關(guān)部門(mén)綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，按照相關(guān)要求及時(shí)調(diào)整執(zhí)行偏差，確保規(guī)劃目標(biāo)順利完成。四是建立規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查制度，規(guī)劃經(jīng)程序批準(zhǔn)實(shí)施之后，要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。完善規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)公開(kāi)和監(jiān)督機(jī)制，形成全社會(huì)共同遵守和實(shí)施規(guī)劃的良好氛圍。研究探索建立規(guī)劃實(shí)施管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施監(jiān)督的全周期管理。

3.4 加強(qiáng)減污降碳協(xié)同增效等規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)規(guī)劃編制實(shí)施能力現(xiàn)代化

2020 年9 月以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記先后在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論會(huì)、氣候雄心峰會(huì)等會(huì)議上，向世界作出了“二氧化碳排放力爭(zhēng)在2030 年前達(dá)峰、努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的重大宣示。黨的十九屆五中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、“十四五”規(guī)劃綱要和中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，進(jìn)一步對(duì)碳達(dá)峰、碳中和工作作出安排部署，對(duì)協(xié)同推進(jìn)減污降碳提出了明確要求。在“雙碳”目標(biāo)的背景下，我國(guó)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃理論、技術(shù)方法等都要隨之發(fā)展轉(zhuǎn)變，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效是未來(lái)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的重要方向。要加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)中減污降碳領(lǐng)域技術(shù)方法體系研究，強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)減污降碳理論前沿、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、關(guān)鍵技術(shù)等研究，如做好碳排放清單統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)性工作，研究制定減污降碳協(xié)同的技術(shù)清單等。此外，建議建立完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，如在基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)方面，建立生態(tài)環(huán)境規(guī)劃術(shù)語(yǔ)、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，制定編制技術(shù)指南等；在通用標(biāo)準(zhǔn)方面，建立規(guī)劃編制審批、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督等方面的標(biāo)準(zhǔn)；在專(zhuān)用標(biāo)準(zhǔn)方面，逐步完善生態(tài)環(huán)境各要素所需技術(shù)方法的標(biāo)準(zhǔn)，如環(huán)境模擬與預(yù)測(cè)技術(shù)方法、目標(biāo)指標(biāo)確定技術(shù)方法、規(guī)劃方案優(yōu)選技術(shù)方法等。此外，還需要加強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等系統(tǒng)的綜合影響分析，強(qiáng)化環(huán)境經(jīng)濟(jì)耦合、定量評(píng)估技術(shù)等研究，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、可視化等現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用。另外，需要加強(qiáng)規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)建設(shè)，豐富高校規(guī)劃理論教學(xué)，加強(qiáng)多學(xué)科交叉結(jié)合[26]，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化，充實(shí)規(guī)劃編制實(shí)施與管理人才隊(duì)伍。