對自治區(qū)本級國有土地盤活利用工作的思考

目前，自治區(qū)本級國有土地資源比較豐富，主要集中在林業(yè)、農(nóng)墾、監(jiān)獄系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)等幾個部門，這部分國有土地資源對廣西經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展具有巨大的支撐作用。但是長期以來，有些部門不重視管理，粗放利用，造成土地資源浪費(fèi)。筆者在對近幾年來自治區(qū)本級國有土地經(jīng)營管理現(xiàn)狀以及儲備工作實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查、研究、分析的基礎(chǔ)上，從管理機(jī)制、規(guī)劃編制、權(quán)屬糾紛、出租管理、產(chǎn)業(yè)用地、預(yù)留安置等方面，就如何更有效率地盤活、利用自治區(qū)本級國有土地進(jìn)行初探。

一、自治區(qū)本級國有土地資源基本情況

自治區(qū)本級國有企事業(yè)單位土地資源豐富，為了管好、用好這些資產(chǎn)，2012 年自治區(qū)黨委、政府建立自治區(qū)本級土地儲備運(yùn)行機(jī)制，先后印發(fā)了一系列政策文件。截至2020 年12 月31 日，廣西土地儲備中心（以下簡稱儲備中心）累計(jì)收儲自治區(qū)本級土地約4 000 公頃，累計(jì)投入收儲開發(fā)資金100億元左右，已依法供地約368.53 公頃（含基礎(chǔ)設(shè)施、公益用地等約60 公頃），出讓（處置）總收入約160 億元，目前已收儲待開發(fā)后供應(yīng)土地約3 580 公頃（實(shí)際可出讓約1 333.33 公頃），庫存土地市場價(jià)值估算約400 億元。2020 年，為了應(yīng)對新冠肺炎疫情，儲備中心新增簽約收儲土地約255.07 公頃，累計(jì)組織出讓自治區(qū)本級儲備土地13 宗，總面積約136.33 公頃，實(shí)現(xiàn)自治區(qū)本級土地出讓總收入67.52 億元。

二、自治區(qū)本級國有土地處置管理和土地儲備工作存在的問題

（一）自治區(qū)本級國有土地處置政策執(zhí)行不嚴(yán)格

2012 年以來，自治區(qū)黨委、政府高度重視自治區(qū)本級國有土地管理，明確對自治區(qū)本級國有土地采取“先審批后處置”和“四個統(tǒng)一”的處置管理規(guī)定。這些文件的出臺，體現(xiàn)了自治區(qū)黨委、政府對自治區(qū)本級國有土地處置管理和儲備工作的重視程度。目前，自治區(qū)本級國有土地處置管理機(jī)制體制已運(yùn)行8 年，體制已相對完善。經(jīng)過多次調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，廣西各市、縣政府及區(qū)直部門對自治區(qū)本級國有土地的處置流程不夠了解，執(zhí)行不嚴(yán)格，未批先用、擅自合作開發(fā)、對外出租、低效利用等問題較突出。

（二）規(guī)劃職權(quán)不統(tǒng)一

《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定“城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定的規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)墾管區(qū)應(yīng)當(dāng)編制總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，農(nóng)墾管區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求”。同時(shí)，自治區(qū)政府授予了廣西農(nóng)墾局總體規(guī)劃編制、詳細(xì)規(guī)劃編制和審批職能，其中，總體規(guī)劃需報(bào)送自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批。區(qū)內(nèi)各市、縣政府在編制土地利用總體利用規(guī)范時(shí)，與國有農(nóng)、林場溝通協(xié)調(diào)不夠，規(guī)劃安排的建設(shè)用地指標(biāo)和空間相對不足；大部分國有農(nóng)林場用地不在城市規(guī)劃控制范圍內(nèi)，不符合城市管理規(guī)范。在規(guī)劃方向、用地布局、項(xiàng)目安排、耕地保護(hù)等方面存在較多矛盾沖突。

（三）土地權(quán)屬存在糾紛

我國的國有農(nóng)、林場大部分成立于二十世紀(jì)五六十年代，國有農(nóng)、林場的邊界范圍、確權(quán)依據(jù)不夠規(guī)范，糾紛問題比較突出，村民侵占國有農(nóng)、林場土地現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

（四）對外出租管理混亂

部分區(qū)直單位擅自將土地對外出租，有的租期長達(dá)20～30 年，給自治區(qū)的收儲盤活工作增加了難度，增加了收儲成本。如某公司收儲項(xiàng)目土地上的房產(chǎn)現(xiàn)已全部對外出租給8 家公司經(jīng)營，且租約未到期。一旦解約，部分區(qū)直單位將面臨高額賠償，嚴(yán)重影響收儲供應(yīng)進(jìn)度和出讓收益。又如某農(nóng)場，將133.33 公頃的土地租賃給承租方用于種植花木苗圃，自治區(qū)政府在收儲土地處理地上物時(shí)，承租方提出的補(bǔ)償金額高達(dá)1.5 億元，收儲成本巨大。

（五）產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地不規(guī)范

有些企業(yè)以產(chǎn)業(yè)用地為由，利用土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，這些行為不利于土地的合理利用和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（六）對預(yù)留安置用地的處理方式不統(tǒng)一

近幾年來，區(qū)直單位就預(yù)留安置用地提出的選址、留用比例和供地方式各不相同，需要進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)來完善落實(shí)。

三、建 議

（一）利用法治建設(shè)來推動管理改革創(chuàng)新

對于變性處置的土地應(yīng)該嚴(yán)格按照自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，依據(jù)“先審批后處置”和“四個統(tǒng)一”的規(guī)定辦理；加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)、深入開展調(diào)研，制定方案，出臺政策，如加強(qiáng)本級國有土地資產(chǎn)管理的辦法或意見等。依據(jù)相關(guān)法規(guī)政策來處理涉及土地管理的各項(xiàng)工作，解決土地管理中遇到的困難和問題，并制定相關(guān)制約措施，防止國有資產(chǎn)流失。

（二）理順規(guī)劃職權(quán)，做好新一輪空間規(guī)劃工作

近年來國家給予廣西的空間規(guī)模有限，建議各權(quán)屬單位全面詳查本單位管理使用的土地，“摸清家底”，按照“城市規(guī)劃區(qū)外土地布局農(nóng)業(yè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高土地高效利用和規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行綜合開發(fā)、高效規(guī)劃開發(fā)土地”的思路提前謀劃，按照項(xiàng)目的輕重緩急對用地進(jìn)行排序安排，充分利用2020?2035 年第一輪國土空間規(guī)劃服務(wù)期的空間規(guī)模指標(biāo)。充分考慮區(qū)直企事業(yè)單位主業(yè)發(fā)展和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地開發(fā)利用有機(jī)結(jié)合，相互促進(jìn)，達(dá)到多贏目的。

同時(shí)，依法將自治區(qū)農(nóng)墾局的墾區(qū)規(guī)劃管理職能納入各市、縣自然資源主管部門統(tǒng)一行使規(guī)劃編制、修改、實(shí)施和用途管制的職責(zé)當(dāng)中，將國土空間規(guī)劃作為用地報(bào)批、規(guī)劃許可等唯一的合法依據(jù)。結(jié)合“三條紅線”的劃定，優(yōu)化國有農(nóng)、林場的國土空間開發(fā)保護(hù)格局，優(yōu)先整治存在生態(tài)退化、水土流失、土壤污染等問題的項(xiàng)目，引導(dǎo)政策和資金向國有農(nóng)、林場傾斜。指導(dǎo)國有農(nóng)、林場等區(qū)直企事業(yè)單位依法依規(guī)做好規(guī)劃修改工作，解決近期急需建設(shè)的項(xiàng)目用地需求。

（三）做好調(diào)查摸底工作，按照屬地管理原則加大權(quán)屬糾紛調(diào)處力度

對全區(qū)農(nóng)、林場土地糾紛和被侵占情況進(jìn)行全面調(diào)查摸底，按照屬地管理原則，及時(shí)指導(dǎo)各地加大權(quán)屬糾紛調(diào)處力度。同時(shí)開展國有林場權(quán)屬界線核實(shí)工作，對涉及重復(fù)登記部分按程序予以更正。

（四）制定政策規(guī)范出租、抵押管理

進(jìn)一步加強(qiáng)自治區(qū)本級國有土地的管理，規(guī)范區(qū)直企事業(yè)單位對外出租抵押本級土地的行為。一是按照自治區(qū)政府于2020 年5 月20 日召開的收儲盤活工作推進(jìn)會的會議精神，對擅自出租土地行為依法依規(guī)處理。二是區(qū)內(nèi)各市、縣自然資源主管部門會同區(qū)內(nèi)各市、縣財(cái)政部門，研究制訂有關(guān)政策措施，就本級國有土地的出租審批流程、租期、租金使用以及退租等方面進(jìn)行規(guī)范管理，建立懲戒措施。

（五）進(jìn)一步規(guī)范大健康、大文旅等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地行為

依據(jù)國家法律、國家產(chǎn)業(yè)用地政策供應(yīng)土地，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地需求，堅(jiān)決防范以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為名義進(jìn)行變相圈地和過度開發(fā)房地產(chǎn)。

（六）因地制宜做好預(yù)留安置用地

自治區(qū)本級國有土地分布在全區(qū)14 個設(shè)區(qū)市，各地的征地拆遷安置政策均不同，安置用地的留用方式和比例有差異。為了維護(hù)當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w政策的統(tǒng)一性和連續(xù)性，避免當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w秩序混亂，筆者提出三點(diǎn)建議：一是自治區(qū)政府和各市、縣政府已經(jīng)明確留用地比例和方式的，按照已經(jīng)明確的措施來辦理；二是自治區(qū)政府和各市、縣政府未明確留用地的比例和方式的，按照不高于當(dāng)?shù)卣魇占w土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并與當(dāng)?shù)厥小⒖h政府協(xié)商明確；三是嚴(yán)格按照土地管理法等相關(guān)規(guī)定明確留用地的用途和供應(yīng)方式。

＜＜＜周燕芳/攝