農(nóng)民合作社政策應(yīng)平衡好支持與規(guī)制

鐘真 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理表明，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征，合作經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系中不可或缺的經(jīng)營(yíng)方式，農(nóng)民合作社也是中央強(qiáng)調(diào)要“突出抓好”的兩類經(jīng)營(yíng)主體之一。2021年的中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)農(nóng)民合作社質(zhì)量提升，加大對(duì)運(yùn)行規(guī)范的農(nóng)民合作社扶持力度”?；诤献魃绯雠_(tái)十余年來(lái)的發(fā)展實(shí)踐看，“規(guī)范發(fā)展和質(zhì)量提升”將成為“十四五”期間農(nóng)民合作社發(fā)展的“主旋律”。

那么究竟該如何規(guī)范、如何提升、依據(jù)何在？不僅需要理論界的答案，也需要實(shí)踐中的探索。但關(guān)鍵是在“本源”上認(rèn)識(shí)中國(guó)合作社發(fā)展的特點(diǎn)。由于中國(guó)農(nóng)民合作社是在家庭承包經(jīng)營(yíng)近30年和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等為代表的經(jīng)濟(jì)組織發(fā)育多年之后才正式拿到“身份證”進(jìn)入市場(chǎng)的，并且曾一度被賦予了提升農(nóng)民組織化程度、提高小農(nóng)戶市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)，以破解“公司+農(nóng)戶”模式缺陷的“重任”，因而它從一開(kāi)始就面臨強(qiáng)大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和高度的“政策關(guān)懷”。這使得多數(shù)合作社偏離了經(jīng)典合作社理論關(guān)于成員身份的“所有者與惠顧者相同一”原則。盡管西方國(guó)家也存在著類似的“偏離”，但中國(guó)尤甚，表現(xiàn)為各種形式的“不規(guī)范”。那么，這種狀況在多大程度上導(dǎo)致了當(dāng)前合作社發(fā)展的“不規(guī)范”，是否會(huì)阻礙合作社功能的發(fā)揮，其持續(xù)演化是否影響新時(shí)代農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)的繁榮？

當(dāng)前，中國(guó)的農(nóng)民合作社發(fā)展已經(jīng)從各種“十字路口”走到了“無(wú)人區(qū)”，我們面臨的不再是“向左轉(zhuǎn)還是向右轉(zhuǎn)”的問(wèn)題，而是“如何走好自己的路”的問(wèn)題。如果成員高度異質(zhì)性條件下，所有者與惠顧者的同一性也高度差異化是中國(guó)農(nóng)民合作社的“基因”，那么具有這種“基因”的合作社能否撐起市場(chǎng)化條件下繁榮合作經(jīng)濟(jì)的重任，并與家庭經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)方式一道共同推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化？答案應(yīng)該是肯定的，但要平衡好支持與規(guī)制兩種策略，進(jìn)而為世界提供繁榮農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)的中國(guó)方案。

支持（或扶持）和規(guī)制（或規(guī)范）作為合作社治理的兩大主要策略，在邏輯上兩者并不矛盾，也不是絕然對(duì)立的。鑒于合作社帶動(dòng)小農(nóng)戶的獨(dú)特功能，規(guī)范肯定是要支持的，不規(guī)范肯定需要規(guī)制，而規(guī)制是為了更好發(fā)揮合作社功能；因而支持與規(guī)范是一個(gè)互為統(tǒng)一、相互平衡的關(guān)系，某種意義上規(guī)制也是一種支持的表現(xiàn)。所以，合作社治理策略往往是支持與規(guī)制為主的某種組合措施。

按照交易成本理論和契約理論，在市場(chǎng)完善和交易費(fèi)用為零的情況下，政府采取何種治理策略，其經(jīng)濟(jì)結(jié)果都應(yīng)是一致的。但現(xiàn)實(shí)中要素市場(chǎng)并不完善，交易費(fèi)用也不可能為零。因而，有效平衡支持與規(guī)制的手段將成為農(nóng)民合作社政策需要處理的關(guān)鍵。那么，如何將有限的政策資源，通過(guò)有限的規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“不斷增強(qiáng)農(nóng)民合作社經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展活力和帶動(dòng)能力，充分發(fā)揮其服務(wù)農(nóng)民、幫助農(nóng)民、提高農(nóng)民、富裕農(nóng)民的功能作用，賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵，為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐”的目的，就需要充分認(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)民合作社獨(dú)特的演化規(guī)律，準(zhǔn)確把握在成員異質(zhì)性基礎(chǔ)上圍繞成員身份同一性程度來(lái)分類施策的原則。我們認(rèn)為，針對(duì)規(guī)范性程度較高的合作社，治理策略應(yīng)以支持為主，如果其績(jī)效偏低有必要進(jìn)行“政策救助”；針對(duì)規(guī)范性程度較低的合作社，治理策略應(yīng)以規(guī)制為主，如果發(fā)生合作社性質(zhì)異化應(yīng)依法加以清理整頓，避免占用公共資源甚至套取政策扶持資金；針對(duì)規(guī)范性程度處于合作社績(jī)效最優(yōu)區(qū)間時(shí)，治理策略應(yīng)以引導(dǎo)為主，在讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用的前提下通過(guò)政府引導(dǎo)發(fā)揮其更大的示范帶動(dòng)效應(yīng)。