《監(jiān)察法》法律責(zé)任條款的邏輯展開:基于文本的分析

楊立邦

摘? ?要：法律責(zé)任作為《監(jiān)察法》的兜底條款，體現(xiàn)了“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的反腐敗價(jià)值追求。《監(jiān)察法》法律責(zé)任條款設(shè)置的科學(xué)性對(duì)《監(jiān)察法》功能的有效發(fā)揮具有內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性作用，決定了《監(jiān)察法》的實(shí)施效能。從法教義學(xué)的視角，通過解讀《監(jiān)察法》法律責(zé)任條文的字義、詞義及內(nèi)容含義，歸納監(jiān)察法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)體系，從價(jià)值維度、結(jié)構(gòu)維度、功能維度和句式維度四個(gè)方面闡釋《監(jiān)察法》法律責(zé)任條款蘊(yùn)含的法治理念、框架體系、設(shè)定尺度和語義要素。

關(guān)鍵詞：《監(jiān)察法》;法律責(zé)任;法教義學(xué)

中圖分類號(hào)：D922.114? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2021）01-0056-08

《監(jiān)察法》是監(jiān)察體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的智慧結(jié)晶和制度建設(shè)探索的法治成果，開辟了監(jiān)察法學(xué)這一學(xué)科研究的新時(shí)代命題。監(jiān)察法學(xué)將廣義的權(quán)力監(jiān)督法律制度作為研究對(duì)象，其中《監(jiān)察法》是監(jiān)察法學(xué)的首要研究對(duì)象。深入探析反腐敗領(lǐng)域的基本法——《監(jiān)察法》蘊(yùn)含的立法原則和立法技術(shù)，對(duì)理解和施用《監(jiān)察法》，推進(jìn)反腐敗法治化、規(guī)范化具有重要作用?！侗O(jiān)察法》在確立監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和地位、規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制、明確監(jiān)察委員會(huì)與其他機(jī)關(guān)配合制約關(guān)系的同時(shí)，也對(duì)相關(guān)主體的法律責(zé)任進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)定。作為兜底設(shè)計(jì)的法律責(zé)任在結(jié)構(gòu)上照應(yīng)了其余各章，形成了有機(jī)銜接的整體架構(gòu);在形式上遵循了立法的科學(xué)邏輯和語言規(guī)范;從內(nèi)涵上凸顯了懲治腐敗、保障人權(quán)的價(jià)值立場(chǎng)，體現(xiàn)了打鐵還需自身硬的反腐敗決心，彰顯了程序正義與實(shí)體正義的法治價(jià)值。[1]

一、價(jià)值維度：《監(jiān)察法》法律責(zé)任的法治理念

厘清法條背后的價(jià)值理念是法教義學(xué)分析的邏輯前提，也是貫穿于法教義學(xué)分析進(jìn)路的邏輯主線。法治理念的最直觀表現(xiàn)形式是法律蘊(yùn)含的核心信條和根本準(zhǔn)則，銘刻著法律的價(jià)值判斷和法治精神，根植于特定的社會(huì)土壤，承載了法治的精神內(nèi)核與價(jià)值追求，直接決定了實(shí)行法治的方向和實(shí)現(xiàn)法治的動(dòng)力。因此，法律條款所遵循的法治理念在法律體系或法律部門中居于基礎(chǔ)性地位，在立法邏輯上對(duì)具體法條擁有綱領(lǐng)性的統(tǒng)攝地位，決定了法律條款的邊界。要厘清《監(jiān)察法》法律責(zé)任的內(nèi)在譜系，就要首先從價(jià)值維度明晰《監(jiān)察法》法律責(zé)任中蘊(yùn)含的法治理念。

（一）有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督

一切公權(quán)力都必須受到監(jiān)督和制約，也就是“權(quán)力進(jìn)籠”。習(xí)近平總書記指出：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！庇袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，這是公權(quán)力運(yùn)行的基本原則。[2]“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”是監(jiān)察機(jī)關(guān)開展廉政建設(shè)和行使反腐敗職能的制度要義，也是對(duì)《監(jiān)察法》法律責(zé)任進(jìn)行兜底設(shè)立的立法目標(biāo)?！侗O(jiān)察法》的頒行是中國特色社會(huì)主義監(jiān)察體制的豐富和完善，構(gòu)筑了監(jiān)察范圍更寬、監(jiān)察對(duì)象更多、監(jiān)察內(nèi)容更廣的全新權(quán)力體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。反腐敗斗爭(zhēng)是運(yùn)用法治思維和法治方式消除權(quán)力恣意，以實(shí)現(xiàn)公平正義的實(shí)踐活動(dòng)，因此，反腐敗斗爭(zhēng)的公平正義蘊(yùn)含著規(guī)制權(quán)力依法運(yùn)行和保證反腐敗工作自身公正性的雙重制度邏輯?！侗O(jiān)察法》法律責(zé)任條款作為《監(jiān)察法》立法鏈條的終端環(huán)節(jié)，一方面保障了監(jiān)察委員會(huì)在查處腐敗、打擊職務(wù)違法犯罪的反腐敗權(quán)力在法定規(guī)制內(nèi)運(yùn)行，另一方面對(duì)監(jiān)察權(quán)力本身進(jìn)行法律規(guī)制和約束。[3]

以《監(jiān)察法》第65條部分款項(xiàng)為例，“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)、授權(quán)處置問題線索，發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報(bào)，或者私自留存、處理涉案材料的;（二）利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響干預(yù)調(diào)查工作、以案謀私的” 。依法治國要求國家權(quán)力在憲法和法律框架下運(yùn)行，監(jiān)察權(quán)必須受到嚴(yán)格的制約。對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督是保證監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的重要規(guī)制。[4]該條規(guī)定體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)刀刃向內(nèi)，嚴(yán)防“燈下黑”的自我監(jiān)督，其主要目的是強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，是對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)的法定規(guī)制，維護(hù)監(jiān)察機(jī)關(guān)帶頭遵紀(jì)守法的公信力和《監(jiān)察法》的實(shí)踐權(quán)威。該條規(guī)定針對(duì)監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反《監(jiān)察法》行使職權(quán)的具體情形進(jìn)行了列舉式的限定，與《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”和第五章“監(jiān)察程序”遙相呼應(yīng)，覆蓋了從線索處置到立案審查全流程、全鏈條，體現(xiàn)了監(jiān)察視域下“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的限權(quán)觀和反腐敗理念。

（二）法定義務(wù)必須為

法律責(zé)任并非孤立存在，而是與其他章節(jié)的法律有機(jī)銜接組成嚴(yán)密整體，因此法律責(zé)任的設(shè)定必須尊重法律內(nèi)在體系的效力位階關(guān)系，保障整體協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！侗O(jiān)察法》是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法定規(guī)范，這就決定了《監(jiān)察法》必須強(qiáng)調(diào)內(nèi)部銜接性。[5]《監(jiān)察法》中的法律責(zé)任對(duì)行使監(jiān)察權(quán)的程序、條件和后果進(jìn)行了明確設(shè)定。從立法技術(shù)角度看，《監(jiān)察法》法律責(zé)任從實(shí)體和程序兩個(gè)方面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)限和程序進(jìn)行了嚴(yán)密的規(guī)定，其中大多采用義務(wù)性條款的方式進(jìn)行具體設(shè)定，如“有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供”“任何單位和個(gè)人不得偽造、隱匿或者毀滅證據(jù)”。保障法律文本中義務(wù)性條款，尤其是強(qiáng)制性和禁止性義務(wù)條款的有效實(shí)施是法律責(zé)任設(shè)定的主要目的，因此在設(shè)定法律責(zé)任條款時(shí)應(yīng)當(dāng)與義務(wù)性條款整體銜接。

以《監(jiān)察法》第63條部分款項(xiàng)為例，“有關(guān)人員違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由其所在單位、主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，依法給予處理：（一）不按要求提供有關(guān)材料，拒絕、阻礙調(diào)查措施實(shí)施等拒不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的;（二）提供虛假情況，掩蓋事實(shí)真相的” 。監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象及相關(guān)單位和個(gè)人之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，是一種權(quán)力支配關(guān)系，而不是平等基礎(chǔ)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[6]雖然監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別是動(dòng)態(tài)的，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察對(duì)象的相對(duì)關(guān)系是固定的，這就決定了與監(jiān)察權(quán)力對(duì)應(yīng)的監(jiān)察法定義務(wù)是靜態(tài)固定的。在監(jiān)察法律關(guān)系中，監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)察權(quán)的行使方，監(jiān)察對(duì)象是配合監(jiān)察的義務(wù)方，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行，而監(jiān)察對(duì)象及相關(guān)單位通過履行配合調(diào)查等法定義務(wù)成就監(jiān)察權(quán)的行使，二者均受到《監(jiān)察法》的規(guī)制。該條規(guī)定與《監(jiān)察法》中對(duì)配合調(diào)查、如實(shí)提供證據(jù)等法定義務(wù)條款緊密銜接，對(duì)阻礙監(jiān)察機(jī)關(guān)正常履行職責(zé)等違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行了強(qiáng)制性設(shè)定，有利于保障《監(jiān)察法》的順利施行和監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的有序運(yùn)行。

（三）程序與實(shí)體相統(tǒng)一

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”，責(zé)任條款的設(shè)定功能和目的就在于保障權(quán)利義務(wù)的設(shè)定能夠發(fā)揮實(shí)效，必須包括不同程度的法律責(zé)任、分別設(shè)定的行政處分責(zé)任、行政處罰責(zé)任以及明確的責(zé)任主體和追責(zé)主體?！侗O(jiān)察法》是一部融程序與組織為一體的法律，《監(jiān)察法》法律責(zé)任條款設(shè)置的可行性是保障相關(guān)設(shè)定能夠發(fā)揮實(shí)際效能的重要前提，也就是說責(zé)任條款在多大程度上具有可行性決定了《監(jiān)察法》發(fā)揮反腐敗斗爭(zhēng)利劍作用的實(shí)效。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，新時(shí)代反腐敗斗爭(zhēng)的客觀形勢(shì)要求《監(jiān)察法》必須從查辦職務(wù)違規(guī)違法和職務(wù)犯罪的迫切需要出發(fā)，對(duì)法律責(zé)任作出具體可行的嚴(yán)密設(shè)定。

以《監(jiān)察法》第62條為例，“有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)單位給予通報(bào)批評(píng);對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理” 。該條詳細(xì)地規(guī)定了對(duì)收到監(jiān)察建議的單位違反《監(jiān)察法》行為的責(zé)任后果，既列舉了不執(zhí)行處理決定或不采納監(jiān)察建議的違法情形，也明確了主管部門和上級(jí)機(jī)關(guān)為追責(zé)主體，更設(shè)定了單位和個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的行政處分和法律責(zé)任，提供了明確的行為指引，從程序和實(shí)體上都做出了明確可行的規(guī)定。既便于監(jiān)察機(jī)關(guān)采用監(jiān)察建議的手段行使職權(quán)，又能保障監(jiān)察職權(quán)的法治化、規(guī)范化運(yùn)行，契合了反腐敗斗爭(zhēng)集中統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)要求和權(quán)威高效的運(yùn)行目標(biāo)。

二、結(jié)構(gòu)維度：《監(jiān)察法》法律責(zé)任的框架體系

法律責(zé)任是相關(guān)主體履行法律義務(wù)的保障，也是違反法定義務(wù)的懲戒武器，在整個(gè)法律體系中占有十分重要的地位，是每一部成文法律不可或缺的要件。[7]根據(jù)不同劃分視角，法律責(zé)任有多重劃分方式。從宏觀視野著眼，以法律責(zé)任的法理屬性為標(biāo)準(zhǔn)，可將法律責(zé)任劃分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任等。從微觀視角著眼，以具體的法律責(zé)任性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可將法律責(zé)任劃分為補(bǔ)償性法律責(zé)任與懲罰性法律責(zé)任?？傮w上看，《監(jiān)察法》第八章采用集中排列的方式對(duì)紀(jì)律責(zé)任、刑事責(zé)任和其他相關(guān)責(zé)任進(jìn)行設(shè)定，這樣既能保證《監(jiān)察法》明晰的整體結(jié)構(gòu)，又能保障監(jiān)察實(shí)踐中《監(jiān)察法》的權(quán)威效能。

（一）《監(jiān)察法》法律責(zé)任的整體地位

作為我國首部反腐敗領(lǐng)域基本法的《監(jiān)察法》是監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行的法治利器，其蘊(yùn)含的信任不能代替監(jiān)督的法治價(jià)值通過強(qiáng)有力的監(jiān)督功能得到彰顯?！侗O(jiān)察法》設(shè)定的法律責(zé)任除了具有一般的法律責(zé)任的法定性、強(qiáng)制性和當(dāng)為性的特點(diǎn)外，還具有加強(qiáng)自我監(jiān)督、排除方法干擾、規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的保障功能。《監(jiān)察法》法律責(zé)任條款是《監(jiān)察法》文本中關(guān)于法律責(zé)任的具體規(guī)定，這些規(guī)定共同構(gòu)成了監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)限、深入開展反腐敗工作的義務(wù)性保障框架。解釋規(guī)范時(shí)，必須考量規(guī)范的語義脈絡(luò)、上下關(guān)系、體系地位及其對(duì)該規(guī)范的整個(gè)脈絡(luò)的功能。[8]317要明晰《監(jiān)察法》法律責(zé)任的結(jié)構(gòu)地位，必須梳理整部《監(jiān)察法》的整體結(jié)構(gòu)，明確第八章“法律責(zé)任”在整部《監(jiān)察法》中的結(jié)構(gòu)地位（見表1）。

根據(jù)表1對(duì)《監(jiān)察法》整體結(jié)構(gòu)的梳理，可以看出，各章法條數(shù)量居首位的是第四章“監(jiān)察權(quán)限”，共17條，占比為24.6%，反映《監(jiān)察法》具有保障監(jiān)察工作有力推進(jìn)的功能;第二位的是第五章“監(jiān)察程序”，共15條，占比為21.7%，表明《監(jiān)察法》具有規(guī)范監(jiān)察工作合法運(yùn)行的目標(biāo);第三位的是第七章“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，共9條，占比為13%，彰顯《監(jiān)察法》加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的立場(chǎng);第四位的是第一章“總則”和第八章“法律責(zé)任”，各6條，均占比8.7%，體現(xiàn)了《監(jiān)察法》“總則”與“法律責(zé)任”不僅內(nèi)容上前后呼應(yīng)，而且結(jié)構(gòu)上比例均衡的立法技術(shù)。

（二）《監(jiān)察法》法律責(zé)任的內(nèi)在架構(gòu)

在法律責(zé)任的種類上，《監(jiān)察法》規(guī)定了違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任和國家賠償責(zé)任。在法律責(zé)任的主體上，一方面設(shè)計(jì)了專司監(jiān)察的各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在違反《監(jiān)察法》后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù);另一方面對(duì)保障控告人、檢舉人、證人以及監(jiān)察人員不受報(bào)復(fù)陷害預(yù)設(shè)了懲戒機(jī)制。此外，還對(duì)監(jiān)察對(duì)象拒不執(zhí)行生效的監(jiān)察處理決定以及有協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的單位和個(gè)人拒不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查甚至提供虛假情況、偽造證據(jù)等違法行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了設(shè)定（見表2）。

在規(guī)整特定事項(xiàng)時(shí)，立法者不只是把不同的法條單純并列起來、串連起來，反之，他形成許多構(gòu)成要件，基于特定指導(dǎo)觀點(diǎn)賦予其法律效果，只有透過法條的彼此交織和相互合作才能產(chǎn)生一個(gè)“規(guī)整”[8]9。如表2所示，根據(jù)條款主體指向，《監(jiān)察法》法律責(zé)任對(duì)相關(guān)單位、有關(guān)人員、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員、刑事責(zé)任人五類相關(guān)主體作出了責(zé)任設(shè)定，涵蓋了監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職權(quán)過程中可能產(chǎn)生的違反《監(jiān)察法》的情形，覆蓋了監(jiān)察全要素。值得注意的是，《監(jiān)察法》第65條和第67條設(shè)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，這體現(xiàn)了《監(jiān)察法》自身過硬的政治要求和加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督的法治價(jià)值。

（三）《監(jiān)察法》法律責(zé)任的類型劃分

《監(jiān)察法》不僅內(nèi)在結(jié)構(gòu)具有高度的照應(yīng)性和銜接性，在具體內(nèi)容上也具有明顯的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和涵攝性。從類型劃分看，《監(jiān)察法》所規(guī)定的法律責(zé)任主要包括9種違法行使監(jiān)察權(quán)和3類影響干擾監(jiān)察權(quán)正確行使的情形。具體包括：監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員違反監(jiān)察權(quán)限和違法行使監(jiān)察權(quán)、不執(zhí)行監(jiān)察決定、不采納監(jiān)察建議、報(bào)復(fù)陷害和誣告陷害的情形。“對(duì)于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域”[9]。因此，必須根據(jù)不同的法律行為所產(chǎn)生的不同法律后果來設(shè)定法律責(zé)任?！侗O(jiān)察法》不僅規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察義務(wù)，還規(guī)定了其他相關(guān)個(gè)人和單位的配合、協(xié)助義務(wù)。因此，《監(jiān)察法》法律責(zé)任不僅是指監(jiān)察機(jī)關(guān)及其公職人員違反《監(jiān)察法》后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果，也當(dāng)然包括相關(guān)個(gè)人和單位違反《監(jiān)察法》規(guī)定后要承擔(dān)的法律責(zé)任。要系統(tǒng)梳理《監(jiān)察法》的法律責(zé)任，可行的切入點(diǎn)是法律責(zé)任指向的違法行為。

從法律屬性來看，《監(jiān)察法》是融實(shí)體與程序?yàn)橐惑w的基本法，它既不是一般的實(shí)體法或程序法，也不是一般的特別法。《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)權(quán)限和法律責(zé)任，具有實(shí)體法的屬性;同時(shí)又規(guī)定了監(jiān)察范圍、監(jiān)察程序等，具有程序法的屬性?！侗O(jiān)察法》第八章第62條至第67條共五條對(duì)相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)定，在責(zé)任主體、違法情形和責(zé)任追究等方面作出了制度性安排，不僅覆蓋了監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)察工作、行使反腐敗職能的程序要素，也覆蓋了監(jiān)察主體和監(jiān)察對(duì)象以及相關(guān)當(dāng)事主體可能產(chǎn)生的實(shí)體責(zé)任要素。

三、功能維度：《監(jiān)察法》法律責(zé)任的分類尺度

監(jiān)察權(quán)就是查處職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的權(quán)力，作為一種全新的國家權(quán)力——監(jiān)察權(quán)同樣要受到有效的監(jiān)督和約束?！侗O(jiān)察法》的功能就是從外部和內(nèi)部對(duì)包括監(jiān)察權(quán)在內(nèi)的所有公權(quán)力進(jìn)行法定約束，而《監(jiān)察法》法律責(zé)任的功能就是基于監(jiān)察法律關(guān)系設(shè)定違反《監(jiān)察法》所產(chǎn)生的法律責(zé)任約束和保障監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行。與經(jīng)濟(jì)違法、民事違法和刑事違法不同的是，《監(jiān)察法》所規(guī)定的法律責(zé)任并非對(duì)單一成文法律的違法責(zé)任，而是對(duì)眾多相關(guān)法律的違法責(zé)任，主要包括以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為主的黨內(nèi)法規(guī)和以《刑事訴訟法》為主的國家法律。

（一）以監(jiān)察法律關(guān)系為界限設(shè)定法律責(zé)任

監(jiān)察法律關(guān)系是指受《監(jiān)察法》調(diào)整的監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)、監(jiān)督對(duì)象、當(dāng)事人及其他監(jiān)察工作參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。監(jiān)察法律關(guān)系是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)從而使監(jiān)察法律規(guī)范發(fā)生實(shí)際作用而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。[6]47從某種程度上，監(jiān)察法律責(zé)任就是監(jiān)察法律關(guān)系。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象包括六類行使公權(quán)力的人員，公權(quán)力具有天然的輻射性和擴(kuò)張性，這就決定了在監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)的監(jiān)察實(shí)踐中必然與監(jiān)察對(duì)象以外的法律主體產(chǎn)生監(jiān)察法律關(guān)系，因而《監(jiān)察法》第八章“法律責(zé)任”采用了以違法主體為區(qū)分進(jìn)行責(zé)任設(shè)定的立法方式。

1.對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任設(shè)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)肩負(fù)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，使公權(quán)力始終置于人民監(jiān)督之下的職責(zé)使命。監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員公正廉潔、恪盡職守、不謀私利、保守秘密，是其必備的職業(yè)素養(yǎng)和基本底線，監(jiān)察機(jī)關(guān)本身更要以身作則，受到更為嚴(yán)格的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第65條共9款對(duì)監(jiān)察主體，即監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反監(jiān)察程序、破壞監(jiān)察秩序所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了設(shè)定，與第五章中“對(duì)線索處置的程序規(guī)定”遙相呼應(yīng)，體現(xiàn)了嚴(yán)防“燈下黑”的反腐敗決心。

2.對(duì)監(jiān)察對(duì)象及涉案人員的責(zé)任認(rèn)定。以《監(jiān)察法》第64條為例，該條一方面對(duì)監(jiān)察對(duì)象打擊報(bào)復(fù)控告人、檢舉人、證人和監(jiān)察人員應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行設(shè)定，體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)察對(duì)象的從嚴(yán)要求;另一方面規(guī)定了控告人、檢舉人、證人誣告陷害監(jiān)察對(duì)象應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。公民的申訴、控告和檢舉權(quán)，是我國公民享有的重要民主權(quán)利，是公民行使管理國家權(quán)力的重要保障，受到國家法律的嚴(yán)格保護(hù)，任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。同時(shí)，本款規(guī)定也是對(duì)監(jiān)察人員依法履行職務(wù)、正常開展監(jiān)察活動(dòng)的保護(hù)條款。兩種主體的責(zé)任平行設(shè)置、并行分布，體現(xiàn)了《監(jiān)察法》既懲治腐敗也保障人權(quán)的政治立場(chǎng)。

3.對(duì)監(jiān)察調(diào)查相關(guān)人員的責(zé)任設(shè)定。以《監(jiān)察法》第63條為例，該條共5款采用列舉的方式對(duì)嚴(yán)重妨礙監(jiān)察活動(dòng)的違法行為后果進(jìn)行了規(guī)定，并特別追加設(shè)定了最嚴(yán)厲的刑事責(zé)任作為懲戒方式，旨在有效地預(yù)防和制裁嚴(yán)重妨礙監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員依法行使職權(quán)的行為，保證監(jiān)察活動(dòng)不受非法干擾。與《監(jiān)察法》第18條中“有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供證據(jù)”、第33條中“監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)在刑事訴訟中可以作為證據(jù)”的規(guī)定遙相呼應(yīng)，彰顯了《監(jiān)察法》程序正義和實(shí)體正義并重的法治精神。

（二）以違法行為構(gòu)罪為界限設(shè)定法律責(zé)任

作為新型國家權(quán)力，監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生標(biāo)志著我國形成了“一府兩院一委”的全新國家權(quán)力格局。要明確的是，監(jiān)察權(quán)并不是把行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗等職能進(jìn)行機(jī)械疊加，而是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下整合反腐敗資源進(jìn)而形成監(jiān)察全覆蓋。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅對(duì)職務(wù)違法有權(quán)調(diào)查，對(duì)職務(wù)犯罪也有權(quán)調(diào)查。《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，作為《監(jiān)察法》兜底部分的法律責(zé)任也從違法和犯罪兩個(gè)層面進(jìn)行了設(shè)定。但要指出的是，雖然劃分依據(jù)相同，《監(jiān)察法》法律責(zé)任中的違法責(zé)任并非完全與監(jiān)察調(diào)查指向的職務(wù)違法責(zé)任重疊。

以《監(jiān)察法》第62條為例，“有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)單位給予通報(bào)批評(píng);對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理”。這是當(dāng)《監(jiān)察法》中的違法行為不構(gòu)成犯罪時(shí)，違法主體應(yīng)該承擔(dān)“責(zé)令改正”“通報(bào)批評(píng)”等法律責(zé)任 。以《監(jiān)察法》第66條為例，“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任” 。該條采用指引式的規(guī)定對(duì)違反《監(jiān)察法》的違法行為構(gòu)成犯罪時(shí)，違法主體需要承擔(dān)法定責(zé)任。具體來說，主要包括四種情形：一是監(jiān)察對(duì)象及有關(guān)人員偽造、隱匿、毀滅證據(jù)，違反《刑法》第307條規(guī)定的;二是監(jiān)察對(duì)象對(duì)控告人、檢舉人、證人或者監(jiān)察人員進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害，違反《刑法》第254條規(guī)定;三是控告人、檢舉人、證人捏造事實(shí)誣告陷害監(jiān)察對(duì)象，違反《刑法》第243條規(guī)定;四是監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員泄露調(diào)查工作信息，違反《刑法》第398條規(guī)定。

（三）以單位和個(gè)人為界限設(shè)定法律責(zé)任

《監(jiān)察法》第4條規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助” 。因此，可以將監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系理解為“監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)是‘產(chǎn)生、負(fù)責(zé)、監(jiān)督的關(guān)系，與司法機(jī)關(guān)是‘相互配合、相互制約的關(guān)系，與行政機(jī)關(guān)則為‘不受干涉，且相互配合，相互制約的關(guān)系”[6]179。以《監(jiān)察法》第62條為例，“有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)單位給予通報(bào)批評(píng);對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理” 。該條規(guī)定強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)監(jiān)察對(duì)象依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政、道德操守等方面進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置時(shí)，相關(guān)單位負(fù)有協(xié)助、配合義務(wù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)察工作并非只能通過調(diào)查和處置，還可以通過監(jiān)督也就是監(jiān)察建議的方式發(fā)揮職能作用。拒不履行配合義務(wù)本身就是對(duì)監(jiān)察權(quán)的非法對(duì)抗，阻礙了監(jiān)察工作的順利開展，因此這類行為必須受到《監(jiān)察法》的懲戒。

監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國專司監(jiān)察的國家機(jī)關(guān)，《監(jiān)察法》在第二章“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)”第11條第3款規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議，第13條規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員依法提出監(jiān)察建議，第五章第45條第5款中設(shè)定了監(jiān)察委員會(huì)對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議的處置權(quán)力。《監(jiān)察法》既設(shè)定有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察建議的法律責(zé)任，又設(shè)定相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，體現(xiàn)了《監(jiān)察法》全覆蓋的監(jiān)察范圍。

四、句式維度：《監(jiān)察法》法律責(zé)任的語義要素

從立法學(xué)的理論視角看，邏輯要素、事實(shí)要素與價(jià)值要素是法律責(zé)任表述要素構(gòu)成的三大要素，這三大要素的完整性是法條科學(xué)性和正當(dāng)性的立法起點(diǎn)。在《監(jiān)察法》第八章“法律責(zé)任”中，邏輯要素強(qiáng)調(diào)了法律責(zé)任條款應(yīng)當(dāng)符合“科學(xué)立法”的總綱要求，事實(shí)要素體現(xiàn)了《監(jiān)察法》第2條“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的法治理念，價(jià)值要素則彰顯了《監(jiān)察法》“良法善治”“懲前毖后，治病救人”的反腐敗功能。從法律條款規(guī)則要素看，《監(jiān)察法》法律責(zé)任的文本構(gòu)造包括“行為主體-違法行為-追責(zé)主體-法律責(zé)任”“行為主體-違法行為-法律責(zé)任”兩類構(gòu)造設(shè)定。這兩種構(gòu)造分別對(duì)應(yīng)的是不同的法條內(nèi)容。

（一）《監(jiān)察法》法律責(zé)任的表述方式

在《監(jiān)察法》“法律責(zé)任”一章中，對(duì)違反《監(jiān)察法》行為的表述方式主要有列舉式和集合式，列舉式系統(tǒng)列出了可能出現(xiàn)的幾種違法行為，對(duì)具體行為進(jìn)行了規(guī)定;而集合式是對(duì)某類違法行為的概述。不難發(fā)現(xiàn)，《監(jiān)察法》第63條、第65條采用了前置法律責(zé)任、后置違法行為的列舉式表述結(jié)構(gòu)，第62條、第64條、第66條、第67條采用了前置違法行為、后置法律責(zé)任的集合式表述結(jié)構(gòu)。

1.列舉式違法行為表述方式。以《監(jiān)察法》第63條為例，“有關(guān)人員違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由其所在單位、主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，依法給予處理：（1）不按要求提供有關(guān)材料，拒絕、阻礙調(diào)查措施實(shí)施等拒不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的;（2）提供虛假情況，掩蓋事實(shí)真相的;（3）串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的; （4）阻止他人揭發(fā)檢舉、提供證據(jù)的;（5）其他違反本法規(guī)定的行為，情節(jié)嚴(yán)重的” 。這類法律條款首先對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行了前置規(guī)定，然后以監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查程序?yàn)檫壿嬳樞蚍謱哟瘟信e相關(guān)違法行為。 ①

2.集合式違法行為表述方式。以《監(jiān)察法》第67條為例，“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償” 。該條款并未對(duì)“造成損害”的所有具體情形和后果進(jìn)行詳細(xì)列舉，僅“對(duì)侵犯權(quán)益造成損害的”進(jìn)行了概括性指引。該條款前置規(guī)定了因監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員在行使職權(quán)過程中侵犯被監(jiān)察對(duì)象之外的公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為，后置了造成損害后的相關(guān)法律責(zé)任。②

（二）“行為主體-違法行為-追責(zé)主體-法律責(zé)任”表述結(jié)構(gòu)

透視《監(jiān)察法》第八章“法律責(zé)任”，其法律條文主要包括說明性法條、限制性法條、指示參照性法條，其規(guī)定的法律責(zé)任形式主要有直接適用情形和指引適用情形。“行為主體-違法行為-追責(zé)主體-法律責(zé)任”表述結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)的是直接適用情形，《監(jiān)察法》對(duì)法律責(zé)任作出明確具體的規(guī)定，可以直接對(duì)照該條文追究法律責(zé)任。《監(jiān)察法》中采用此種文本構(gòu)造的有第62條、第63條。以《監(jiān)察法》第62條為例，“有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)單位給予通報(bào)批評(píng);對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理”。該條規(guī)定的行為主體是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定負(fù)有執(zhí)行義務(wù)或者應(yīng)當(dāng)采納監(jiān)察建議的單位;違法行為是拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議等法律事實(shí);追責(zé)主體是主管部門和上級(jí)機(jī)關(guān);法律責(zé)任是責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)和其他法律后果。

（三）“行為主體-違法行為-法律責(zé)任”表述結(jié)構(gòu)

“行為主體-違法行為-法律責(zé)任”表述結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)的是指引適用情形，《監(jiān)察法》只對(duì)追究違法主體法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，需要援引其他相應(yīng)法律法規(guī)進(jìn)行追責(zé)。[10]《監(jiān)察法》中采用此種文本構(gòu)造的有第64條、第65條、第66條和第67條。以《監(jiān)察法》第65條部分款項(xiàng)為例，“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理：（1）未經(jīng)批準(zhǔn)、授權(quán)處置問題線索，發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報(bào)，或者私自留存、處理涉案材料的;（2）利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響干預(yù)調(diào)查工作、以案謀私的” 。該條是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法履行職務(wù)的警示性、懲戒性規(guī)范。

該條規(guī)定的行為主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，違法行為包括濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、泄露秘密等行為。法律責(zé)任的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察人員違法行使監(jiān)察權(quán)的主觀意志、情節(jié)行為、客觀后果為依據(jù)，進(jìn)行分類處理;對(duì)嚴(yán)重違反黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的行為應(yīng)當(dāng)本著紀(jì)法貫通銜接的原則進(jìn)行相應(yīng)處理;對(duì)構(gòu)成濫用職權(quán)、玩忽職守的職務(wù)違法犯罪行為應(yīng)追究刑事責(zé)任。

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責(zé)任編校? ?陳? ?瑤

Logic Elaboration of Legal Liability Clauses of the Supervision Law： a Textual Analysis

YANG Libang （Law School， Xiangtan University， Xiangtan 411105， Hunan， China）

Abstract： Legal liability as the bottom line of the Supervision Law embodies the anti-corruption pursuit of "the power to be accompanied by responsibility and power implementation to be supervised." The scientific setting of the legal liability provisions of the Supervision Law has an internal structural effect on the effectiveness of the Supervision Law in its implementation. An interpretation of the words， phrases and contents from the perspective of law hermeneutics helps work out the structural system of this law， which demonstrates the rule-of-law notion， framework， establishment measurements and semantic factors from its value dimension， structural dimension， functional dimension and sentencing dimension.

Key words： Supervision Law; legal liability; law hermeneutics