加強與完善黨領導立法工作制度的若干思考

王建芹 趙銀

摘? ?要：堅持黨對立法工作的領導是國家立法活動中最具根本性的原則，加強與完善黨領導立法工作制度，必須堅持正確的政治方向，認真貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)和國家立法相關程序中的各項組織要求和程序規(guī)范。黨領導立法工作制度可具體分解為黨的立法主張形成程序、黨的組織與立法機關互動程序和國家法律形成程序三個部分。黨的立法主張形成程序，宜重點落實黨的立法主張形成過程中黨內(nèi)法規(guī)的相關組織程序規(guī)定，提高立法主張的民主性和科學性;黨的組織與立法機關互動程序，要重點理順黨領導立法與人大主導立法之間的關系，明晰黨的組織與國家立法機構的職權界限;國家法律形成程序，應重點理清黨員人大代表的雙重身份，堅持黨員代表的義務優(yōu)先性原則，并確保其有效行使代表權利和職責。

關鍵詞：黨領導立法;立法建議;民主性;科學性;黨員人大代表

中圖分類號：D920.0? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）01-0038-08

現(xiàn)代政治生活中，政黨需要通過國家政權對國家和社會進行管理，而立法機關正是國家政權體系的重要組成部分。政黨首先需要將黨的主張轉化為國家法律，從而主張本黨派所代表的利益，保證最有效地行使執(zhí)政權力。這是法治化國家治理中必須遵循的制度法則。在我國，立法作為國家重要的政治活動，是把黨的主張和人民的意志通過法定程序轉化為國家意志的過程，具有極強的政治屬性，因此，毫不動搖地堅持黨對立法工作的領導是國家立法活動中最具根本性的原則。

在我國，黨通過提出立法建議、對立法重大問題的審查審定、選派黨員進入立法機關任職等方式行使領導權，既是黨通過立法機關進行執(zhí)政的表現(xiàn)，也是黨領導立法①的最重要方式。總結新中國成立70多年來的立法實踐，始終堅持的地方，就是黨對立法工作的領導;不斷變化的地方，則是契合時代變遷的完善和發(fā)展。[1]自十六屆四中全會提出“要改革和完善黨的領導方式”以來，如何進一步改進和完善黨對立法工作的領導，成為新時代加強和完善黨的領導的重要組成部分之一，事關依法執(zhí)政和依法治國的發(fā)展進程，事關推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。

一、黨領導立法工作的法理依據(jù)與制度規(guī)范

習近平新時代中國特色社會主義思想強調了堅持黨對依法治國的領導、堅持中國特色社會主義法治道路、堅持依憲治國、依憲執(zhí)政。因此，黨領導立法工作制度首先需要符合憲法法律的規(guī)范，這也是黨在憲法法律范圍內(nèi)活動的必然要求。隨著2018年第五次憲法修訂將“中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質特征”寫入了《中華人民共和國憲法》，首次在憲法正文中明確了黨的領導地位，為黨領導立法工作提供了更加明確的規(guī)范依據(jù)。因此，黨領導立法工作不僅具有了合法性、正當性，也為運用黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨領導立法工作制度提供了依據(jù)。

目前，規(guī)范黨領導立法工作的黨內(nèi)法規(guī)主要包括《中國共產(chǎn)黨章程》（下稱《黨章》）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（下稱《黨組工作條例》）、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（下稱《地方委員會工作條例》）等。規(guī)范黨領導立法工作的黨內(nèi)規(guī)范性文件主要有《彭真同志關于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請示報告》《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》《關于加強黨領導立法工作的意見》（下稱2016年《意見》）等。①但必須明確的是，黨對立法工作的領導，根本上是政治領導。正如2016年《意見》所指出的那樣，黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強立法隊伍建設等，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張，反映人民意志。[1]

一般情況下，黨領導立法工作制度可具體分解為三種程序：黨的立法主張形成程序、黨的組織與立法機關互動程序和國家法律形成程序。對此，林蔭茂先生有過簡要論述。[2]首先，黨的立法主張形成程序是黨的內(nèi)部決策程序。在這個程序中，黨形成準備向立法機關提出的立法建議或決定如何答復立法機關提交的需要黨組織審查審批的內(nèi)容，這一程序屬于黨領導立法的前提性程序。其次，黨的組織與立法機關互動程序包括黨的組織向立法機關提出立法建議、立法機關向黨的組織提交需要審查審批的內(nèi)容及黨的組織對立法機關提交的需要黨組織審查審批的內(nèi)容進行答復三種具體形式，這一程序是黨領導立法的核心環(huán)節(jié)。最后，國家法律形成程序是立法機關按照法定程序表決、通過、公布法律及其他規(guī)范性文件的程序，是黨在立法機關中通過黨員人大代表執(zhí)行黨的主張、行使民主權利，并將黨的意志具體轉化為國家意志的法定程序。

三種程序應各有側重。在黨的立法主張形成程序中，重點需要落實相關黨內(nèi)法規(guī)對黨委、黨組形成立法主張時內(nèi)部決策程序的規(guī)定，提高立法建議的民主性和科學性，明確審議立法規(guī)劃、立法計劃及其他需要審查問題時的審查標準。在黨的組織與立法機關互動程序中，重點需要理順黨領導立法與人大主導立法之間的關系，明晰黨的組織和國家立法機構的職權界限，明確提出立法建議的主體、方式、形式，劃定立法中重大事項的外延。在國家法律形成程序中，重點需要厘清黨員人大代表的雙重身份，在堅持黨員義務優(yōu)先性原則的前提下，履行好其代表責任。

關于如何更好地加強與完善黨對立法工作的領導，近年來理論界從多個方面進行了深入研究，如關于黨領導立法工作的原則[3]、領導方式與行為方式[4]，以及實踐中黨提出立法建議② [5]、審定立法規(guī)劃與計劃① [5]、重大立法事項的討論決定② [3]、聽取立法重大問題的報告③ [5]等方面的改進與完善等。同時，對于如何進一步完善黨領導立法工作的相關制度規(guī)范[6]、處理好各級黨組織與人大及其常委會的關系[7]、構建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調機制[8]等方面的問題，也提出了許多好的建議。

就目前研究現(xiàn)狀來看，關于黨領導立法工作制度的研究大多側重于黨領導立法的原則、意義、主體等，雖然也涉及到一些完善黨領導立法工作制度的方法路徑，但在具體操作性方面涉獵不多，特別是對于黨領導立法工作過程中如何具體落實黨內(nèi)民主與黨外民主鮮有深入探討，同時，鑒于黨員人大代表雙重身份的特殊性，如何區(qū)分其在國家法律形成程序中應發(fā)揮的作用，關注不足。

二、黨的立法主張形成程序：民主性與科學性

在黨領導立法工作過程中，無論是提出修憲建議、立法建議，聽取重大立法事項報告后提出的意見建議，或審定立法規(guī)劃、立法計劃，首先需要在黨內(nèi)達成共識，形成一致意見。[9]511這是黨內(nèi)民主的要求，形成的載體包括草擬的決定稿，黨委（組）決議、決定、意見、會議記錄等。[9]81

上述黨的立法主張是黨內(nèi)民主集中制原則的產(chǎn)物。首先需要明確的是，黨內(nèi)民主集中制原則下產(chǎn)生的立法建議與國家法律產(chǎn)生過程中的民主建議分屬不同的程序。由于黨提出的立法建議需要經(jīng)過國家立法的法定程序才能轉化為法律，在這個意義上，黨提出的修憲建議、立法建議與一個普通公民提出的修憲建議、立法建議在法律上屬于同等地位。④雖然為了使黨的立法主張更加科學，黨可以選擇向黨外征求意見建議，如民主黨派、社會團體、專家學者等，但征求黨外意見建議我們認為不屬于強制性程序。因此，黨領導立法工作過程中立法主張的民主性主要體現(xiàn)在黨內(nèi)，與國家法律形成過程中民主性所體現(xiàn)的公眾參與分屬于不同的程序。同樣，黨聽取重大立法事項報告后提出建議，審定立法規(guī)劃、立法計劃，討論同意重大立法事項是黨對立法工作的領導權的體現(xiàn)，黨可以在行使領導權時聽取黨外建議，但不屬于強制性程序。

在黨的立法主張形成程序中如何進一步改進和完善黨領導立法工作制度，重點要通過強化黨內(nèi)監(jiān)督制度和領導干部考核制度，以落實相關黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)定。同時可根據(jù)立法事項的重要程度進行一定范圍的黨外民主，以提高立法建議的科學性。

（一）切實貫徹落實黨內(nèi)決策的程序性規(guī)定

第一，黨領導立法是宏觀領導與具體領導相結合的方式，領導的主體主要包括具有立法權限的立法主體的黨委和黨組。在這一過程中，黨組發(fā)揮著關鍵作用。黨組作為中國特色的黨的領導制度形式，是黨在非黨組織包括國家權力機關、人民團體、經(jīng)濟組織和其他非黨組織中設立的領導機構，是黨在非黨組織中貫徹黨的路線、方針、政策的重要組織安排。在黨的立法主張形成程序過程中，黨組既發(fā)揮著向同級或上級黨委請示報告，又發(fā)揮著與立法機關溝通協(xié)調的特殊作用。于黨內(nèi)，全國人大常委會中的黨組受黨的中央委員會領導，地方人大常委會黨組受同級黨委領導，因此，各級人大常委會中設立的黨組向黨中央、各級黨委提請審批立法規(guī)劃、立法計劃，匯報重大立法事項，報告重大問題等程序，是黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的必備組織程序，是黨領導立法工作制度的核心體現(xiàn)。于黨外，黨組向人大及其常委會的工作機構傳達黨委意見[9]80以及相互協(xié)商的過程，體現(xiàn)了立法過程中的民主性和專業(yè)性要求，是黨領導立法工作中既要堅持黨的領導，亦要遵循立法工作規(guī)律，提高立法民主性和科學性的過程?；诖?，黨的立法主張形成程序過程可以進一步區(qū)分為兩種程序：一是黨組向黨委的請示報告程序;二是黨組在本級人大組織內(nèi)部決策形成過程中的協(xié)商協(xié)調程序。第一項程序所應遵循的黨內(nèi)法規(guī)包括《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》（下稱《請示報告條例》）、《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》及其他相關黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定;第二項程序所應遵循的黨內(nèi)法規(guī)包括《黨組工作條例》《地方委員會工作條例》及其他相關黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。同時，根據(jù)上述黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨組和黨委對職責范圍內(nèi)提出的立法主張應通過會議決定，并實行集體領導下的民主集中制。

第二，有效落實內(nèi)部決策過程中的監(jiān)督機制。黨的立法主張雖然與普通公民所提出的立法建議在法律上居于同等地位，但基于黨在國家中的特殊領導地位和執(zhí)政地位，事實上體現(xiàn)了黨的領導權威，對于法律的制定、修改、廢止、解釋發(fā)揮著基礎性的作用，而且黨的立法主張大多會轉化為法律。因此，在形成立法主張的程序中，除了必須堅持黨內(nèi)民主原則以外，監(jiān)督機制的完善同樣十分重要。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的相關規(guī)定，需要有效落實自上而下的組織監(jiān)督，自下而上的民主監(jiān)督，同級相互監(jiān)督的監(jiān)督體系。這也相當于我國立法監(jiān)督制度在黨內(nèi)程序中的體現(xiàn)。

第三，立法監(jiān)督作為法治國家立法活動中極為重要的制度規(guī)范，是確保立法活動民主性、科學性的重要保障。在黨的立法建議形成過程中，就其程序而言屬于黨內(nèi)事務，不屬于國家立法監(jiān)督的范疇，亦不受國家法律規(guī)范中立法監(jiān)督相應條款的規(guī)制。但黨內(nèi)的監(jiān)督機制及其程序依然十分必要，目前，規(guī)范黨內(nèi)立法的專門性黨內(nèi)法規(guī)僅有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，但其所規(guī)范的是黨內(nèi)法規(guī)的立法程序，涉及到黨領導國家法律立法工作的專門性黨內(nèi)法規(guī)尚屬空白。因此，目前能夠適用的規(guī)范黨的立法主張形成程序的黨內(nèi)法規(guī)主要包括《請示報告條例》《黨組工作條例》《地方委員會工作條例》等，但基于以上分析，我們認為，時機成熟后制定專門規(guī)范黨領導立法工作制度的黨內(nèi)法規(guī)應是必要的。

（二）提高立法建議的民主性與科學性①

黨提出立法建議主要包括兩種方式：一是在黨的代表會議上通過的包含立法建議的文件②，二是黨委以立法建議書等方式向立法機關提出的立法建議。由于在黨領導立法工作中，黨的文件出臺之際，往往是國家立法之始，[9]525因此也就決定了提高黨的立法建議的民主性和科學性是提高國家法律民主性和科學性的前提。

實踐中，黨的立法建議因黨的特殊領導地位以及黨組這一具有中國特色的黨的領導組織形式的存在，必然會受到立法機關的極大重視，并大多會轉化為國家法律。同時基于法律在國家治理過程中適用范圍的基礎性、廣泛性考慮，在黨的立法建議產(chǎn)生過程中，為不斷提高立法建議的質量，選擇一定范圍的黨外參與在一些涉及社會公共利益的立法中依然是必要的?？梢愿鶕?jù)立法事項的重要程度以及涉及公共利益的廣度與深度進行評判，對此，各級黨委可以結合本地區(qū)實際，將立法事項劃分為特別重大事項、重要事項和一般事項，對于有必要選擇黨外參與的，分別采取不同參與方式和參與程度，以實現(xiàn)立法領導權與公眾參與權之間的平衡。

在此需要探討的一個問題是，立法建議形成階段向黨內(nèi)或黨外征求意見是否屬于黨務公開的范圍。依據(jù)現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》（下稱《黨務公開條例》）的規(guī)定，無論是中央或地方黨的組織黨務公開內(nèi)容中，都沒有涉及立法事項的相關規(guī)定。同時依據(jù)前面的分析，立法建議形成程序中向黨外征求意見亦不屬于強制性程序。在這個意義上，立法建議形成過程中的征求意見程序不屬于黨務公開的內(nèi)容。但我們認為，首先，《黨務公開條例》中關于公開內(nèi)容的規(guī)定屬于“概括+肯定式列舉”的方式，其中第八條“黨的組織應當根據(jù)黨務與黨員和群眾的關聯(lián)程度合理確定公開范圍”的概括式規(guī)定事實上預留了黨務公開范圍上的擴展空間，且對“關聯(lián)程度”的理解是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷變化的。立法事項作為可能直接關系到社會主體切身利益的國家治理行為，其與人民群眾的密切關系應不言而喻。從這個角度來看，將部分立法建議的征求意見環(huán)節(jié)納入黨務公開范圍具備一定的現(xiàn)實合理性。其次，在國家法律形成階段，廣泛征求民意已被納入《中華人民共和國立法法》的規(guī)定之中。在這個意義上，黨的立法建議形成階段的征求民意亦可以被視為國家法律形成階段征求民意的前置性程序。區(qū)別僅在于，黨的立法建議是對法律的立改廢釋的原則性建議，因此其征求意見亦屬于原則性的;而人大立法期間的征求意見一般是對立法草案的具體條款性意見，屬于立法技術性質的。因此，黨組織在決定對哪些事項提出立法建議、提出什么樣的立法建議時，通過一定形式的黨務公開征求黨內(nèi)意見或收集民意，也是立法民主性的體現(xiàn)。

民主性與科學性是相輔相成的。如何確保黨組織提出立法建議的科學性，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中尚無專門性條款。但依據(jù)《地方委員會工作條例》第二十一條：“黨的地方委員會及其常委會應當健全決策咨詢機制，重大決策一般應當在調查研究基礎上提出方案，充分聽取各方面意見，進行風險評估和合法合規(guī)性審查，經(jīng)過全會或者常委會會議討論和決定?！鄙鲜鲆?guī)定亦可以視為黨行使立法建議權時需要遵循的科學化要求，即充分的調查研究、風險評估、合法合規(guī)性審查以及尊重立法規(guī)律等方面的要求。具體會涉及到立法建議與立法技術的合理銜接問題，如究竟是制定新法還是對現(xiàn)行法律進行修改、制定或修改的時機是否成熟、應當全面實施還是先行試點、應采用人大立法還是政府規(guī)章、應選擇全國性立法還是采用地方性法律法規(guī)等等。[9]532-537同時，如涉及到某些專業(yè)性立法，相關的專業(yè)性咨詢更是黨的立法建議決策流程中必須重視的程序。

（三）明確黨委審定立法相關事項的審查標準

完善黨對立法的領導，重點立足于黨對立法工作的政治領導，而審定立法規(guī)劃、立法計劃是最重要的工作內(nèi)容，屬于重大立法事項。因此，首先需要明確黨委在審定上述重大立法事項時的審查標準。2016年《意見》中所明確的審查標準強調了黨的方針、政策，屬于高度概括式的。我們認為，黨對立法工作的政治領導同樣需要體現(xiàn)在路線上，即將路線同時納入審查標準。[10]以立法規(guī)劃、立法計劃為例，均是以黨在不同時期所確定的任務、要求為指導，通過有目的，有計劃，有步驟開展立法工作來落實黨的各項政策，實現(xiàn)黨的執(zhí)政目標。[11]因此，黨委審查立法規(guī)劃和立法計劃的標準應主要定位于是否符合黨在不同時期的路線、方針、政策以及任務和要求，如經(jīng)濟政策、民生政策、民族政策、宗教政策等等。

考慮到中國的具體國情和地區(qū)差異，黨委審議立法規(guī)劃和立法計劃時還需要關注本地區(qū)實際情況。如新疆、西藏等邊疆地區(qū)要重點加強民族團結、宗教和諧與祖國邊境安全等方面的地方法規(guī)建設，沿海、沿邊等國際貿(mào)易或邊境貿(mào)易發(fā)達地區(qū)要重點加強口岸建設等方面的地方法規(guī)建設等等。在審查的原則上，不同類型的法律審查標準亦應有所區(qū)別，如涉及政治、民族、宗教事務的法律，應適用更加嚴格的審查標準;而涉及經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)方面的法律，標準應適當放寬。這也是黨領導立法強調政治性的體現(xiàn)。

三、黨的組織與立法機關互動程序：明晰職責

十九屆四中全會提出要“完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”。黨領導立法的核心問題是黨領導立法與人大主導立法之間的關系。黨領導立法，既要支持和保障人大及常委會發(fā)揮法定職能，又要發(fā)揮黨組的領導核心作用。在我國，具體行使國家職權的是國家機關而不是黨的組織，具體到立法，“我國各級有立法權的人大及其常委會，在立法上具有應然和法定的地位和權限”[12]，而黨因其地位和宗旨，能夠最大限度地凝聚社會各方在重大問題上的共識，盡可能減少地方利益和部門利益，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的作用。因此，處理好黨的領導與人大主導在立法過程中的關系，需要明確并有機協(xié)調黨的組織與人大組織在立法程序中各自的職責權限，黨組同樣在其中發(fā)揮著關鍵性作用。各級人大常委會黨組在本級人大中發(fā)揮的是政治核心的作用，是一種政治把關。因此，在黨的組織與立法機關互動程序中，與黨的立法主張形成程序相同，黨組在政治上發(fā)揮著上傳下達、溝通協(xié)調的作用，而不是替代立法程序中法定的常委會議或主任會議。

除審查立法規(guī)劃、立法計劃等重大立法事項外，立法建議是黨領導立法工作中最常見的方式之一。各級黨委作為立法建議的提出主體，有權向同級或下級具有立法權限的人大及其常委會提出立法建議。同時根據(jù)《地方委員會工作條例》第二十條的規(guī)定，提出的立法建議是黨內(nèi)集體領導、民主集中、個別醞釀，通過會議所作出的決策，其形式可以是黨代會上通過的決議、決定、公報、公告、意見等，也可以是專門向立法機關送達的立法建議函等。需要重視的是黨內(nèi)主要領導干部以批示或講話等方式所提出的立法建議的問題，黨內(nèi)領導干部提出的立法建議與普通公民提出的立法建議在性質上是不同的，立法建議權作為公民的一項基本政治權利，是憲法所賦予的，但黨內(nèi)領導干部因其所擔任的黨內(nèi)職務不同于普通公民，且其所作出的批示或講話是因其黨內(nèi)身份作出的，因此，依照黨的民主集中制原則，黨內(nèi)領導干部所提出的立法建議需要經(jīng)過黨內(nèi)決策程序而作出，是一種反映黨組織集體意志的組織行為，而不是領導干部的個人意志。這就要求，無論是領導干部以批示、講話等方式提出的立法建議還是以黨組織集體名義提出的立法建議，必須是黨委集體討論后的決定。這也是實現(xiàn)黨對立法工作領導制度化、規(guī)范化、民主化、程序化的必然要求。

強調黨對立法工作的領導是一種政治領導，也意味著必須尊重人大立法的主導地位，即黨的領導應當主要體現(xiàn)在對立法的重大事項和重大問題上進行政治把關，這就涉及到關于重大事項與重大問題的規(guī)范化界定問題。依據(jù)現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)，可以參照的是《地方委員會工作條例》第九條及其第二款的規(guī)定。但上述規(guī)定僅僅是一項原則性規(guī)定，缺少細則化的制度規(guī)范，在具體實踐中存在著適用難題。例如，從第九條規(guī)定的概括性描述來看，一方面可以認為，黨委對于需要通過召開全會的方式來進行履職的事項，必然會屬于重大事項，但另一方面，其中相對應的第二款依然比較籠統(tǒng)，缺少肯定式列舉，也因此而導致實踐中的界限不易把握。當然，這樣規(guī)定的原因是出于國情特征及地區(qū)差異的考慮，需要各地方結合本地區(qū)實際通過制定實施細則等方式進一步加以規(guī)范。有鑒于此，針對其中所涉及的立法事項，我們認為可以參照地方各級人大對重大事項劃分的相關規(guī)定進行完善。實踐中，關于人大對重大事項決定權的確定，許多地方都進行了積極探索，如《北京市人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規(guī)定》，云南省《關于地方立法工作重大事項向市委請示報告的規(guī)定》等。[7]因此，地方黨委可以借鑒人大立法工作中的相關經(jīng)驗，依據(jù)本地區(qū)實際，通過制定地方性黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的方式以規(guī)范重大立法事項等方面的工作，也是加強和改善黨領導立法工作中需要加以重視的問題。

四、國家法律形成程序：黨員代表的義務優(yōu)先性

在立法的審議、表決階段，黨的領導形式主要采取充分發(fā)揮黨員人大代表作用的方式。

中國人民代表大會制度與西方議會制度雖有本質的不同，但均屬于代議的方式，保證黨員代表在人大代表中的比例多數(shù)是黨領導地位和執(zhí)政地位在立法過程中最重要的體現(xiàn)。在這一過程中，首先，歷次人大會議前，黨員代表都要參加黨的組織生活，聽取組織傳達的黨的精神，領會黨的立法意圖，以利于在人大會議中更好地落實黨的立法主張。在這種情況下，由于黨員人大代表所具有的雙重身份即黨員身份和人大代表身份是同一的，其黨員身份決定了他必須無條件地執(zhí)行黨在立法工作中的組織意圖，而人大代表身份亦決定了他所代表的是其選區(qū)選民的利益主張。雖然說二者具有根本上的利益一致性，但并不排除其在某一具體立法事項中的一些分歧。在這一過程中，我們認為，黨員身份將是第一位的，黨員身份決定了其執(zhí)行黨的決定是必須履行的義務，即如果黨員身份所產(chǎn)生的義務與代表身份所擁有的權利發(fā)生沖突時，黨員義務具有優(yōu)先性。

當然，同時需要強調的是，堅持黨員義務優(yōu)先性原則必須以其有效履行人大代表的“代表”職責為前提，即在立法程序中黨員代表都有責任和義務充分收集選區(qū)民意，反饋于黨的各級組織以及人大工作機構，并以不同方式進行有效溝通，這是黨員代表行使其代表權利和職責的最重要體現(xiàn)。這一點往往是國家法律形成程序中容易被忽視的方面。在此前提下，黨的具體立法主張一旦經(jīng)過黨內(nèi)程序形成決議，黨員人大代表除了有責任依照黨的主張行使表決權外，還應當充分發(fā)揮黨員代表的先鋒模范作用，積極向非黨員代表宣傳黨的立法主張、立法意圖，以利黨的主張順利轉化為國家法律。

如果黨員人大代表對黨的立法主張有不同意見，只能通過黨內(nèi)民主的方式加以解決。《黨章》第四條第七款規(guī)定：“對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出?！币虼?，在表決前的組織生活中，黨員人大代表可以在黨內(nèi)提出自己的不同意見，合理的意見將會通過黨內(nèi)民主程序被組織所采納;未能被采納的意見雖然允許被保留，但在表決過程中則需要無條件執(zhí)行黨的決定。這既是黨的紀律性要求，更是實現(xiàn)黨對立法工作領導的具體體現(xiàn)。

綜上，進一步加強與完善黨領導立法工作制度，需要把握正確的立法政治方向，認真貫徹落實以上三種程序中黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的組織要求和程序規(guī)范，有條件的地方可以結合本地實際，通過制定地方性黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件來進一步規(guī)范黨對立法工作的領導，不斷提高黨領導立法制度中的民主化和科學化水平。

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責任編校? ?陳? ?瑤

Considerations on the Partys Leading Role in Legislation：

Strengthening， Improvement and Perfection

WANG Jianqin， ZHAO Yin （Party Regulation Research Center， China University of Political Science and Law， Beijing 102249， Beijing， China）

Abstract： A fundamental principle in state legislation is to stick to the Party's leading role， which must adhere to the correct political direction， and seriously implement all organizational requirements and procedural regulations in related areas of state legislation and inner-Party regulations. This mechanism can be further decomposed into the formation of the Partys legislative intentions， the interaction between Party organizations and state legislature， and the formation of state laws. The first procedure is to stress the implementation of inner-Party regulations during the formation of the Party's legislative intentions， democratic and scientific qualities of such legislative intentions to be improved; The second procedure is to have it emphasis on the proper arrangement of relationship between the Partys leading role in legislation and NPCs guiding role， the boundary between Party organizations and state legislation units; During the last procedure， the double statuses of the Party member and NPC representative are to be clarified， with priority to be laid on the duties of Party member representatives， their effective practice of their representative rights and responsibilities to be guaranteed.

Key words： the Party's leading role in legislation; legislative suggestions; democratic qualities; scientific qualities; NPC Party member representatives