加強(qiáng)與完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度的若干思考

王建芹 趙銀

摘? ?要：堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是國家立法活動中最具根本性的原則，加強(qiáng)與完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度，必須堅(jiān)持正確的政治方向，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)和國家立法相關(guān)程序中的各項(xiàng)組織要求和程序規(guī)范。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度可具體分解為黨的立法主張形成程序、黨的組織與立法機(jī)關(guān)互動程序和國家法律形成程序三個(gè)部分。黨的立法主張形成程序，宜重點(diǎn)落實(shí)黨的立法主張形成過程中黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)組織程序規(guī)定，提高立法主張的民主性和科學(xué)性;黨的組織與立法機(jī)關(guān)互動程序，要重點(diǎn)理順黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系，明晰黨的組織與國家立法機(jī)構(gòu)的職權(quán)界限;國家法律形成程序，應(yīng)重點(diǎn)理清黨員人大代表的雙重身份，堅(jiān)持黨員代表的義務(wù)優(yōu)先性原則，并確保其有效行使代表權(quán)利和職責(zé)。

關(guān)鍵詞：黨領(lǐng)導(dǎo)立法;立法建議;民主性;科學(xué)性;黨員人大代表

中圖分類號：D920.0? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）01-0038-08

現(xiàn)代政治生活中，政黨需要通過國家政權(quán)對國家和社會進(jìn)行管理，而立法機(jī)關(guān)正是國家政權(quán)體系的重要組成部分。政黨首先需要將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家法律，從而主張本黨派所代表的利益，保證最有效地行使執(zhí)政權(quán)力。這是法治化國家治理中必須遵循的制度法則。在我國，立法作為國家重要的政治活動，是把黨的主張和人民的意志通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志的過程，具有極強(qiáng)的政治屬性，因此，毫不動搖地堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是國家立法活動中最具根本性的原則。

在我國，黨通過提出立法建議、對立法重大問題的審查審定、選派黨員進(jìn)入立法機(jī)關(guān)任職等方式行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，既是黨通過立法機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)政的表現(xiàn)，也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法①的最重要方式。總結(jié)新中國成立70多年來的立法實(shí)踐，始終堅(jiān)持的地方，就是黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo);不斷變化的地方，則是契合時(shí)代變遷的完善和發(fā)展。[1]自十六屆四中全會提出“要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式”以來，如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，成為新時(shí)代加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要組成部分之一，事關(guān)依法執(zhí)政和依法治國的發(fā)展進(jìn)程，事關(guān)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的法理依據(jù)與制度規(guī)范

習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色社會主義法治道路、堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度首先需要符合憲法法律的規(guī)范，這也是黨在憲法法律范圍內(nèi)活動的必然要求。隨著2018年第五次憲法修訂將“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征”寫入了《中華人民共和國憲法》，首次在憲法正文中明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，為黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作提供了更加明確的規(guī)范依據(jù)。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作不僅具有了合法性、正當(dāng)性，也為運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度提供了依據(jù)。

目前，規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的黨內(nèi)法規(guī)主要包括《中國共產(chǎn)黨章程》（下稱《黨章》）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（下稱《黨組工作條例》）、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（下稱《地方委員會工作條例》）等。規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的黨內(nèi)規(guī)范性文件主要有《彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請示報(bào)告》《關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》（下稱2016年《意見》）等。①但必須明確的是，黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，根本上是政治領(lǐng)導(dǎo)。正如2016年《意見》所指出的那樣，黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)等，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張，反映人民意志。[1]

一般情況下，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度可具體分解為三種程序：黨的立法主張形成程序、黨的組織與立法機(jī)關(guān)互動程序和國家法律形成程序。對此，林蔭茂先生有過簡要論述。[2]首先，黨的立法主張形成程序是黨的內(nèi)部決策程序。在這個(gè)程序中，黨形成準(zhǔn)備向立法機(jī)關(guān)提出的立法建議或決定如何答復(fù)立法機(jī)關(guān)提交的需要黨組織審查審批的內(nèi)容，這一程序?qū)儆邳h領(lǐng)導(dǎo)立法的前提性程序。其次，黨的組織與立法機(jī)關(guān)互動程序包括黨的組織向立法機(jī)關(guān)提出立法建議、立法機(jī)關(guān)向黨的組織提交需要審查審批的內(nèi)容及黨的組織對立法機(jī)關(guān)提交的需要黨組織審查審批的內(nèi)容進(jìn)行答復(fù)三種具體形式，這一程序是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的核心環(huán)節(jié)。最后，國家法律形成程序是立法機(jī)關(guān)按照法定程序表決、通過、公布法律及其他規(guī)范性文件的程序，是黨在立法機(jī)關(guān)中通過黨員人大代表執(zhí)行黨的主張、行使民主權(quán)利，并將黨的意志具體轉(zhuǎn)化為國家意志的法定程序。

三種程序應(yīng)各有側(cè)重。在黨的立法主張形成程序中，重點(diǎn)需要落實(shí)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對黨委、黨組形成立法主張時(shí)內(nèi)部決策程序的規(guī)定，提高立法建議的民主性和科學(xué)性，明確審議立法規(guī)劃、立法計(jì)劃及其他需要審查問題時(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)。在黨的組織與立法機(jī)關(guān)互動程序中，重點(diǎn)需要理順黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系，明晰黨的組織和國家立法機(jī)構(gòu)的職權(quán)界限，明確提出立法建議的主體、方式、形式，劃定立法中重大事項(xiàng)的外延。在國家法律形成程序中，重點(diǎn)需要厘清黨員人大代表的雙重身份，在堅(jiān)持黨員義務(wù)優(yōu)先性原則的前提下，履行好其代表責(zé)任。

關(guān)于如何更好地加強(qiáng)與完善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，近年來理論界從多個(gè)方面進(jìn)行了深入研究，如關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的原則[3]、領(lǐng)導(dǎo)方式與行為方式[4]，以及實(shí)踐中黨提出立法建議② [5]、審定立法規(guī)劃與計(jì)劃① [5]、重大立法事項(xiàng)的討論決定② [3]、聽取立法重大問題的報(bào)告③ [5]等方面的改進(jìn)與完善等。同時(shí)，對于如何進(jìn)一步完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的相關(guān)制度規(guī)范[6]、處理好各級黨組織與人大及其常委會的關(guān)系[7]、構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制[8]等方面的問題，也提出了許多好的建議。

就目前研究現(xiàn)狀來看，關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度的研究大多側(cè)重于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則、意義、主體等，雖然也涉及到一些完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度的方法路徑，但在具體操作性方面涉獵不多，特別是對于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作過程中如何具體落實(shí)黨內(nèi)民主與黨外民主鮮有深入探討，同時(shí)，鑒于黨員人大代表雙重身份的特殊性，如何區(qū)分其在國家法律形成程序中應(yīng)發(fā)揮的作用，關(guān)注不足。

二、黨的立法主張形成程序：民主性與科學(xué)性

在黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作過程中，無論是提出修憲建議、立法建議，聽取重大立法事項(xiàng)報(bào)告后提出的意見建議，或?qū)彾⒎ㄒ?guī)劃、立法計(jì)劃，首先需要在黨內(nèi)達(dá)成共識，形成一致意見。[9]511這是黨內(nèi)民主的要求，形成的載體包括草擬的決定稿，黨委（組）決議、決定、意見、會議記錄等。[9]81

上述黨的立法主張是黨內(nèi)民主集中制原則的產(chǎn)物。首先需要明確的是，黨內(nèi)民主集中制原則下產(chǎn)生的立法建議與國家法律產(chǎn)生過程中的民主建議分屬不同的程序。由于黨提出的立法建議需要經(jīng)過國家立法的法定程序才能轉(zhuǎn)化為法律，在這個(gè)意義上，黨提出的修憲建議、立法建議與一個(gè)普通公民提出的修憲建議、立法建議在法律上屬于同等地位。④雖然為了使黨的立法主張更加科學(xué)，黨可以選擇向黨外征求意見建議，如民主黨派、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等，但征求黨外意見建議我們認(rèn)為不屬于強(qiáng)制性程序。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作過程中立法主張的民主性主要體現(xiàn)在黨內(nèi)，與國家法律形成過程中民主性所體現(xiàn)的公眾參與分屬于不同的程序。同樣，黨聽取重大立法事項(xiàng)報(bào)告后提出建議，審定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃，討論同意重大立法事項(xiàng)是黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的體現(xiàn)，黨可以在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)時(shí)聽取黨外建議，但不屬于強(qiáng)制性程序。

在黨的立法主張形成程序中如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度，重點(diǎn)要通過強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督制度和領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度，以落實(shí)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)定。同時(shí)可根據(jù)立法事項(xiàng)的重要程度進(jìn)行一定范圍的黨外民主，以提高立法建議的科學(xué)性。

（一）切實(shí)貫徹落實(shí)黨內(nèi)決策的程序性規(guī)定

第一，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是宏觀領(lǐng)導(dǎo)與具體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的方式，領(lǐng)導(dǎo)的主體主要包括具有立法權(quán)限的立法主體的黨委和黨組。在這一過程中，黨組發(fā)揮著關(guān)鍵作用。黨組作為中國特色的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度形式，是黨在非黨組織包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織和其他非黨組織中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是黨在非黨組織中貫徹黨的路線、方針、政策的重要組織安排。在黨的立法主張形成程序過程中，黨組既發(fā)揮著向同級或上級黨委請示報(bào)告，又發(fā)揮著與立法機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)的特殊作用。于黨內(nèi)，全國人大常委會中的黨組受黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)，地方人大常委會黨組受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，因此，各級人大常委會中設(shè)立的黨組向黨中央、各級黨委提請審批立法規(guī)劃、立法計(jì)劃，匯報(bào)重大立法事項(xiàng)，報(bào)告重大問題等程序，是黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的必備組織程序，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度的核心體現(xiàn)。于黨外，黨組向人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)傳達(dá)黨委意見[9]80以及相互協(xié)商的過程，體現(xiàn)了立法過程中的民主性和專業(yè)性要求，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作中既要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，亦要遵循立法工作規(guī)律，提高立法民主性和科學(xué)性的過程?；诖?，黨的立法主張形成程序過程可以進(jìn)一步區(qū)分為兩種程序：一是黨組向黨委的請示報(bào)告程序;二是黨組在本級人大組織內(nèi)部決策形成過程中的協(xié)商協(xié)調(diào)程序。第一項(xiàng)程序所應(yīng)遵循的黨內(nèi)法規(guī)包括《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例》（下稱《請示報(bào)告條例》）、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》及其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定;第二項(xiàng)程序所應(yīng)遵循的黨內(nèi)法規(guī)包括《黨組工作條例》《地方委員會工作條例》及其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)上述黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨組和黨委對職責(zé)范圍內(nèi)提出的立法主張應(yīng)通過會議決定，并實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制。

第二，有效落實(shí)內(nèi)部決策過程中的監(jiān)督機(jī)制。黨的立法主張雖然與普通公民所提出的立法建議在法律上居于同等地位，但基于黨在國家中的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，事實(shí)上體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，對于法律的制定、修改、廢止、解釋發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，而且黨的立法主張大多會轉(zhuǎn)化為法律。因此，在形成立法主張的程序中，除了必須堅(jiān)持黨內(nèi)民主原則以外，監(jiān)督機(jī)制的完善同樣十分重要。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的相關(guān)規(guī)定，需要有效落實(shí)自上而下的組織監(jiān)督，自下而上的民主監(jiān)督，同級相互監(jiān)督的監(jiān)督體系。這也相當(dāng)于我國立法監(jiān)督制度在黨內(nèi)程序中的體現(xiàn)。

第三，立法監(jiān)督作為法治國家立法活動中極為重要的制度規(guī)范，是確保立法活動民主性、科學(xué)性的重要保障。在黨的立法建議形成過程中，就其程序而言屬于黨內(nèi)事務(wù)，不屬于國家立法監(jiān)督的范疇，亦不受國家法律規(guī)范中立法監(jiān)督相應(yīng)條款的規(guī)制。但黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制及其程序依然十分必要，目前，規(guī)范黨內(nèi)立法的專門性黨內(nèi)法規(guī)僅有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，但其所規(guī)范的是黨內(nèi)法規(guī)的立法程序，涉及到黨領(lǐng)導(dǎo)國家法律立法工作的專門性黨內(nèi)法規(guī)尚屬空白。因此，目前能夠適用的規(guī)范黨的立法主張形成程序的黨內(nèi)法規(guī)主要包括《請示報(bào)告條例》《黨組工作條例》《地方委員會工作條例》等，但基于以上分析，我們認(rèn)為，時(shí)機(jī)成熟后制定專門規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)是必要的。

（二）提高立法建議的民主性與科學(xué)性①

黨提出立法建議主要包括兩種方式：一是在黨的代表會議上通過的包含立法建議的文件②，二是黨委以立法建議書等方式向立法機(jī)關(guān)提出的立法建議。由于在黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作中，黨的文件出臺之際，往往是國家立法之始，[9]525因此也就決定了提高黨的立法建議的民主性和科學(xué)性是提高國家法律民主性和科學(xué)性的前提。

實(shí)踐中，黨的立法建議因黨的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位以及黨組這一具有中國特色的黨的領(lǐng)導(dǎo)組織形式的存在，必然會受到立法機(jī)關(guān)的極大重視，并大多會轉(zhuǎn)化為國家法律。同時(shí)基于法律在國家治理過程中適用范圍的基礎(chǔ)性、廣泛性考慮，在黨的立法建議產(chǎn)生過程中，為不斷提高立法建議的質(zhì)量，選擇一定范圍的黨外參與在一些涉及社會公共利益的立法中依然是必要的?？梢愿鶕?jù)立法事項(xiàng)的重要程度以及涉及公共利益的廣度與深度進(jìn)行評判，對此，各級黨委可以結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，將立法事項(xiàng)劃分為特別重大事項(xiàng)、重要事項(xiàng)和一般事項(xiàng)，對于有必要選擇黨外參與的，分別采取不同參與方式和參與程度，以實(shí)現(xiàn)立法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與公眾參與權(quán)之間的平衡。

在此需要探討的一個(gè)問題是，立法建議形成階段向黨內(nèi)或黨外征求意見是否屬于黨務(wù)公開的范圍。依據(jù)現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（下稱《黨務(wù)公開條例》）的規(guī)定，無論是中央或地方黨的組織黨務(wù)公開內(nèi)容中，都沒有涉及立法事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)依據(jù)前面的分析，立法建議形成程序中向黨外征求意見亦不屬于強(qiáng)制性程序。在這個(gè)意義上，立法建議形成過程中的征求意見程序不屬于黨務(wù)公開的內(nèi)容。但我們認(rèn)為，首先，《黨務(wù)公開條例》中關(guān)于公開內(nèi)容的規(guī)定屬于“概括+肯定式列舉”的方式，其中第八條“黨的組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨務(wù)與黨員和群眾的關(guān)聯(lián)程度合理確定公開范圍”的概括式規(guī)定事實(shí)上預(yù)留了黨務(wù)公開范圍上的擴(kuò)展空間，且對“關(guān)聯(lián)程度”的理解是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷變化的。立法事項(xiàng)作為可能直接關(guān)系到社會主體切身利益的國家治理行為，其與人民群眾的密切關(guān)系應(yīng)不言而喻。從這個(gè)角度來看，將部分立法建議的征求意見環(huán)節(jié)納入黨務(wù)公開范圍具備一定的現(xiàn)實(shí)合理性。其次，在國家法律形成階段，廣泛征求民意已被納入《中華人民共和國立法法》的規(guī)定之中。在這個(gè)意義上，黨的立法建議形成階段的征求民意亦可以被視為國家法律形成階段征求民意的前置性程序。區(qū)別僅在于，黨的立法建議是對法律的立改廢釋的原則性建議，因此其征求意見亦屬于原則性的;而人大立法期間的征求意見一般是對立法草案的具體條款性意見，屬于立法技術(shù)性質(zhì)的。因此，黨組織在決定對哪些事項(xiàng)提出立法建議、提出什么樣的立法建議時(shí)，通過一定形式的黨務(wù)公開征求黨內(nèi)意見或收集民意，也是立法民主性的體現(xiàn)。

民主性與科學(xué)性是相輔相成的。如何確保黨組織提出立法建議的科學(xué)性，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中尚無專門性條款。但依據(jù)《地方委員會工作條例》第二十一條：“黨的地方委員會及其常委會應(yīng)當(dāng)健全決策咨詢機(jī)制，重大決策一般應(yīng)當(dāng)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上提出方案，充分聽取各方面意見，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和合法合規(guī)性審查，經(jīng)過全會或者常委會會議討論和決定?！鄙鲜鲆?guī)定亦可以視為黨行使立法建議權(quán)時(shí)需要遵循的科學(xué)化要求，即充分的調(diào)查研究、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法合規(guī)性審查以及尊重立法規(guī)律等方面的要求。具體會涉及到立法建議與立法技術(shù)的合理銜接問題，如究竟是制定新法還是對現(xiàn)行法律進(jìn)行修改、制定或修改的時(shí)機(jī)是否成熟、應(yīng)當(dāng)全面實(shí)施還是先行試點(diǎn)、應(yīng)采用人大立法還是政府規(guī)章、應(yīng)選擇全國性立法還是采用地方性法律法規(guī)等等。[9]532-537同時(shí)，如涉及到某些專業(yè)性立法，相關(guān)的專業(yè)性咨詢更是黨的立法建議決策流程中必須重視的程序。

（三）明確黨委審定立法相關(guān)事項(xiàng)的審查標(biāo)準(zhǔn)

完善黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)立足于黨對立法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)，而審定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃是最重要的工作內(nèi)容，屬于重大立法事項(xiàng)。因此，首先需要明確黨委在審定上述重大立法事項(xiàng)時(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)。2016年《意見》中所明確的審查標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)了黨的方針、政策，屬于高度概括式的。我們認(rèn)為，黨對立法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)同樣需要體現(xiàn)在路線上，即將路線同時(shí)納入審查標(biāo)準(zhǔn)。[10]以立法規(guī)劃、立法計(jì)劃為例，均是以黨在不同時(shí)期所確定的任務(wù)、要求為指導(dǎo)，通過有目的，有計(jì)劃，有步驟開展立法工作來落實(shí)黨的各項(xiàng)政策，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政目標(biāo)。[11]因此，黨委審查立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要定位于是否符合黨在不同時(shí)期的路線、方針、政策以及任務(wù)和要求，如經(jīng)濟(jì)政策、民生政策、民族政策、宗教政策等等。

考慮到中國的具體國情和地區(qū)差異，黨委審議立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)還需要關(guān)注本地區(qū)實(shí)際情況。如新疆、西藏等邊疆地區(qū)要重點(diǎn)加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、宗教和諧與祖國邊境安全等方面的地方法規(guī)建設(shè)，沿海、沿邊等國際貿(mào)易或邊境貿(mào)易發(fā)達(dá)地區(qū)要重點(diǎn)加強(qiáng)口岸建設(shè)等方面的地方法規(guī)建設(shè)等等。在審查的原則上，不同類型的法律審查標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)有所區(qū)別，如涉及政治、民族、宗教事務(wù)的法律，應(yīng)適用更加嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn);而涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會事業(yè)方面的法律，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)放寬。這也是黨領(lǐng)導(dǎo)立法強(qiáng)調(diào)政治性的體現(xiàn)。

三、黨的組織與立法機(jī)關(guān)互動程序：明晰職責(zé)

十九屆四中全會提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”。黨領(lǐng)導(dǎo)立法的核心問題是黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，既要支持和保障人大及常委會發(fā)揮法定職能，又要發(fā)揮黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在我國，具體行使國家職權(quán)的是國家機(jī)關(guān)而不是黨的組織，具體到立法，“我國各級有立法權(quán)的人大及其常委會，在立法上具有應(yīng)然和法定的地位和權(quán)限”[12]，而黨因其地位和宗旨，能夠最大限度地凝聚社會各方在重大問題上的共識，盡可能減少地方利益和部門利益，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。因此，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)在立法過程中的關(guān)系，需要明確并有機(jī)協(xié)調(diào)黨的組織與人大組織在立法程序中各自的職責(zé)權(quán)限，黨組同樣在其中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。各級人大常委會黨組在本級人大中發(fā)揮的是政治核心的作用，是一種政治把關(guān)。因此，在黨的組織與立法機(jī)關(guān)互動程序中，與黨的立法主張形成程序相同，黨組在政治上發(fā)揮著上傳下達(dá)、溝通協(xié)調(diào)的作用，而不是替代立法程序中法定的常委會議或主任會議。

除審查立法規(guī)劃、立法計(jì)劃等重大立法事項(xiàng)外，立法建議是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作中最常見的方式之一。各級黨委作為立法建議的提出主體，有權(quán)向同級或下級具有立法權(quán)限的人大及其常委會提出立法建議。同時(shí)根據(jù)《地方委員會工作條例》第二十條的規(guī)定，提出的立法建議是黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀，通過會議所作出的決策，其形式可以是黨代會上通過的決議、決定、公報(bào)、公告、意見等，也可以是專門向立法機(jī)關(guān)送達(dá)的立法建議函等。需要重視的是黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部以批示或講話等方式所提出的立法建議的問題，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部提出的立法建議與普通公民提出的立法建議在性質(zhì)上是不同的，立法建議權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，是憲法所賦予的，但黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部因其所擔(dān)任的黨內(nèi)職務(wù)不同于普通公民，且其所作出的批示或講話是因其黨內(nèi)身份作出的，因此，依照黨的民主集中制原則，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部所提出的立法建議需要經(jīng)過黨內(nèi)決策程序而作出，是一種反映黨組織集體意志的組織行為，而不是領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人意志。這就要求，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部以批示、講話等方式提出的立法建議還是以黨組織集體名義提出的立法建議，必須是黨委集體討論后的決定。這也是實(shí)現(xiàn)黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、民主化、程序化的必然要求。

強(qiáng)調(diào)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，也意味著必須尊重人大立法的主導(dǎo)地位，即黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在對立法的重大事項(xiàng)和重大問題上進(jìn)行政治把關(guān)，這就涉及到關(guān)于重大事項(xiàng)與重大問題的規(guī)范化界定問題。依據(jù)現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)，可以參照的是《地方委員會工作條例》第九條及其第二款的規(guī)定。但上述規(guī)定僅僅是一項(xiàng)原則性規(guī)定，缺少細(xì)則化的制度規(guī)范，在具體實(shí)踐中存在著適用難題。例如，從第九條規(guī)定的概括性描述來看，一方面可以認(rèn)為，黨委對于需要通過召開全會的方式來進(jìn)行履職的事項(xiàng)，必然會屬于重大事項(xiàng)，但另一方面，其中相對應(yīng)的第二款依然比較籠統(tǒng)，缺少肯定式列舉，也因此而導(dǎo)致實(shí)踐中的界限不易把握。當(dāng)然，這樣規(guī)定的原因是出于國情特征及地區(qū)差異的考慮，需要各地方結(jié)合本地區(qū)實(shí)際通過制定實(shí)施細(xì)則等方式進(jìn)一步加以規(guī)范。有鑒于此，針對其中所涉及的立法事項(xiàng)，我們認(rèn)為可以參照地方各級人大對重大事項(xiàng)劃分的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善。實(shí)踐中，關(guān)于人大對重大事項(xiàng)決定權(quán)的確定，許多地方都進(jìn)行了積極探索，如《北京市人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》，云南省《關(guān)于地方立法工作重大事項(xiàng)向市委請示報(bào)告的規(guī)定》等。[7]因此，地方黨委可以借鑒人大立法工作中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)本地區(qū)實(shí)際，通過制定地方性黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的方式以規(guī)范重大立法事項(xiàng)等方面的工作，也是加強(qiáng)和改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作中需要加以重視的問題。

四、國家法律形成程序：黨員代表的義務(wù)優(yōu)先性

在立法的審議、表決階段，黨的領(lǐng)導(dǎo)形式主要采取充分發(fā)揮黨員人大代表作用的方式。

中國人民代表大會制度與西方議會制度雖有本質(zhì)的不同，但均屬于代議的方式，保證黨員代表在人大代表中的比例多數(shù)是黨領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位在立法過程中最重要的體現(xiàn)。在這一過程中，首先，歷次人大會議前，黨員代表都要參加黨的組織生活，聽取組織傳達(dá)的黨的精神，領(lǐng)會黨的立法意圖，以利于在人大會議中更好地落實(shí)黨的立法主張。在這種情況下，由于黨員人大代表所具有的雙重身份即黨員身份和人大代表身份是同一的，其黨員身份決定了他必須無條件地執(zhí)行黨在立法工作中的組織意圖，而人大代表身份亦決定了他所代表的是其選區(qū)選民的利益主張。雖然說二者具有根本上的利益一致性，但并不排除其在某一具體立法事項(xiàng)中的一些分歧。在這一過程中，我們認(rèn)為，黨員身份將是第一位的，黨員身份決定了其執(zhí)行黨的決定是必須履行的義務(wù)，即如果黨員身份所產(chǎn)生的義務(wù)與代表身份所擁有的權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，黨員義務(wù)具有優(yōu)先性。

當(dāng)然，同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)的是，堅(jiān)持黨員義務(wù)優(yōu)先性原則必須以其有效履行人大代表的“代表”職責(zé)為前提，即在立法程序中黨員代表都有責(zé)任和義務(wù)充分收集選區(qū)民意，反饋于黨的各級組織以及人大工作機(jī)構(gòu)，并以不同方式進(jìn)行有效溝通，這是黨員代表行使其代表權(quán)利和職責(zé)的最重要體現(xiàn)。這一點(diǎn)往往是國家法律形成程序中容易被忽視的方面。在此前提下，黨的具體立法主張一旦經(jīng)過黨內(nèi)程序形成決議，黨員人大代表除了有責(zé)任依照黨的主張行使表決權(quán)外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨員代表的先鋒模范作用，積極向非黨員代表宣傳黨的立法主張、立法意圖，以利黨的主張順利轉(zhuǎn)化為國家法律。

如果黨員人大代表對黨的立法主張有不同意見，只能通過黨內(nèi)民主的方式加以解決?！饵h章》第四條第七款規(guī)定：“對黨的決議和政策如有不同意見，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出。”因此，在表決前的組織生活中，黨員人大代表可以在黨內(nèi)提出自己的不同意見，合理的意見將會通過黨內(nèi)民主程序被組織所采納;未能被采納的意見雖然允許被保留，但在表決過程中則需要無條件執(zhí)行黨的決定。這既是黨的紀(jì)律性要求，更是實(shí)現(xiàn)黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。

綜上，進(jìn)一步加強(qiáng)與完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度，需要把握正確的立法政治方向，認(rèn)真貫徹落實(shí)以上三種程序中黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的組織要求和程序規(guī)范，有條件的地方可以結(jié)合本地實(shí)際，通過制定地方性黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件來進(jìn)一步規(guī)范黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)立法制度中的民主化和科學(xué)化水平。

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責(zé)任編校? ?陳? ?瑤

Considerations on the Partys Leading Role in Legislation：

Strengthening， Improvement and Perfection

WANG Jianqin， ZHAO Yin （Party Regulation Research Center， China University of Political Science and Law， Beijing 102249， Beijing， China）

Abstract： A fundamental principle in state legislation is to stick to the Party's leading role， which must adhere to the correct political direction， and seriously implement all organizational requirements and procedural regulations in related areas of state legislation and inner-Party regulations. This mechanism can be further decomposed into the formation of the Partys legislative intentions， the interaction between Party organizations and state legislature， and the formation of state laws. The first procedure is to stress the implementation of inner-Party regulations during the formation of the Party's legislative intentions， democratic and scientific qualities of such legislative intentions to be improved; The second procedure is to have it emphasis on the proper arrangement of relationship between the Partys leading role in legislation and NPCs guiding role， the boundary between Party organizations and state legislation units; During the last procedure， the double statuses of the Party member and NPC representative are to be clarified， with priority to be laid on the duties of Party member representatives， their effective practice of their representative rights and responsibilities to be guaranteed.

Key words： the Party's leading role in legislation; legislative suggestions; democratic qualities; scientific qualities; NPC Party member representatives