陜西省生態(tài)治理領(lǐng)域PPP模式的運(yùn)行現(xiàn)狀與改革建議

蔣瑞雪

[摘 要]政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）是近年來(lái)我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣的政府投資模式，在生態(tài)治理領(lǐng)域具有廣闊的運(yùn)用空間。經(jīng)梳理分析，財(cái)政部應(yīng)用的PPP模式在陜西省生態(tài)治理領(lǐng)域已有一定實(shí)績(jī)，但總體存在PPP項(xiàng)目落地率低、監(jiān)管體系薄弱等突出問(wèn)題?；谛屡f項(xiàng)目的類型劃分，可合理策劃新項(xiàng)目，發(fā)揮PPP模式融資功能;積極助推老項(xiàng)目，協(xié)助新項(xiàng)目良性發(fā)展。同時(shí)，建議加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控，及時(shí)處理項(xiàng)目糾紛;打造優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，采用多種方式加大PPP模式在生態(tài)治理領(lǐng)域的推進(jìn)力度。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;PPP項(xiàng)目;生態(tài)治理

0? ? ?引 言

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）是源于英國(guó)的一種政府公共資源運(yùn)作模式，該模式將私人資本和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制引入公共管理，被認(rèn)為是一種解決傳統(tǒng)政府失靈現(xiàn)象的有效措施。2015年起，我國(guó)開始在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，而生態(tài)治理具有典型的公共服務(wù)屬性，屬于PPP模式適用范圍。2018年5月18日，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上明確指示，提高環(huán)境治理水平，充分利用市場(chǎng)化手段，改善資源的價(jià)格機(jī)制和環(huán)境，采取不同的方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。本文以陜西省為研究對(duì)象，分析陜西省PPP模式在生態(tài)治理領(lǐng)域的運(yùn)用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，對(duì)如何推進(jìn)PPP模式提出相應(yīng)對(duì)策。

1? ? ?陜西省PPP模式的總體情況

1.1? ?政策方面

2015年8月，陜西省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（陜政辦發(fā)[2015]81號(hào)），文件提出廣泛采用PPP模式提供公共服務(wù)，陜西省PPP模式發(fā)展步入快車道。2017年2月，陜西省財(cái)政廳頒布《陜西省財(cái)政廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（陜財(cái)辦金[2017]6號(hào)），進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度;2017年8月，陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)、陜西省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《陜西省推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019年）》（陜發(fā)改投資[2017]1126號(hào)）。2018年以來(lái)，隨著國(guó)家就PPP模式的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)到規(guī)范發(fā)展，陜西省加大PPP模式的規(guī)范治理力度，針對(duì)PPP模式的政策文件相對(duì)較少，主導(dǎo)思想以穩(wěn)定發(fā)展為主。特別值得指出的是，2016年陜西省環(huán)境廳頒行《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)扶貧工作的實(shí)施意見(jiàn)》（陜環(huán)辦發(fā)[2016]96號(hào)）提出，要積極推進(jìn)貧困地區(qū)開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，對(duì)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域環(huán)境綜合整治等項(xiàng)目，實(shí)行PPP項(xiàng)目綠色通道、部門聯(lián)批聯(lián)審一站式服務(wù)，制定支持性政策措施。文件為PPP模式在陜西省生態(tài)扶貧、貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理提供了明確的政策依據(jù)。

1.2? ?項(xiàng)目方面

根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作平臺(tái)的數(shù)據(jù)，截至2020年1月，陜西省在PPP綜合信息平臺(tái)中，在庫(kù)項(xiàng)目（包括管理庫(kù)和儲(chǔ)備庫(kù)）共計(jì)377個(gè)，如表1所示。其中，管理庫(kù)項(xiàng)目263個(gè)，項(xiàng)目總投資3 680.48億元，項(xiàng)目分布于18個(gè)一級(jí)行業(yè)，已落地項(xiàng)目共180個(gè)，項(xiàng)目總投資3 054.70億元，落地率（執(zhí)行階段項(xiàng)目與管理庫(kù)項(xiàng)目比值）68.44%。比較全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，陜西省的PPP項(xiàng)目在庫(kù)數(shù)量整體規(guī)模居中，項(xiàng)目投資總額居中。但區(qū)域分布過(guò)于集中，全省PPP項(xiàng)目投資額的57.97%集中在陜西省本級(jí)及西安市，其他區(qū)域推進(jìn)較慢。

2? ? ?陜西省生態(tài)治理領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況

2.1? ?項(xiàng)目現(xiàn)狀

根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)，截至2020年1月，陜西省全部在庫(kù)項(xiàng)目495個(gè)，含管理庫(kù)項(xiàng)目263個(gè)、儲(chǔ)備清單庫(kù)項(xiàng)目232個(gè)。其中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)治理、農(nóng)業(yè)、污水處理廠、農(nóng)業(yè)灌溉等與生態(tài)治理緊密關(guān)系，此4類項(xiàng)目如表2所示。

上述74個(gè)項(xiàng)目占在庫(kù)項(xiàng)目的13.9%、管理庫(kù)項(xiàng)目的26.2%，項(xiàng)目落地率21.62%。其中，國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目4個(gè)，示范項(xiàng)目占管理庫(kù)項(xiàng)目總量的5.8%;同期陜西省國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目39個(gè)，生態(tài)治理類項(xiàng)目占比10.3%。

2.2? ?存在的問(wèn)題

①項(xiàng)目整體數(shù)量不多。陜西省PPP項(xiàng)目總體發(fā)展規(guī)模在全國(guó)居中，生態(tài)治理領(lǐng)域項(xiàng)目所占比重相對(duì)偏低。部分污水處理項(xiàng)目位于西安市或縣城周邊的工業(yè)園區(qū)，主要解決工業(yè)用水回收處理問(wèn)題，以農(nóng)村地區(qū)生態(tài)治理為目標(biāo)的項(xiàng)目比重更低。②項(xiàng)目類型不均等。陜西省是缺少大省，水資源相對(duì)貧乏，生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)重點(diǎn)突出水資源利用保護(hù)。PPP項(xiàng)目類型中，水利建設(shè)項(xiàng)目（包括水庫(kù)、城鎮(zhèn)供水系統(tǒng)、農(nóng)村灌溉項(xiàng)目）總體占比12.2%，在所有類型中排名第四。水利建設(shè)項(xiàng)目以縣城的新建水庫(kù)、現(xiàn)有水庫(kù)改進(jìn)、城市供水系統(tǒng)建設(shè)為主，項(xiàng)目受益群體以城市居民為主，面向農(nóng)村的農(nóng)業(yè)灌溉項(xiàng)目數(shù)量較少。③高質(zhì)量項(xiàng)目數(shù)量較少。生態(tài)治理類國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目占管理庫(kù)項(xiàng)目總量的5.8%，同期市政工程類國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目14個(gè)，市政工程項(xiàng)目170個(gè)，國(guó)家級(jí)項(xiàng)目占比8.2%;同期交通運(yùn)輸類國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目9個(gè)，交通運(yùn)輸類項(xiàng)目66個(gè)，國(guó)家級(jí)項(xiàng)目占比13.6%。與市政工程和交通運(yùn)輸相比，生態(tài)治理領(lǐng)域高質(zhì)量、高級(jí)別項(xiàng)目數(shù)量相對(duì)較少。④項(xiàng)目區(qū)域分布不均衡。與陜西省PPP項(xiàng)目集中在西安市的整體分布情況有些不同，生態(tài)治理領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目在西安市數(shù)量并不多，主要分布在西安周邊的渭南市、咸陽(yáng)市等市縣，陜北、陜南的縣城分布較少。⑤項(xiàng)目落地率不高。在全部的74個(gè)項(xiàng)目中，進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目16個(gè)，生態(tài)治理領(lǐng)域項(xiàng)目落地率約21.62%，而同時(shí)期陜西省平均落地率68.44%。

3? ? ?利用PPP模式推進(jìn)生態(tài)治理的建議

3.1? ?合理策劃新項(xiàng)目，發(fā)揮PPP模式制度功能

3.1.1? ?加強(qiáng)政策宣傳解讀，正確理解PPP模式優(yōu)勢(shì)

《中國(guó)PPP年度發(fā)展報(bào)告（2019）》認(rèn)為PPP市場(chǎng)逐步回歸理性，并開始步入規(guī)范化發(fā)展的新階段。想要培育市場(chǎng)信心，需加強(qiáng)政策宣傳解讀，尤其是明確PPP項(xiàng)目與地方政府隱性債務(wù)的關(guān)系。除現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)等傳統(tǒng)方式外，還可充分利用新媒體優(yōu)勢(shì)，通過(guò)微信公眾號(hào)、微博、朋友圈宣傳、在線問(wèn)答等方式積極宣傳PPP政策，普及PPP模式知識(shí)，使PPP從業(yè)人員熟悉政策內(nèi)涵及發(fā)展方向，增加PPP從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備;開展項(xiàng)目督導(dǎo)調(diào)研和跟蹤服務(wù)，全面掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)展并協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目推動(dòng)中存在的困難和問(wèn)題;建立PPP項(xiàng)目溝通交流平臺(tái)，加大示范項(xiàng)目的宣傳推廣力度，及時(shí)發(fā)布優(yōu)秀項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)各級(jí)政府規(guī)范發(fā)展PPP項(xiàng)目。

3.1.2? ?規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別，將符合條件的項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫(kù)

從源頭上做好PPP項(xiàng)目的規(guī)范識(shí)別工作，制定PPP項(xiàng)目的正面清單和負(fù)面清單，挑選那些真正符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有益的好項(xiàng)目，并把有限的地方財(cái)力投入這些項(xiàng)目中。

3.1.3? ?把好風(fēng)險(xiǎn)關(guān)，將項(xiàng)目合規(guī)推上流程

建議推進(jìn)PPP項(xiàng)目專項(xiàng)顧問(wèn)制度，專職負(fù)責(zé)處理政府投資項(xiàng)目建設(shè)事務(wù)，對(duì)項(xiàng)目相關(guān)的決策措施的合法性、可行性、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)及對(duì)策提供法律依據(jù)和法律意見(jiàn)，參與項(xiàng)目重要會(huì)議及合同談判，組織法律專題培訓(xùn)，協(xié)助政府部門做好項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理工作。

3.2? ?積極助推老項(xiàng)目，協(xié)助項(xiàng)目良性發(fā)展

3.2.1? ?出臺(tái)融資鼓勵(lì)政策，解決PPP項(xiàng)目融資難問(wèn)題

項(xiàng)目總投資額、項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間與PPP項(xiàng)目落地率之間存在負(fù)相關(guān)性。項(xiàng)目總投資額越大，持續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，涉及的參與方越多，面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)就越大，項(xiàng)目最終落地的可能性越低，融資困難是導(dǎo)致項(xiàng)目落地率低的主要原因之一。對(duì)此，財(cái)政部門曾推出以獎(jiǎng)代補(bǔ)、資產(chǎn)證券化等手段，對(duì)緩解PPP項(xiàng)目資金難題具有一定的正向作用。①針對(duì)生態(tài)扶貧項(xiàng)目推出積極金融政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在融資成本、融資主體、融資條件等方面對(duì)生態(tài)治理類型的項(xiàng)目放寬融資條件。②搭建政企融交流平臺(tái)。地方政府積極搭建政、企、融交流平臺(tái)，加強(qiáng)信息共享。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目前期論證、兩評(píng)一案的編制或項(xiàng)目合同商務(wù)談判，并充分發(fā)表意見(jiàn)。③制定省級(jí)以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，確定以獎(jiǎng)代補(bǔ)具體標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)各級(jí)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門推廣和運(yùn)用PPP模式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)資金統(tǒng)籌用于推廣和運(yùn)用PPP工作的項(xiàng)目咨詢、績(jī)效評(píng)價(jià)、專家評(píng)審、政策研究、培訓(xùn)、調(diào)研以及監(jiān)督檢查等工作支出。④選擇優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目嘗試“PPP+專項(xiàng)債”。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，提出了允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，但專項(xiàng)債券與PPP模式的結(jié)合還缺乏明確的政策支持，陜西省在貧困地區(qū)選擇符合條件的重大項(xiàng)目做試點(diǎn)，進(jìn)而形成邊界清晰、標(biāo)準(zhǔn)清楚的政策指引，促進(jìn)項(xiàng)目投資。⑤引入資產(chǎn)證券化等新型融資工具，鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目股權(quán)在資產(chǎn)證券化二級(jí)市場(chǎng)自由交易，解決PPP模式融資中資金退出難、流動(dòng)性不足等難題，借助資產(chǎn)證券化解決PPP模式融資痛點(diǎn)。

3.2.2? ?優(yōu)化在庫(kù)項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制，提高項(xiàng)目落地率

加強(qiáng)制度建設(shè)，適時(shí)出臺(tái)《陜西省PPP項(xiàng)目入庫(kù)指南》《陜西省在庫(kù)PPP項(xiàng)目調(diào)整指南》，明確PPP項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范PPP項(xiàng)目入庫(kù)、監(jiān)督、退庫(kù)流程。規(guī)范在庫(kù)項(xiàng)目因調(diào)改、股權(quán)變更等修訂在庫(kù)信息的申報(bào)、審批流程，規(guī)范在庫(kù)項(xiàng)目調(diào)整的申報(bào)文件，根據(jù)項(xiàng)目修訂原因制訂分類處理方案，以優(yōu)化項(xiàng)目調(diào)整效率為目標(biāo)，減少PPP項(xiàng)目調(diào)庫(kù)成本。同時(shí)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目專家?guī)旃芾?，更新專家?guī)斐蓡T，建立專家?guī)斐蓡T考核制度，對(duì)專家?guī)斐蓡T的業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)進(jìn)行跟蹤考核，對(duì)于部分業(yè)務(wù)素養(yǎng)、職業(yè)道德不能滿足項(xiàng)目評(píng)審要求的專家要及時(shí)清退出庫(kù)。

3.3? ?加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控，及時(shí)處理項(xiàng)目糾紛

3.3.1? ?建立項(xiàng)目全流程風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

①主動(dòng)建立健全績(jī)效通報(bào)制度。按照“月統(tǒng)計(jì)、季通報(bào)、動(dòng)態(tài)跟蹤”原則，及時(shí)跟蹤項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)度統(tǒng)計(jì)上報(bào)不及時(shí)、項(xiàng)目前期工作滯后等問(wèn)題后，督促整改落實(shí)，形成檢查—整改—推進(jìn)的良性工作機(jī)制。②在專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，完善重大決策的合法性審查機(jī)制，遵循事前防范、事中監(jiān)管、事后補(bǔ)救的工作流程。③完善工作考核指標(biāo)、績(jī)效考核指標(biāo)，發(fā)揮績(jī)效考核的監(jiān)督、指引作用。④雇用當(dāng)?shù)刎毨藛T，提高當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c運(yùn)營(yíng)的積極性，同時(shí)探索鼓勵(lì)和建立農(nóng)戶以土地或其他資源入股的PPP項(xiàng)目公司，帶動(dòng)共同富裕。

3.3.2? ?引導(dǎo)建立再談判機(jī)制

PPP項(xiàng)目啟動(dòng)后，因?yàn)轫?xiàng)目周期長(zhǎng)、建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、外部環(huán)境變化等原因，絕大多數(shù)項(xiàng)目都需要變更原項(xiàng)目合同約定內(nèi)容。但受到《政府投資條例》、PPP政策的影響，PPP項(xiàng)目合同變更不能僅僅簡(jiǎn)單適用《合同法》，還需要考慮財(cái)政、工程、國(guó)有資產(chǎn)、融資擔(dān)保等因素，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同變更成為政府方和社會(huì)資本方面臨的最大困難之一。為解決項(xiàng)目進(jìn)程中的“風(fēng)險(xiǎn)變異與突發(fā)”問(wèn)題，相關(guān)部門應(yīng)引導(dǎo)地方政府建立合理的再談判機(jī)制，明確再談判的啟動(dòng)、原則、流程，明確政府方在PPP項(xiàng)目合同變更中的權(quán)利空間，引入第三方參與談判，政府方和社會(huì)資本方共同委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，主導(dǎo)項(xiàng)目再談判流程，對(duì)談判中的專業(yè)性問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)。

3.4? ?打造優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，加大PPP模式推行力度

3.4.1? ?開拓項(xiàng)目思路，創(chuàng)新生態(tài)治理PPP模式

以環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式為出發(fā)點(diǎn)，組合開發(fā)收益或者付費(fèi)回報(bào)機(jī)制比較清晰的項(xiàng)目和收益率不高但有扶貧脫貧價(jià)值的公益性項(xiàng)目，如污水處理廠、河道改善、濕地公園建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境改善等項(xiàng)目和周邊建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行組合包裝，提升項(xiàng)目溢出效益，進(jìn)行區(qū)域聯(lián)動(dòng)建設(shè)，增強(qiáng)公益性項(xiàng)目的投資吸引力。

3.4.2? ?打造精品工程，形成示范效應(yīng)

陜西生態(tài)治理領(lǐng)域的國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目相對(duì)偏少，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目集中在經(jīng)濟(jì)較好的西安市、西咸新區(qū)及周邊區(qū)縣，建議通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)治理合作，推廣示范項(xiàng)目先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，省、市級(jí)主管部門在生態(tài)治理領(lǐng)域牽頭評(píng)選省、市級(jí)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目給予獎(jiǎng)補(bǔ)政策，總結(jié)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目工作方式和方法，組織基層單位交流學(xué)習(xí)，以點(diǎn)帶面，凸顯優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的示范作用，不斷提高生態(tài)治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目質(zhì)量。

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