淺析我國證券市場監(jiān)管

■戎 冰 孫 穎 孫 鵬

證券監(jiān)管是證券市場管理機構(gòu)以消除由于市場機制的失靈而對整個社會所造成的負面效應(yīng)為目的，以經(jīng)濟、政治、法律等機制為手段，在證券市場運行的各個環(huán)節(jié)采取規(guī)劃和組織、協(xié)調(diào)和控制等各項活動的過程。

在20世紀80年代中期到20世紀90年代初的時期內(nèi)，股票只是限制在少數(shù)地區(qū)的試點企業(yè)發(fā)行，證券監(jiān)管是由地方政府主要負責的形式，證券市場處于區(qū)域性試點階段，這一階段被稱為我國證券市場的起步階段。1992年開始，負責對全國證券市場統(tǒng)一監(jiān)管的國務(wù)院證券委員會和中國證券管理委員會成立。1998年，國務(wù)院證券委員會被撤銷，中國證券監(jiān)督管理委員會承擔了此項工作，并且對地方證券管理部門實行了垂直領(lǐng)導(dǎo)，形成了集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系。這一階段中國的證券市場監(jiān)管工作從地方監(jiān)管轉(zhuǎn)移到了中央監(jiān)管，從各地各部門的分散監(jiān)管轉(zhuǎn)移到了中央的集中監(jiān)管，這是一個重要的轉(zhuǎn)變過程。

中國作為發(fā)展中國家，證券市場的發(fā)展時間較短且不成熟，仍存在著很多問題。不斷出現(xiàn)的虛報利潤、操縱股市、欺詐上市等違反證券市場規(guī)范的現(xiàn)象，對中小投資者的利益造成了嚴重損害。雖然證券監(jiān)管部門不斷出臺各種法規(guī)、采取多種措施，通過加大整治力度并嚴肅處理了一批違規(guī)操作的公司和機構(gòu)來規(guī)范證券市場，但是從中國證券市場的發(fā)展現(xiàn)狀來看，這些懲治效果并非十分理想，證券市場運行的各個環(huán)節(jié)仍然存在著諸多問題。因此，中國證券市場的監(jiān)管力度和質(zhì)量的提高勢在必行。

一、我國證券監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管配套的法律制度不完善

盡管近年來政府有關(guān)部門出臺了一系列規(guī)范證券市場的法律法規(guī), 我國初步形成了中國證券法規(guī)的基本框架，證券法律體系趨于完善，但投資者的利益保護卻并未得到實質(zhì)性的改善。正如2005年8月27日在第十屆全國人大十八次會議上《證券法》的全面修訂，雖然在原主體框架上一定程度上彌補了原《證券法》的不完備，但48 條涉及法律責任的條款中有42 條直接規(guī)定了行政責任，而僅有4 條涉及民事賠償責任的條款。這說明證券投資交易關(guān)系的當事人之間的權(quán)利和義務(wù)并不明確，對權(quán)力被侵害時的救濟規(guī)定也并不完善，這種法律上的忽略必然造成對證券市場違法違規(guī)行為的懲罰過輕、證券市場監(jiān)管力度弱效化、最終難以有效監(jiān)控和遏制此種違規(guī)行為的現(xiàn)象。隨著國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，證券市場又出現(xiàn)了許多新的諸如關(guān)系企業(yè)收購和資產(chǎn)重組的法律問題、“大小非”在無企業(yè)基本面支持下的減持套利等現(xiàn)行法律法規(guī)無法解決的問題。

（二）監(jiān)管部門缺乏獨立性

我國相關(guān)法律雖然明確了證監(jiān)會在國家證券市場中的監(jiān)管地位，但證券市場存在著監(jiān)管主體較多的顯著特點，除了中國證監(jiān)會之外還存在著國家發(fā)改委、稅務(wù)總局等多個涉及證券業(yè)務(wù)的行政部門，并且各部門還存在著部門之間權(quán)利重疊、監(jiān)管主體多元化等重大問題。這些問題必然造成證監(jiān)會缺乏權(quán)威性、監(jiān)管權(quán)力分散等嚴重不利于監(jiān)管反應(yīng)速度和監(jiān)管效率充分發(fā)揮的因素。另外，中國證監(jiān)會的監(jiān)管目標并不明確，為了維護證券市場準則的良性運行，證券市場的漲跌反倒成為證監(jiān)會最為關(guān)注的重點和中心，由于市場變化的滯后性，往往是證券市場發(fā)生重大風(fēng)險之后，證監(jiān)會才能做出相應(yīng)的反應(yīng)。

（三）自律監(jiān)管較薄弱

自律管理是以證券交易所為中心而建立起來的。我國上海和深圳兩個證券交易所，均實行會員制，是非盈利性的法人。全國的證券商為這兩個交易所的會員，接受這兩個證券交易所各自制訂的自律性規(guī)則，即《上海證券交易所權(quán)證管理暫行辦法》、《深圳證券交易所權(quán)證管理暫行辦法》。

《證券法》和《證券交易所管理辦法》雖然明確規(guī)定了證券交易所的自律監(jiān)管職能，但是證券交易所在實踐中并非能夠有效地發(fā)揮自律監(jiān)管作用。這一缺點主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，證券交易所對于監(jiān)管范圍的不明確。如暫?；蚪K止股票上市交易等很多自主權(quán)，依照《證券法》是由交易所直接決定，不再由證監(jiān)會決定或者由證監(jiān)會授權(quán)交易所決定；證券上市交易申請由證券交易所審核同意，不由證監(jiān)會核準。但是上述情況授權(quán)不明確。另外，對證券公司違法違規(guī)操作行為的調(diào)查和處罰權(quán)在證監(jiān)會、證券交易所和證券業(yè)協(xié)會都是存在的，并且并未明確規(guī)定具體操作問題，這就更容易造成監(jiān)管措施的多次重復(fù)實施或監(jiān)管責任的相互推諉。第二，交易所治理結(jié)構(gòu)受政府干預(yù)較為嚴重。與英美地區(qū)不同，上海和深圳證券交易所主要由官方的規(guī)劃和籌辦而設(shè)立，如理事長和副理事長都是證監(jiān)會提名而設(shè)置的。從《證券法》和《證券交易所管理辦法》可以看出，證監(jiān)會同時決定了總經(jīng)理的設(shè)置。證券交易所內(nèi)部由于政府的直接介入，會員制或公司制的治理結(jié)構(gòu)就無法真正建立，獨立性也無法得到保證，自律監(jiān)管最終難免成為一句空話。

二、完善我國證券市場監(jiān)管的對策

（一）建立健全的證券市場法律法規(guī)，進一步完善法律責任制度

《證券法》應(yīng)有的條款細致、內(nèi)容公平的特性說明了它是一部統(tǒng)一的權(quán)威性立法，而且是便于操作的法律責任制度。依法治市是證券市場規(guī)范化的前提，而要做到依法治市必須要有法可依。因此，完善與證券市場監(jiān)管有關(guān)的證券立法，證券市場監(jiān)管法律體系的完備性與配套性和相關(guān)法律法規(guī)的科學(xué)性與可操作性的增強等方面都具有時代的緊迫性，從而真正促進相關(guān)法制內(nèi)容的時效性、可行性和權(quán)威性。比如，代表人訴訟制度規(guī)定代表人在選定以后，要代表股東變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求、進行和解時都必須召開股東大會，并征得其同意，這在股東人數(shù)眾多的情況下很難實現(xiàn)，即便實現(xiàn)，也要付出極高的成本。所以，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)簡化訴訟環(huán)節(jié)及規(guī)定。我國的《證券法》應(yīng)該根據(jù)實際情況進行細化，具體規(guī)定什么樣的行為將處以多少罰款及期限，如果逾期沒有履行又將受到什么樣的處罰。

（二）強化證監(jiān)會的核心地位和工作重心

要完善我國證券市場的監(jiān)管體制,證監(jiān)會的獨立性和公平性問題是重點解決的問題。證監(jiān)會的負責對象除了國務(wù)院和被監(jiān)管對象，還必須首先對法律和投資者負責，這就要求監(jiān)管權(quán)力的獨立性和監(jiān)管機構(gòu)的獨立性來作為根本保證。然而，由于國務(wù)院對證監(jiān)會的直接領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院承擔的職能在證券市場實際運行中難免會影響監(jiān)管權(quán)的行使，證監(jiān)會的獨立性也必然無法實現(xiàn)。因此，建議對證監(jiān)會的機關(guān)性質(zhì)從行政管理體制上開始改革，把證監(jiān)會從其他行政部門的干擾中解放出來，成為直接隸屬權(quán)力機關(guān)的獨立監(jiān)管主體，改變以往隸屬行政機關(guān)的事業(yè)單位的現(xiàn)狀。另外，要使證監(jiān)會成為準立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、準司法權(quán)集于一身的統(tǒng)一和獨立的證券監(jiān)管機構(gòu)，從機構(gòu)的設(shè)置、人事任免、職責、制度回避等方面保證證監(jiān)會的獨立性。

證監(jiān)會應(yīng)該具有絕對權(quán)威的監(jiān)管地位，形成真正的獨立監(jiān)管主體。證監(jiān)會的工作重心應(yīng)該是增加證券市場的宏觀管理，減少對市場的參與程度。在政府的監(jiān)管和市場宏觀調(diào)控機制的作用下，充分發(fā)揮政府部門監(jiān)管的職能和權(quán)力，依托市場機制，使證券市場的發(fā)展迅速找到切入點和平衡點，保障市場的平穩(wěn)和協(xié)調(diào)，保障投資者的利益，以證券業(yè)運行的高效率和創(chuàng)新能力來促進整個金融體系的安全和穩(wěn)定。

（三）加強自律監(jiān)管力度

證券交易所的自律監(jiān)管作用有待進一步的加強。首先，證券交易所的法律地位應(yīng)該在證券市場的實際運營中進一步明確。證券交易所作為自律監(jiān)管組織進一步在2005年的《證券法》中做出了較為明確的規(guī)定，證券交易所自律監(jiān)管的性質(zhì)和地位進一步提高。證券交易所必須有充分的權(quán)威性和獨立性，徹底改變證券交易所對政府監(jiān)管的過分依賴狀況，使其成為真正意義的自律監(jiān)管組織，才能更好地提高監(jiān)管的效率和履行監(jiān)管的職能。第二，在上市問題上賦予交易所更大的權(quán)力。新《證券法》第48 條規(guī)定“申請證券交易，應(yīng)當向證券交易所提出申請，由證券交易所依法審核同意，并由雙方簽訂上市協(xié)議”；第50 條規(guī)定 “證券交易所可以規(guī)定高于前款規(guī)定的上市條件，并報國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)批準”。中國證監(jiān)會在新《證券法》 中被賦予發(fā)行審核證券的責任，而證券交易所負責上市審核，并且規(guī)定了證券上市的條件和上市條件可以在證券交易所之間有所差異，這就使證券上市更加市場化，不同的證券交易所之間才能形成良性競爭。由此看來，新《證券法》賦予了證券交易所對證券的上市核準，這就必然強化了證券交易所的監(jiān)管職能。★