淺議新修改的《安全生產(chǎn)法》之雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)

文／太和縣應(yīng)急管理局 孟中立 程云龍

2021年6月10日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉的決定》，自9月1日起施行。新修改的《安全生產(chǎn)法》有較大變動(dòng)，首次將安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制寫入《安全生產(chǎn)法》。這意味著由國務(wù)院安委辦《關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》中倡導(dǎo)的構(gòu)建雙重預(yù)防工作機(jī)制，將上升到法律層面，予以強(qiáng)制落實(shí)。新修改的《安全生產(chǎn)法》施行后，如何徹底扭轉(zhuǎn)政熱企冷現(xiàn)象，依法推進(jìn)、有效落實(shí)雙重預(yù)防機(jī)制，是各級(jí)應(yīng)急管理部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位面臨的重大任務(wù)。

雙重預(yù)防機(jī)制的內(nèi)涵

安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控就是指通過識(shí)別生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中存在的危險(xiǎn)、有害因素，運(yùn)用定性或定量的統(tǒng)計(jì)分析方法確定其風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度，進(jìn)而確定風(fēng)險(xiǎn)控制的優(yōu)先順序和風(fēng)險(xiǎn)控制措施，以達(dá)到改善安全生產(chǎn)環(huán)境、減少和杜絕生產(chǎn)安全事故的目標(biāo)而采取的措施和規(guī)定。目前比較常用的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分方式是將其從高到低劃分為極高風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)4個(gè)級(jí)別，分別用紅、橙、黃、藍(lán)4種顏色標(biāo)示。

隱患排查治理是隱患排查與隱患治理兩項(xiàng)工作的合并簡稱。是全面發(fā)現(xiàn)隱患并進(jìn)入隱患治理流程的工作過程。隱患分為一般隱患和重大隱患。隱患排查治理的工作流程可分為：新隱患填報(bào)（自查、互查、監(jiān)管部門檢查），隱患整改，隱患復(fù)查，隱患簽轉(zhuǎn)與撤銷，隱患統(tǒng)計(jì)、報(bào)表，給上級(jí)主管部門上報(bào)數(shù)據(jù)。

雙重預(yù)防機(jī)制就是指在全面推行安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化隱患排查治理，突出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控、關(guān)口前移，推進(jìn)事故預(yù)防工作科學(xué)化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化。在“安全風(fēng)險(xiǎn)”——“隱患排查治理”之間，在“隱患排查治理”——“發(fā)生事故”之間，構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的兩道“防火墻”，切實(shí)把每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)都控制在可接受范圍內(nèi)，把每一個(gè)隱患都治理在形成之初，把每一起事故都消滅在萌芽狀態(tài)，以達(dá)到全面遏制事故發(fā)生的工作目標(biāo)。

為何必須構(gòu)建雙重預(yù)防工作機(jī)制

黨和政府高度關(guān)注。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，對(duì)易發(fā)生事故的行業(yè)領(lǐng)域，要將安全風(fēng)險(xiǎn)逐一建檔入賬，采取安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制，把新情況和想不到的問題都想到。李克強(qiáng)總理要求，要強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全治理，加快健全隱患排查治理體系、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系和社會(huì)共治體系。國家領(lǐng)導(dǎo)人的多次指示批示為構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制指明了工作方向。

安全生產(chǎn)形勢(shì)的需要。近年來，雖然全國生產(chǎn)安全事故總體上呈下降趨勢(shì)，但開始進(jìn)入一個(gè)瓶頸期、平臺(tái)期，稍有不慎，重特大事故就會(huì)反彈，暴露出安全生產(chǎn)領(lǐng)域“認(rèn)不清、想不到”的問題依然突出，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)帶來極大威脅。構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”就是針對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域“認(rèn)不清、想不到”的突出問題，在發(fā)揮傳統(tǒng)的隱患排查治理手段的同時(shí)，新增一道風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控關(guān)口，全面提升生產(chǎn)經(jīng)營單位的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力和隱患治理能力。安全風(fēng)險(xiǎn)管控到位就不會(huì)形成事故隱患，隱患一經(jīng)發(fā)現(xiàn)及時(shí)治理就不會(huì)釀成事故。

新修改的《安全生產(chǎn)法》對(duì)雙重預(yù)防工作機(jī)制具體要求

新修改的《安全生產(chǎn)法》對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負(fù)責(zé)人提出了具體要求，規(guī)定了具體義務(wù)。

“生產(chǎn)經(jīng)營單位必須遵守本法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度，加大對(duì)安全生產(chǎn)資金、物資、技術(shù)、人員的投入保障力度，改善安全生產(chǎn)條件，加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)?！?/p>

“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作負(fù)有下列職責(zé)：組織建立并落實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制，督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除生產(chǎn)安全事故隱患?！?/p>

“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度，按照安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)采取相應(yīng)的管控措施?！钡谒氖粭l要求實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營單位風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度，并特別強(qiáng)調(diào)管控措施的落實(shí)。

相關(guān)法律對(duì)建立雙重預(yù)防機(jī)制的強(qiáng)制作用

新修改的《安全生產(chǎn)法》施行后，生產(chǎn)經(jīng)營單位有違反相關(guān)規(guī)定的2種情形：一是雖沒有建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，但也沒有發(fā)生生產(chǎn)安全事故；二是沒有建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，但發(fā)生了生產(chǎn)安全事故。

第一種情形：依據(jù)新修改的《安全生產(chǎn)法》第一百零一條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正，處10萬元以下的罰款；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處10萬元以上20萬元以下的罰款，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2萬元以上5萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任：未建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度或者未按照安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)采取相應(yīng)管控措施的。需要注意的是，法條規(guī)定的第一檔處理措施是“責(zé)令限期改正，處10萬元以下的罰款”，把以前的“可以”去掉了，就是說只要發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位未建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度或者未按照安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)采取相應(yīng)管控措施的，不管你有沒有進(jìn)行整改，就必然會(huì)給予至少10萬元以下的罰款。第二檔處理措施是責(zé)令限期改正，生產(chǎn)經(jīng)營單位逾期未改正的，處理措施是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處10萬元以上20萬元以下的罰款，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2萬元以上5萬元以下的罰款，構(gòu)成犯罪的，還要追究刑事責(zé)任，可以說不建立雙重預(yù)防工作機(jī)制的后果是相當(dāng)嚴(yán)重。

當(dāng)前，還必須改變以前只有發(fā)生事故才會(huì)被追究刑事責(zé)任的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。在這里有必要提及新的《刑法修正案（十一）》。自今年3月1日起施行的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》規(guī)定：在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的；因存在重大事故隱患被依法責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)所或者立即采取排除危險(xiǎn)的整改措施，而拒不執(zhí)行的。這兩種情形，只要有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，或拒不執(zhí)行整改措施的，將會(huì)被追究刑事責(zé)任。

綜上，發(fā)生第一種情形的后果就是，沒有建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，被發(fā)現(xiàn)后整改了，10萬元以下罰款；沒有整改的，10萬元以上20萬元以下罰款，停產(chǎn)停業(yè)整頓甚至追究刑事責(zé)任。

第二種情形：除第一種情形的處理措施外，還將針對(duì)事故進(jìn)行處罰，依據(jù)新修改的《安全生產(chǎn)法》第一百一十四條，發(fā)生一般事故的，處30萬元以上100萬元以下的罰款；發(fā)生較大事故的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；發(fā)生重大事故的，處200萬元以上1000萬元以下的罰款；發(fā)生特別重大事故的，處1000萬元以上2000萬元以下的罰款。同時(shí)依據(jù)本法對(duì)發(fā)生一般事故至特別重大事故的生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人，處以年收入的40%～70%的罰款。除行政處罰外，還將依據(jù)《刑法》第一百三十四條承擔(dān)三年以下有期徒刑或者拘役甚至三年以上七年以下有期徒刑的刑事責(zé)任。

生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)該如何建立雙重預(yù)防機(jī)制

第一要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)?？茖W(xué)建立安全風(fēng)險(xiǎn)管控制度和隱患排查治理制度，從制度層面對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理進(jìn)行規(guī)范，明確各方職責(zé)、程序方法、檢查監(jiān)督、獎(jiǎng)懲考核，加大安全投入，提升安全管理能力。

第二要全面開展風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)。按照制度規(guī)范，針對(duì)本行業(yè)、本企業(yè)的特點(diǎn)，組織生產(chǎn)經(jīng)營單位各個(gè)部門、車間、班組、人員（有條件的也應(yīng)聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)）系統(tǒng)、全方位、全過程參與風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)，包括生產(chǎn)工藝、設(shè)備設(shè)施（包括生產(chǎn)設(shè)備、配電設(shè)施、安全設(shè)施等）、作業(yè)環(huán)境、特種作業(yè)、常規(guī)作業(yè)、管理體系、應(yīng)急體系等方面存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)類型和危險(xiǎn)程度劃分等級(jí)、明確職責(zé)、包保人員、管控措施、巡查頻次等，并進(jìn)行初步評(píng)估、分類、分級(jí)（評(píng)估分類分級(jí)情況須經(jīng)相關(guān)部門認(rèn)可），對(duì)排查出的風(fēng)險(xiǎn)或上級(jí)核定的風(fēng)險(xiǎn)，按照不同類型，制作場(chǎng)所、崗位和設(shè)施等類型的公告牌。

第三要按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及管控措施按時(shí)認(rèn)真進(jìn)行巡查檢查。對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)落實(shí)管控措施；對(duì)排查出的事故隱患情況如實(shí)記錄，并采取工程技術(shù)措施、教育措施或個(gè)人防護(hù)等措施，及時(shí)消除。風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)后形成的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單和日常管控情況通過班組會(huì)、職工大會(huì)、信息公示欄等方式向從業(yè)人員通報(bào)，向公司安全管理部門上報(bào)，形成風(fēng)險(xiǎn)和隱患的閉環(huán)管理。如果能建設(shè)一個(gè)政府、行業(yè)、企業(yè)多方參與的信息化平臺(tái)，整合各級(jí)政府和分散的行業(yè)監(jiān)管力量，精細(xì)化地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況和隱患銷號(hào)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，信息政行企共享，成效會(huì)更加顯著。

安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制不僅僅是倡導(dǎo)的預(yù)防事故的一種措施手段，更是上升到法律層面予以強(qiáng)制落實(shí)，是生產(chǎn)經(jīng)營單位必須履行的義務(wù)，一旦違反將產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。此次修訂既是對(duì)習(xí)近平總書記法治思想的貫徹落實(shí)，又是“以人民為中心”的集中體現(xiàn)，把保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全永遠(yuǎn)放在第一位是生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。全社會(huì)要以貫徹落實(shí)新修改的《安全生產(chǎn)法》為契機(jī)，大力開展安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)。