以韌性治理回應現代城市的復合型災害與風險

文／西安交通大學公共政策與管理學院 朱正威 胡向南

近年來，我國城市面臨的風險因素日益繁雜，自然災害、社會安全和公共衛(wèi)生等領域的風險因素在城市空間中聚集、耦合，造成了多種類型的城市公共安全事件。2019年暴發(fā)的新冠肺炎疫情給全球各地的人民生命健康、經濟發(fā)展和社會生活秩序造成了嚴重影響。2021年夏季，河南省鄭州市等多地相繼發(fā)生了極端天氣災害，造成了重大人員傷亡和財產損失。2021年8月9日，聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）在日內瓦發(fā)布的最新報告《氣候變化2021：自然科學基礎》中指出，過去每50年才會發(fā)生一次的極端高溫，未來預計縮短到每6年一次，暴雨和干旱也將變得更加頻繁，氣候變化的風險因素將進一步顯現。

現實情況表明，在各類要素高度耦合的城市系統(tǒng)中，以往的單一型災害日益演化為復合型災害，會對城市系統(tǒng)產生復雜而廣泛的影響。與此同時，災害風險的不確定性日益增加，一些常被忽視的風險在城市空間中累積成為“灰犀牛”事件，尤其在復合型災害的背景下，未來我國城市的公共安全將面臨著嚴峻復雜的挑戰(zhàn)。因此，深入理解我國城市公共安全的內核，把握城市面臨的風險特征，著眼于復合型災害風險的治理，優(yōu)化已有城市的公共安全治理水平具有迫切意義。

公共安全治理與復合型災害

安全既是人類社會永恒的話題，同時充滿了時代特征。在古代中國，城市的公共安全威脅主要來源于外敵入侵和洪澇災害。城郭一般以城墻、護城河等防御性工程為安全屏障。傳統(tǒng)抵抗風險的理念足夠應對大多數威脅安全的情景。工業(yè)化發(fā)展以來，風險伴隨各類生產、生活要素向城市聚集，城市公共安全事故頻發(fā)。公共安全管理者以自然致災因子、社會致災因子和技術致災因子為核心概念，研究災害產生的因素及演化過程，并由此制定出應對頻發(fā)、確定性的風險管理措施。20世紀70年代后，公共安全領域呈現由脆弱性分析到韌性分析的重要轉向，研究者重視災害發(fā)生時的社會情景，提出將區(qū)域的空間位置、地理因素與易受損性等自然特征和區(qū)域中的社會政治、經濟、文化等社會特征綜合分析，并圍繞災害風險管理制度、政府危機管理能力等議題產出豐富的成果，進而推動公共安全理論與實踐發(fā)展。

21世紀以來，我國公共安全的治理面臨著新的挑戰(zhàn)。單一災害風險極易與城市系統(tǒng)耦合，誘發(fā)復合型災害風險。復合型災害風險具備風險領域疊加、風險傳導機理復雜、災害影響跨領域、災害影響持續(xù)等關鍵特征。這些特征對城市風險評估、風險預警、應急響應、協(xié)同聯動、災后恢復等多個治理環(huán)節(jié)形成挑戰(zhàn)，是公共安全管理面對的棘手問題。以近期頻發(fā)的極端天氣災害為例，2021年7月下旬，鄭州市區(qū)域的氣候環(huán)境和我國沿海臺風“煙花”耦合，大幅提高了災害風險的不確定性，在暴雨初期就形成了城市內澇防治、黃河流域防汛兩大主要威脅，后期更發(fā)展為城市內澇防治、黃河流域防汛、重要交通樞紐癱瘓、新冠肺炎疫情擴散等多重并發(fā)威脅，形成復合型的災害場景。僅僅就城市內澇防治這一問題上，排水治澇系統(tǒng)的受損也造成交通、通訊、供水、供電、供氣等生命線系統(tǒng)癱瘓。風險的疊加導致任何系統(tǒng)都難以獨自維護或重啟，亟需展開跨部門和跨區(qū)域的應急協(xié)同。災害造成的巨大損失提醒我們：以人民安全為核心、統(tǒng)籌安全和發(fā)展，盡快推動形成有效應對復合型災害風險的公共安全治理體系是城市發(fā)展中必須考慮的重大問題。

當前城市應對復合型災害的短板

城市公共安全保障水平還有待提高

近年來，我國在公共安全治理和災害風險防治方面彰顯了負責任的大國擔當。習近平總書記部署的自然災害防治九項重點工程，是自然災害防治的治本之策。但是，一方面這些工程建設還在進行中，其成效的顯現尚需時間；另一方面，在城市化快速發(fā)展中，部分城市不夠重視公共安全，未能在規(guī)劃初期統(tǒng)籌考慮區(qū)域生態(tài)環(huán)境，城市建筑安全設計標準較低，城區(qū)的供水、供電、交通等生命線系統(tǒng)設計未納入極端災害情景，致使應急基礎設施建設、應急物資儲備規(guī)劃缺失。以暴雨災害為例，首先，根據住房和城鄉(xiāng)建設部《2019年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》的數據顯示，我國城市建成區(qū)雨水排放管道長度為314994.3公里，低于325211.5公里的污水管道長度。城市排水管網“冗余設計”不足，是城市排水能力欠缺的直接原因。其次，城市管廊規(guī)劃尚未趕上氣候環(huán)境變化。在已經建設完成的城區(qū)中，地下綜合管廊建設的防洪標準多為10年一遇，低于部分國家30年一遇的設防標準，不足以面對未來更加頻繁的極端天氣。最后，特大城市環(huán)線道路規(guī)劃建設了大量下沉式交通樞紐，導致交通系統(tǒng)的易受損特征提高，同時影響城市原有的地下水網，排澇效果受到不同程度的影響。

城市公共安全治理體系建設尚需進一步完善

2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于推進城市安全發(fā)展的意見》中提出明確要求：“健全公共安全體系”“切實把安全發(fā)展作為城市現代文明的重要標志”。2019年10月，黨的十九屆四中全會明確要求：“健全公共安全體制機制”“構建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯動的應急管理體制，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。但是目前，我國的城市公共安全體系建設與習近平總書記提出的“補短板、堵漏洞、強弱項”要求還存在一定的差距，主要體現在以下兩個方面。

第一，城市應急管理體系還有待進一步完善。習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔化解重大安全風險、及時應對處置各類突發(fā)事件的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產和維護社會穩(wěn)定的重要使命。”傳統(tǒng)應急管理體制中存在條塊分割、資源分散、協(xié)調不足、溝通效率低等問題，因此，組建統(tǒng)一指揮、權責一致，體現專業(yè)化、職業(yè)化的應急管理部門成為改進和完善應急管理體系的重要內容。就城市應急管理體系建設而言，關鍵在于形成專業(yè)化、職業(yè)化和權責統(tǒng)一的應急管理機構的同時，還需要完善跨部門、跨層級的應急協(xié)調機制，處理好日常防災減災和救災的關系，實現從側重應急處置（事中、事后）向危機管理的全過程（事先、事中、事后）轉變。當前，城市管理的職能部門與應急管理機構的協(xié)調、協(xié)同關系尚待進一步完善，應急管理機構在統(tǒng)籌、監(jiān)督或指導職能部門參與風險治理和應急管理時缺少機制保障。面對復合型災害，生產安全事故、自然災害事件、社會安全事件和公共衛(wèi)生事件往往在城市中疊加出現。但在現行的應急管理體制下，四類突發(fā)事件的應對和處置分別由不同部門和機構負責。因此，進一步完善應急管理體系，優(yōu)化應急管理部門和其他部門的職責分工、切實建立和完善統(tǒng)一指揮、權責一致、部門聯動、高效協(xié)同的城市應急管理的體制和機制具有重要的現實意義。

第二，城市常態(tài)化管理和應急管理缺乏有序銜接。城市運行存在常態(tài)化管理和非常態(tài)管理兩個基本狀態(tài)。在現代城市面對日益突出的不確定風險形勢下，這兩種狀態(tài)會存在頻繁轉換甚至是疊加的狀態(tài)。從當前新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的現實需要來看，我國絕大部分城市尚未對常態(tài)化管理和應急狀態(tài)管理之間的狀態(tài)轉化做好準備。在常態(tài)化管理中缺乏對災害風險的源頭治理，會導致對高度不確定的復合型災害風險無法展開快速反應和精準化防控，也難以將常態(tài)化管理中的人力、物力、信息資源在應急管理中整合利用。所以，建立、完善城市常態(tài)化管理中的風險防控機制，把常態(tài)化、精準化防控切實落到實處，是我們面臨的重大實踐性課題。

韌性治理：一個公共安全治理的新路徑

韌性治理是公共安全治理實踐和研究的交匯。韌性理論發(fā)軔于物理學領域，用于表明物體受到外力后能夠有效恢復的特性。在城市公共安全研究中，韌性是指城市系統(tǒng)能夠積極抗御、適應沖擊，并快速從中恢復、發(fā)展的能力，既包括自組織作用的內在特質，又包括快速減災和恢復。從短期來看，韌性體現為城市在遭受沖擊時保持基本功能、有效減緩風險、迅速恢復運轉的特征；在更長的時間尺度上，韌性還包含了系統(tǒng)演進和災害應對能力提高的特質。建設韌性城市已成為國內外城市管理的重要議題。聯合國減災行動綱領《兵庫行動框架2005-2015》和《仙臺行動框架2015-2030》中明確提出了構建更具備韌性的城市。紐約、巴黎、倫敦等城市已經展開了提高韌性的有益嘗試，同時，我國的北京、上海、廣州、成都等城市也將韌性城市建設作為城市規(guī)劃的重要組成部分，探索建設具備我國特色的韌性城市。韌性已經成為城市公共安全治理和城市發(fā)展建設實踐的前沿問題。

韌性研究具備典型的跨學科綜合性特征，學術界已經存在“規(guī)劃—工程”和“制度—治理”兩類分析范式。前者重視工程技術在抵抗災害風險、提高預警效果方面的基礎作用；后者則強調公共安全治理的目標、制度設計以及政府能力提高的關鍵作用。筆者曾結合國內外韌性治理的實踐和理論研究，從公共管理學的視角初步梳理出韌性治理的內涵，即“為了增強自身及其所處的城市和社區(qū)系統(tǒng)對于復合型災害風險沖擊的適應能力，不同公共治理主體基于合作治理與組織學習機制建立的，涵蓋全災種、全過程的新型治理模式”。韌性治理強調治理主體面對復合型災害和風險的應對能力、適應能力以及學習與變革的能力，并將多學科的理論和方法整合到公共安全治理活動中。此外，還注重提高城市韌性的工程性項目與非工程措施的結合與互構，從而為城市公共安全治理提供了一種新的路徑。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持新發(fā)展理念，堅持人民城市為人民，對城市建設和發(fā)展作出一系列重大決策部署，推進形成新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局。黨的十九屆五中全會明確提出：“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”“建設海綿城市、韌性城市”。將城市作為有機生命體，因地制宜、因城施策地建設海綿城市、韌性城市，已成為我國新型城鎮(zhèn)化建設的重要抓手。因此，筆者主張運用韌性治理的理念與路徑，采用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法回應復合型災害與風險的治理難題，切實維護人民群眾生命財產安全，為促進城市社會經濟高質量發(fā)展提供有力支撐。

回應復合型災害與風險的韌性治理策略

韌性治理，既重視工程性項目在抵抗災害風險、提高預警效果方面的基礎作用，又高度關注城市公共安全治理體系在城市抵抗災害風險方面的核心作用。結合《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”的要求，筆者認為，回應城市復合型災害與風險需要系統(tǒng)施策，應從工程建設與硬件提升、體系完善與制度強化兩個方面著手。

夯實基礎，全面提高城市公共安全保障水平

加強城市公共安全基礎設施建設。在快速的城鎮(zhèn)化建設中，我國城市對公共安全設施建設效益存在誤判，普遍存在公共安全基礎設施數量少、質量差、維護不足的問題，這在城市老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)結合地區(qū)更為明顯。城市公共安全基礎設施不僅包括城市居民的應急疏散場所，還包括城市給排水網絡、電力、公共交通、能源等生命線系統(tǒng)；城市消防站、消防通道等消防安全設施，危險化學品專項的應急站點和處置設施；在互聯網時代，還包括網絡站點、信號基站，大數據平臺等能夠有效監(jiān)測和跟蹤風險的智慧設施。上述設施建設的安全標準應充分考慮各種非正常狀態(tài)下的穩(wěn)定性，這里既包括遭遇復合型災害沖擊時其自身的穩(wěn)定性，還要考慮在公共安全需求劇增的特殊情境下，設施提供相關服務的能力。由此，公共安全設施數量和性能應有一定的冗余。在設施分布空間上，要遵守模塊化、分散化布局的要求，保障設施在合理空間范圍的可獲得性以及遭遇重大沖擊時的“可替換”。

推動多規(guī)融合，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設與管理。圍繞自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件，我國多個部委推出了相應的治理試點，如由公安部、政法系統(tǒng)推動的平安城市建設，住建部推動的生態(tài)園林城市建設，衛(wèi)健委推動的衛(wèi)生城市建設，住建部展開的海綿城市建設，各地編制的韌性城市規(guī)劃等。城市管理機關要強化統(tǒng)一規(guī)劃、綜合管理的職能，要整合應急管理、規(guī)劃、住建、民政、政法、公安、衛(wèi)生與健康等多部門形成綜合議事機制，對城市規(guī)劃方案進行整合和因地制宜調整，實現不同安全相關專項規(guī)劃在同一城市空間的多規(guī)融合。

在規(guī)劃和推進海綿城市、韌性城市的建設中，要把工程性項目建設與非工程措施同步規(guī)劃、同步建設、同步實施。切實做到將海綿城市、韌性城市建設與加強綜合防災減災抗災救災能力和應急體系建設有機統(tǒng)一，與建設宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性的高品質新型城市有機統(tǒng)一，把城市基礎設施建設與健全城市公共安全體系，尤其是應急管理體系有機統(tǒng)一?？傊?，面對極端天氣和復合型災害，既要注重有形的城市生態(tài)基礎設施、應急設施等硬件建設，又要注重無形的社會組織能力、應急管理能力等軟件建設，從空間韌性、工程韌性、管理韌性、社會韌性等方面，全面提高現代城市的防災減災救災綜合能力。

補齊短板，健全和完善城市公共安全治理體系

健全城市應急管理體系。發(fā)揮制度和體制的韌性，是我們最大的優(yōu)勢。我們要按照習近平總書記的要求，總結經驗、吸取教訓，抓緊“補短板、堵漏洞、強弱項”，健全城市公共安全治理體系，提高應對突發(fā)重大公共事件的能力和韌性。

一方面，要認真梳理和總結在抗擊新冠肺炎疫情中的經驗，也就是我們的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，即習近平總書記親自指揮、親自部署，黨中央成立應對新冠肺炎疫情工作領導小組，國務院啟動多部門參與聯防聯控機制，解放軍及各地醫(yī)療隊奮力馳援武漢，19個省區(qū)市以“對口支援”“一省包一市”的形式支援湖北，社區(qū)以網格化管理逐戶排查等。這些制度優(yōu)勢和經驗做法應該成為健全城市應急管理體系的遵循。城市應急管理體系應該采用統(tǒng)一規(guī)劃、高位推動的做法，切實推動應急管理體制向“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯動、平戰(zhàn)結合”的要求轉變。

另一方面，也要認真梳理和總結包括應對新冠肺炎疫情和各類突發(fā)事件中暴露出的在防控體制機制、應急管理體系等方面存在的明顯短板，抓緊“補短板、堵漏洞、強弱項”，真正解決長期以來重救輕防、重短輕長、各管一段、資源分散等突出問題。堅決落實習近平總書記對防災減災救災“兩個堅持、三個轉變”的重要論述，完善黨委和政府統(tǒng)一領導、應急管理部門綜合協(xié)調、涉災部門分工負責的防災減災救災體制以及上下銜接、協(xié)調有序、聯動高效的應急工作機制。要特別重視防災減災救災工作在基層的落實，確保防災責任與救災責任的銜接。要加強數據共享和資源整合，運用大數據、物聯網、“互聯網+”等新興技術，構筑城市“全災種、大應急”的公共安全數據庫和應急指揮調度平臺，進一步提高城市應急管理體系應對復合型災害的韌性，全面提高城市和全社會抵御災害的韌性和綜合防范能力。

統(tǒng)籌城市的常態(tài)管理和應急管理。黨的十九屆五中全會將統(tǒng)籌發(fā)展和安全上升為“十四五”時期經濟社會發(fā)展指導思想，把更為安全的發(fā)展納入新發(fā)展的理念原則。因此，要建立健全城市常態(tài)化管理中的風險防控機制，實現城市常態(tài)化管理到應急管理狀態(tài)的有序銜接與轉換，從而把常態(tài)化、精準化防控切實落到實處。

統(tǒng)籌發(fā)展和安全就要堅定不移地把“以人民為中心”作為一切城市工作的出發(fā)點和落腳點。要正確認識并處理好人與自然的關系，從社會經濟發(fā)展和人民群眾需求出發(fā)，加大改革創(chuàng)新力度，為公眾提供更有價值的公共安全服務；統(tǒng)籌發(fā)展與安全就要堅持運用法治思維和法治方式推進城市公共安全治理和應急管理工作，加強公共安全與應急管理法制化建設，在處置突發(fā)事件中提高依法行政水平；統(tǒng)籌發(fā)展與安全就要對標防災減災救災的“兩個堅持、三個轉變”，把城市公共安全與應急管理融入社會經濟發(fā)展大局，融入人民生產生活，融入城市高質量發(fā)展的時代要求。

現代城市的常態(tài)管理和應急管理要做到相互統(tǒng)一、相互促進。常態(tài)管理是城市公共安全提高的基礎，應急管理是非常態(tài)下城市公共安全的保障。要牢固樹立底線思維，立足防大疫、抗大災的要求，將城市公共安全提高的關口前移，在城市常態(tài)管理中更加重視災害風險的防范和治理；要在常態(tài)管理中健全完善應對巨災的能力準備，切實做好應急物資儲備、應急力量體系建設、應急法律法規(guī)和制度完善等工作，健全應急準備體系；要抓住公共服務這個“牛鼻子”，將公共安全服務在常態(tài)管理和應急管理中有機銜接。在實踐中，既要做到對災害風險的快速追蹤，又要最大程度保障城市的正常運轉，實現“精準化防控”。這不僅是對城市應急管理能力的要求，更是對城市常態(tài)管理精細化和治理智慧的考驗。

加強組織學習，增強現代城市的變革能力與韌性。組織學習是組織為了實現發(fā)展目標、提高核心競爭力而圍繞信息和知識技能所采取的各種行動。現代城市面對復合型災害和不確定性風險的挑戰(zhàn)，不僅需要就具體的災害現象提出有效的應對策略，更需要通過組織學習，及時從災害危機中總結經驗和教訓，從災害中汲取智慧，以此為契機深入分析各類災害現象背后復雜的結構性風險和系統(tǒng)性誘因。要增強現代城市的變革能力與韌性，以更好的姿態(tài)不斷迎接和適應未來風險的不確定性挑戰(zhàn)。

組織學習是提高現代城市韌性治理能力的重要途徑。一是要認真梳理我國抗擊新冠肺炎疫情斗爭的經驗和教訓，堅決按照習近平總書記要求的“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊‘補短板、堵漏洞、強弱項’，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實”，完善和健全城市公共安全與應急管理體系；二是針對持續(xù)變化的災害風險態(tài)勢與趨向，通過開展全過程的風險監(jiān)測與評估，加強執(zhí)行反饋，及時調整防控治理策略，不斷提高現代城市對于復合型災害風險和不確定風險的研判與治理能力；三是按照習近平總書記提出的“寧可備而不用，不可用時無備”“寧可十防九空，不可失防萬一”要求，及時做好應急預案的規(guī)劃、修訂與完善工作。目前，我國的應急預案體系主要形成于應急管理體制建立和發(fā)展的過程中，要針對現代城市建設發(fā)展需要以及面臨的實際問題、根據變化了的體制與形勢要求，在系統(tǒng)梳理和總結前期實踐經驗和教訓基礎上，按照高質量發(fā)展和精細化管理的要求盡快修訂和完善。