對于水閘應(yīng)急預(yù)案的研究與探討

文／江蘇省鎮(zhèn)江市長江河道管理處 朱亞東

2020年7月26日9時(shí)57分，安徽省阜陽市潁上縣戴家湖涵閘因閘門破損導(dǎo)致洪水外溢，嚴(yán)重威脅戴家湖內(nèi)8000余名群眾生命安全，國家防總、安徽省、阜陽市等組織開展了持續(xù)6天的緊急搶險(xiǎn)，8月1日上午徹底封堵。水閘出險(xiǎn)，人命關(guān)天，社會(huì)影響、政治影響等都較大。2020年習(xí)近平總書記在主持政治局常委會(huì)研究部署防汛救災(zāi)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，防汛救災(zāi)關(guān)系到五個(gè)“安全”，要求始終把保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，足見水閘管理單位做好防汛救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案工作的重要性。當(dāng)前水行政主管部門制定的防汛應(yīng)急預(yù)案中多有水利工程出現(xiàn)重大隱患或發(fā)生重大運(yùn)行事故的應(yīng)急預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)，但大多沒有相應(yīng)切實(shí)可行的水閘事故應(yīng)急搶險(xiǎn)預(yù)案或處置方案支撐，客觀地說，當(dāng)前水閘應(yīng)急預(yù)案工作還存在一些問題，本文就此做出研究和探討，以為我國水閘應(yīng)急預(yù)案工作帶來一些啟示。

應(yīng)急預(yù)案的編制、管理和實(shí)施

編制好實(shí)施好應(yīng)急預(yù)案是水閘管理單位法定職責(zé)?！栋踩a(chǎn)法》明確了單位主要負(fù)責(zé)人“組織制定并實(shí)施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案”的責(zé)任；《特種設(shè)備安全法》規(guī)定特種設(shè)備使用單位應(yīng)當(dāng)制定特種設(shè)備事故應(yīng)急專項(xiàng)預(yù)案，并定期進(jìn)行應(yīng)急演練?！端l技術(shù)管理規(guī)程》規(guī)定水閘管理單位“應(yīng)編制安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案”；《水閘運(yùn)行規(guī)程》《水閘工程管理規(guī)程》等要求結(jié)合工程情況制定工程反事故應(yīng)急預(yù)案，對汛前檢查中發(fā)現(xiàn)的影響安全度汛而又無法在汛前解決的問題，或汛期臨時(shí)應(yīng)急檢修時(shí)，還應(yīng)制定相應(yīng)的度汛應(yīng)急預(yù)案。由此可見，組織編制并實(shí)施好應(yīng)急預(yù)案是水閘管理單位依法全面落實(shí)安全管理主體責(zé)任的要求與體現(xiàn)。

應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)。編制預(yù)案的法律法規(guī)依據(jù)主要有《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》等基本法律法規(guī)和防汛防洪、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境污染等相關(guān)專門法律法規(guī)，如《防洪法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等規(guī)章制度，《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《防汛抗旱突發(fā)險(xiǎn)情災(zāi)情報(bào)告管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件，以及地方政府及其有關(guān)部門、其他相關(guān)單位應(yīng)急預(yù)案等都是編制應(yīng)急預(yù)案的依據(jù)。

應(yīng)急預(yù)案編制或修訂程序。編制應(yīng)急預(yù)案主要包括成立編制工作組、資料收集、風(fēng)險(xiǎn)評估、應(yīng)急資源調(diào)查、預(yù)案編制、桌面推演、預(yù)案評審和批準(zhǔn)實(shí)施。根據(jù)《水利部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利安全生產(chǎn)應(yīng)急管理 提高生產(chǎn)安全事故應(yīng)急處置能力的通知》，應(yīng)急預(yù)案還需報(bào)所在地水行政主管部門和有關(guān)部門、上級(jí)主管部門或單位備案。除非涉及組織指揮體系與職責(zé)、應(yīng)急處置程序、主要處置措施、應(yīng)急響應(yīng)或突發(fā)事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容，修訂程序可根據(jù)情況適當(dāng)簡化。

應(yīng)急預(yù)案的管理。應(yīng)急預(yù)案實(shí)施階段的管理主要包括培訓(xùn)、演練、評估、修訂等。水閘管理單位應(yīng)組織應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)學(xué)習(xí)、宣傳教育，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定并結(jié)合本閘實(shí)際確定事故預(yù)防重點(diǎn)、制定應(yīng)急預(yù)案演練計(jì)劃并按計(jì)劃演練，開展演練評估和預(yù)案評估，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等規(guī)定及時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案。

應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施。水閘管理單位重在現(xiàn)場先期正確應(yīng)急處置。為安全、有效組織現(xiàn)場應(yīng)急處置，必須第一時(shí)間對事故現(xiàn)場進(jìn)行認(rèn)真評估：在了解事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、初步原因、人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失情況后，評估事故性質(zhì)，評估是否會(huì)發(fā)生次生或衍生事故，再依據(jù)預(yù)案及時(shí)合理地采取各種應(yīng)急處置措施。

發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，單位應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)應(yīng)急救援預(yù)案，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急救援措施：迅速控制危險(xiǎn)源，組織搶救遇險(xiǎn)人員；根據(jù)事故危害程度，組織現(xiàn)場人員撤離或者采取可能的應(yīng)急措施后撤離；及時(shí)通知可能受到事故影響的單位和人員；采取必要措施，防止事故危害擴(kuò)大和次生、衍生災(zāi)害發(fā)生；根據(jù)需要請求鄰近的應(yīng)急救援隊(duì)伍參加救援，并向參加救援的應(yīng)急救援隊(duì)伍提供相關(guān)技術(shù)資料、信息和處置方法；維護(hù)事故現(xiàn)場秩序，保護(hù)事故現(xiàn)場和相關(guān)證據(jù)；法律、法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)急救援措施。

應(yīng)急預(yù)案編制、管理、實(shí)施中常見問題

應(yīng)急預(yù)案編制前期資料收集時(shí)疏于收集、研判上級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案、本水閘或類似閘站事故及其應(yīng)急救援資料、周邊環(huán)境影響、可以利用的應(yīng)急資源等有關(guān)資料。預(yù)案雖明確了事故處置程序，但一味強(qiáng)調(diào)逐級(jí)報(bào)告、請示，未明確落實(shí)現(xiàn)場人員的直接處置權(quán)和指揮權(quán)。政出多門，依據(jù)2020年11月25日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法（修正草案）》，一般生產(chǎn)經(jīng)營單位“應(yīng)當(dāng)制定本單位應(yīng)急救援現(xiàn)場處置方案”，在預(yù)案編制、審批、備案及安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考核或安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查中過多強(qiáng)調(diào)預(yù)案多而全，按實(shí)際編制的預(yù)案數(shù)量及法定的預(yù)案演練頻次要求每周組織演練可能都無法完成演練任務(wù)，有的監(jiān)管人員甚至誤讀《水利水電工程（水庫、水閘）運(yùn)行危險(xiǎn)源辨識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)導(dǎo)則（試行）》，強(qiáng)調(diào)要求每個(gè)水閘必須有重大危險(xiǎn)源及其相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。簡單生硬套用類似閘站工程預(yù)案或上位預(yù)案，出現(xiàn)應(yīng)急組織體系及職責(zé)分工明顯不合理或不明確問題。編制的應(yīng)急預(yù)案完全自說自話、各說各話，與本單位的其他預(yù)案或與上位預(yù)案及相關(guān)部門、單位預(yù)案脫節(jié)或相互沖突。預(yù)案評審人員與編制工作組人員實(shí)際大多相同，或評審人員專業(yè)素質(zhì)不高，預(yù)案評審或論證只是走程序。

應(yīng)急預(yù)案體系或分類混亂，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，應(yīng)急預(yù)案一般分為總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案等，單位可根據(jù)應(yīng)急預(yù)案、結(jié)合本單位具體情況針對突發(fā)事件現(xiàn)場處置工作靈活制定現(xiàn)場工作方案，編制應(yīng)急預(yù)案操作手冊；而依據(jù)《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，應(yīng)急預(yù)案分綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》適用于生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制工作。非生產(chǎn)安全事故類的，如水閘工程運(yùn)行事故，災(zāi)害性氣候等自然災(zāi)害，水污染環(huán)境污染事件，職業(yè)危害、傳染病等公共衛(wèi)生事件，涉暴涉恐社會(huì)安全事件等應(yīng)急預(yù)案編制缺少統(tǒng)一規(guī)范專業(yè)的編制導(dǎo)則。水閘管理所需防汛物資以外的應(yīng)急救援物資等儲(chǔ)備也缺少統(tǒng)一規(guī)范的依據(jù)。

安全生產(chǎn)工作以預(yù)防為主，目前應(yīng)急預(yù)案更多強(qiáng)調(diào)事故發(fā)生后的應(yīng)急救援或現(xiàn)場處置，而忽視了事前預(yù)防。預(yù)警級(jí)別劃分標(biāo)準(zhǔn)上也主要采用發(fā)生生產(chǎn)安全事故后的被動(dòng)應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)，而未采取主動(dòng)消除或降低安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急預(yù)警劃分標(biāo)準(zhǔn)。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考核對象實(shí)際為水閘管理單位內(nèi)部工作部門，其根本無法承擔(dān)編制、管理、實(shí)施好應(yīng)急預(yù)案的職責(zé)。

對應(yīng)急預(yù)案編制、管理、實(shí)施的建議

要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的針對性和可操作性。水閘應(yīng)急預(yù)案編制必須建立在前期全面調(diào)查、客觀分析、科學(xué)辨識(shí)、合理評價(jià)的基礎(chǔ)上，必須根據(jù)本閘工程規(guī)模、單位組織管理體系、危險(xiǎn)源性質(zhì)以及可能發(fā)生的事故類型等確定應(yīng)急預(yù)案體系，要突出“符合實(shí)際、注重實(shí)效的原則”；應(yīng)該針對實(shí)際發(fā)生過的安全事件或檢查檢測發(fā)現(xiàn)的安全問題或危險(xiǎn)源辨識(shí)發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)等，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施、處置方法；要立足現(xiàn)狀評估應(yīng)急救援能力，讓預(yù)案具有針對性和可操作性。

要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與動(dòng)態(tài)管理。水閘管理單位本身應(yīng)建立健全安全風(fēng)險(xiǎn)管控體系、工作制度和規(guī)范，根據(jù)規(guī)定及時(shí)組織開展全方位、全過程危險(xiǎn)源辨識(shí)，實(shí)事求是進(jìn)行危險(xiǎn)源風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)；可結(jié)合本閘實(shí)際情況從構(gòu)（建）筑物類、金屬結(jié)構(gòu)類、設(shè)備設(shè)施類、作業(yè)活動(dòng)類、管理類和環(huán)境類等方面列出一般危險(xiǎn)源辨識(shí)清單，要注意不能遺漏掉可能導(dǎo)致健康損害、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境破壞的危險(xiǎn)源；高度關(guān)注危險(xiǎn)源動(dòng)態(tài)增減、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)更新危險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)管控措施等，必要時(shí)還需及時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案。

要建立健全重大危險(xiǎn)源管理制度。水閘管理中一般無重大危險(xiǎn)源，一般危險(xiǎn)源風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較低，但仍應(yīng)建立健全重大危險(xiǎn)源安全管理規(guī)章制度。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為重大的危險(xiǎn)源要做到“一源一案”，按照職責(zé)范圍報(bào)屬地水行政主管和應(yīng)急管理部門備案。對重大事故隱患必須做到整改責(zé)任、資金、措施、時(shí)限和應(yīng)急預(yù)案“五落實(shí)”。對發(fā)現(xiàn)的重大危險(xiǎn)源，應(yīng)建立重大危險(xiǎn)源管理檔案，現(xiàn)場設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，加強(qiáng)對從業(yè)人員進(jìn)行有針對性的安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，進(jìn)行定期檢查、檢測與維護(hù)保養(yǎng)，并至少每3年要對重大危險(xiǎn)源進(jìn)行一次安全評估，針對重大危險(xiǎn)源每年進(jìn)行一次事故應(yīng)急救援演練。