“十四五”時期應(yīng)急管理法律體系建設(shè)的重點

文／中國政法大學(xué)法治政府研究院 林鴻潮 中國政法大學(xué)法學(xué)院 趙藝絢

當(dāng)前我國正面臨“百年未有之大變局”，客觀發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜變化，錯綜復(fù)雜的國際形勢、艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)以及新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊，給我國的應(yīng)急管理體系帶來新的考驗。在此背景下，十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一是“防范化解重大風(fēng)險體制機(jī)制不斷健全，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)，自然災(zāi)害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力”。要實現(xiàn)以上目標(biāo)，離不開法律的支撐和保障。在2019年11月29日的中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書記提出“要堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平，系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究制定應(yīng)急管理、自然災(zāi)害防治、應(yīng)急救援組織、國家消防救援人員、危險化學(xué)品安全等方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作”。結(jié)合十九屆五中全會精神和習(xí)近平總書記的講話精神，筆者認(rèn)為未來一段時間我國應(yīng)急管理法律體系建設(shè)的重點包括以下4個方面。

建立完整的突發(fā)事件風(fēng)險管理制度

“關(guān)口前移、以防為主”是應(yīng)急管理的基本理念之一。其中，“防”常常被解釋為“預(yù)防”，并和“準(zhǔn)備”作為突發(fā)事件事前管理環(huán)節(jié)的兩項重點工作相提并論。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二章的名稱就是“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”，可見“預(yù)防”的重要性。在一般認(rèn)識中，“預(yù)防”的基本含義是“預(yù)先防止”，指通過采取措施消除可能的風(fēng)險。然而，隨著應(yīng)急管理實踐的認(rèn)識不斷深入，尤其是在新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，人們逐漸意識到“預(yù)防”并不能完全涵蓋突發(fā)事件事前環(huán)節(jié)的復(fù)雜活動，缺乏制度整合力，轉(zhuǎn)而用“風(fēng)險管理”或“風(fēng)險防控”代替。例如，2020年10月頒布的《生物安全法》第二章就揚(yáng)棄了“預(yù)防體制”的說法，代之以“風(fēng)險防控體制”。一方面，突發(fā)事件風(fēng)險的性質(zhì)不同決定了“防”的策略不同。對于生產(chǎn)安全事故、社會安全事件和部分公共衛(wèi)生事件可以通過提前采取措施化解風(fēng)險，但對于自然災(zāi)害和超出當(dāng)時科學(xué)認(rèn)識及應(yīng)對能力范圍的公共衛(wèi)生事件如新冠肺炎疫情，由于無法阻止其發(fā)生，只能通過采取某種措施干預(yù)此類事件的風(fēng)險轉(zhuǎn)化進(jìn)程或盡量減少其對公共秩序的沖擊。另一方面，突發(fā)事件風(fēng)險的程度不同決定了“防”的程度差異?？陀^而言，風(fēng)險是人類社會生存和發(fā)展的伴隨物，在風(fēng)險社會中，風(fēng)險無處不在、無時不在。在突發(fā)事件的事前管理環(huán)節(jié)，有的風(fēng)險是局部的，其發(fā)展規(guī)律和潛在后果是可以掌握的，一般只影響特定人群；有的風(fēng)險是區(qū)域的、甚至全局的，其發(fā)展規(guī)律和潛在后果難以估量，一旦轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件將危害不特定人群。前者可稱為“一般風(fēng)險”或“常規(guī)風(fēng)險”，采用一般的行政管理手段，例如行政許可、行政審批等便可有效規(guī)制；后者常被稱為“重大風(fēng)險”或“非常規(guī)風(fēng)險”，采用一般的行政管理手段不能有效防范化解此類風(fēng)險轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件，必須建立完整的風(fēng)險管理體系才能應(yīng)對。

建立完整的突發(fā)事件風(fēng)險管理制度應(yīng)從以下幾個方面著手。首先，在風(fēng)險管理體制的規(guī)定上要做到三個“明確”。第一，明確中央層面負(fù)責(zé)風(fēng)險管理職責(zé)的部門，建立跨部門協(xié)作機(jī)制，同時建立專家咨詢機(jī)構(gòu)，為防范化解重大風(fēng)險戰(zhàn)略研究、政策制定及實施提供決策咨詢。第二，明確地方各級人民政府，特別是縣級人民政府風(fēng)險管理的屬地職責(zé)及各相關(guān)部門的分工協(xié)作機(jī)制。第三，明確中央和地方在風(fēng)險管理領(lǐng)域的事權(quán)分配，建立涵蓋中央與地方、公共部門內(nèi)部以及公共部門與非公共部門的重大突發(fā)事件風(fēng)險協(xié)同機(jī)制。其次，在風(fēng)險管理機(jī)制的規(guī)定上，要樹立“全過程”思維，重點突出關(guān)于風(fēng)險評估—風(fēng)險區(qū)劃—風(fēng)險治理的過程性規(guī)定。第一，風(fēng)險評估是風(fēng)險管理的起點，指根據(jù)突發(fā)事件的損害后果、發(fā)生概率、暴露風(fēng)險、承災(zāi)體的脆弱性、應(yīng)急資源等因素確定一定區(qū)域內(nèi)發(fā)生某種或多種突發(fā)事件的風(fēng)險等級，并根據(jù)風(fēng)險等級采取相應(yīng)的監(jiān)測、追蹤手段。第二，風(fēng)險區(qū)劃是對風(fēng)險評估成果的具體應(yīng)用，指根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果對不同地理空間、行業(yè)、領(lǐng)域、單位、部位進(jìn)行劃分，對不同類型的對象采取差別化的風(fēng)險預(yù)防和控制措施，對這些對象中的人類活動采取不同的規(guī)制方式。第三，風(fēng)險治理是風(fēng)險管理的最終環(huán)節(jié)，是指通過前兩個階段的工作識別、判斷危險源，并根據(jù)危險源的性質(zhì)和特點采取消除、隔離、風(fēng)險提示、緩解等治理措施。最后，應(yīng)把握新冠肺炎疫情后應(yīng)急管理領(lǐng)域新一輪大規(guī)模立法、修法的契機(jī)，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《安全生產(chǎn)法》以及正在研究制定的《自然災(zāi)害防治法》等幾部重要的法律中確立風(fēng)險管理的原則和理念，增加風(fēng)險管理體制、機(jī)制相關(guān)規(guī)范，為風(fēng)險管理制度的運行提供法制保障。

優(yōu)化關(guān)于應(yīng)急能力建設(shè)的規(guī)定

應(yīng)急能力由人力、物力、財力三個因素構(gòu)成。其中，人力表現(xiàn)為應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急救援隊伍、人員及其訓(xùn)練；財力表現(xiàn)為財政資金的充足度和緊急情況下募集社會資金的能力；物力表現(xiàn)為應(yīng)急物資的儲備、對產(chǎn)能的掌握和緊急情況下調(diào)配物資的能力。在“十四五”時期，要實現(xiàn)應(yīng)急能力顯著提升的目標(biāo)，必須優(yōu)化應(yīng)急管理法律體系中對人、財、物相關(guān)保障制度的規(guī)定。此前，我們曾經(jīng)受到一些錯誤的立法觀念影響，認(rèn)為立法“宜粗不宜細(xì)”。在這樣的思想指導(dǎo)下制定出來的法律各方面爭議較小、不容易出錯、比較好通過，卻不可避免地存在規(guī)定模糊、可實施性差等弊端，在應(yīng)急管理實踐中往往只能發(fā)揮倡導(dǎo)性作用。更為嚴(yán)重的是，對于法律沒有規(guī)定但實踐中又必須解決的“棘手問題”，只能通過事后問責(zé)追究有關(guān)責(zé)任人，或通過行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之間的私人關(guān)系及高一級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)等非制度因素來解決，逐漸形成法律約束所不能及的“灰色空間”，造成法律權(quán)威的進(jìn)一步流失。

在應(yīng)急管理領(lǐng)域，法律重要的功能之一就是通過對突發(fā)事件應(yīng)對中所需的人、財、物等資源提前作出安排以保證行政緊急措施的有效實施，如果對這些內(nèi)容不加以詳細(xì)、具體的規(guī)定，必然導(dǎo)致法律實施的效果大打折扣。當(dāng)然，應(yīng)急管理的法律制度并非“越細(xì)越好”。一方面，過于細(xì)致的規(guī)定蘊(yùn)含復(fù)雜的假定前提，無形中提高了對執(zhí)法主體、尤其是基層執(zhí)法主體適用法律能力的要求，反而會造成執(zhí)法者的“情景選擇”困難；另一方面，突發(fā)事件“瞬息萬變”，由于立法者無法對其應(yīng)對過程中所有的情況進(jìn)行預(yù)判，在應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)中，過于細(xì)致的規(guī)定反而會壓縮應(yīng)急決策和緊急措施施行的空間。正確的做法是采取“兩頭細(xì)、中間粗”的立法思路——對于應(yīng)急準(zhǔn)備、恢復(fù)重建等應(yīng)急管理的事前和事后環(huán)節(jié)中的人、財、物及相關(guān)制度著力細(xì)化，甚至制定專門的法律予以規(guī)范，法律條文的形式以義務(wù)性規(guī)范為主，因為這兩個階段往往需要大量的資源投入，但績效顯示度較低，如果不進(jìn)行明確、具體的規(guī)定，法律條文將很難落實。對于應(yīng)急處置和應(yīng)急救援等應(yīng)急管理事中環(huán)節(jié)的人、財、物及相關(guān)制度進(jìn)行適當(dāng)放寬，法律條文的形式以授權(quán)性規(guī)范為主，同時建立一些非常狀態(tài)下對形式違法但實質(zhì)合法行為的效力追認(rèn)和責(zé)任豁免、減輕制度，保留事中環(huán)節(jié)的“彈性空間”。當(dāng)然，為了保證這種“彈性空間”在法律規(guī)制的范圍之內(nèi)，除了對“彈性空間”的運行范圍以及侵犯公民本質(zhì)性權(quán)利等嚴(yán)重違法行為等作出限制性規(guī)定之外，在運用“彈性空間”進(jìn)行效力追認(rèn)和責(zé)任豁免、減輕時必須兼顧應(yīng)急法律的立法目的和法律基本原則。具體而言，“彈性空間”只有當(dāng)形式違法行為是在特定情境下不得已而為之，沒有更合法的替代方式，且該行為對立法目的的實現(xiàn)有利、不違反比例原則等法律基本原則的情況下才能適用。

填補(bǔ)自然災(zāi)害領(lǐng)域的立法空白

防御自然災(zāi)害是人類社會發(fā)展的永恒話題，將自然災(zāi)害防治納入法治化的軌道已成共識。目前，我國針對幾類常見自然災(zāi)害如水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害的單行性立法數(shù)量較多；而關(guān)于發(fā)生頻率較低的自然災(zāi)害如海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害的單行性立法數(shù)量較少。但總的來看，針對主要災(zāi)種的單行性法律已基本齊備，自然災(zāi)害法律體系框架初成，比較突出的問題是缺乏一部適用于全災(zāi)種的基本法。對此，習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)中提出要盡快研究制定《自然災(zāi)害防治法》，提高綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。

從法律的定位來看，《自然災(zāi)害防治法》應(yīng)當(dāng)是“綜合法”而不是“總則法”。所謂“綜合法”，就是將法律的調(diào)整范圍定位為應(yīng)對各類自然災(zāi)害的過程中那些“合”勝于“分”的事項，重點規(guī)定自然災(zāi)害防治中需要跨災(zāi)種綜合統(tǒng)籌、整合資源的工作，例如自然災(zāi)害應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)、管理、指揮等。而所謂“總則法”，就是將法律的調(diào)整范圍定位為自然災(zāi)害領(lǐng)域各單行性立法中提取“最大公約數(shù)”，重點規(guī)定所有災(zāi)種均適用的共同性、一般性制度，在自然災(zāi)害法律體系中構(gòu)建“總—分”框架結(jié)構(gòu)。不選擇“總則法”定位的原因在于，在各災(zāi)種的單行性立法基本齊備的前提下，再把自然災(zāi)害防治中共同的、一般性的制度內(nèi)容提取出來加以規(guī)定，只是具有形式上的整合意義，既有的《突發(fā)事件應(yīng)對法》已經(jīng)發(fā)揮了類似作用，沒有必要再行重復(fù)。

如果將《自然災(zāi)害防治法》定位為“綜合法”，一方面有利于厘清與其他法律的關(guān)系，簡單來講，《突發(fā)事件應(yīng)對法》調(diào)整的是“多災(zāi)種未經(jīng)綜合的全過程”；各災(zāi)種單行性立法調(diào)整的是“單災(zāi)種的全過程”；《自然災(zāi)害防治法》調(diào)整的是“多災(zāi)種綜合防治的關(guān)鍵過程”。另一方面有利于界分應(yīng)急管理部門和其他部門的職責(zé)。2018年機(jī)構(gòu)改革之后，應(yīng)急管理部承擔(dān)自然災(zāi)害的綜合防治職責(zé)，其他職能仍由各主管部門負(fù)責(zé)，按照“綜合法”的思路來制定《自然災(zāi)害防治法》可以使這部法律的調(diào)整范圍和應(yīng)急管理部門在災(zāi)害防治方面的職責(zé)基本對應(yīng)，更有利于法律的實施。

從法律的內(nèi)容來看，《自然災(zāi)害防治法》的制度重心應(yīng)設(shè)置在事前防治環(huán)節(jié)。首先，在體制方面，重點在于回應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后自然災(zāi)害防治體制發(fā)生的新變化。由于各單行性法律對自然災(zāi)害防治體制的規(guī)定是碎片化的，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定又比較籠統(tǒng)，不能適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后的實際情況，因此《自然災(zāi)害防治法》的首要任務(wù)就是厘清體制問題，既要明確各級人民政府及不同職能部門之間在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各環(huán)節(jié)的分工，又要考慮在應(yīng)急協(xié)同的背景下如何最大化發(fā)揮軍隊、社會、市場和個人的作用。此外，還應(yīng)當(dāng)確立黨在重特大自然災(zāi)害應(yīng)對中的領(lǐng)導(dǎo)角色和決策、動員等作用。其次，在機(jī)制方面，重點在于識別、提煉自然災(zāi)害防治中的“綜合性”環(huán)節(jié)并規(guī)定相應(yīng)制度。如各災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的制定與更新，災(zāi)害風(fēng)險普查、評估以及中高風(fēng)險區(qū)的特殊管理制度，各種災(zāi)害的監(jiān)測、研判、預(yù)報、預(yù)警系統(tǒng)和災(zāi)害信息的傳遞共享機(jī)制，救災(zāi)物資儲備、應(yīng)急救援隊伍建設(shè)管理指揮、避災(zāi)場所規(guī)劃和建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，防災(zāi)工程建設(shè)、防災(zāi)救災(zāi)產(chǎn)品、災(zāi)害損失救助、災(zāi)后恢復(fù)重建等標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定等。

完善安全生產(chǎn)相關(guān)法律

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重要原則。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價，這必須作為一條不可逾越的紅線。近年來，我國正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，新的安全生產(chǎn)風(fēng)險因素不斷增加，安全生產(chǎn)的問題愈加突出。盡管在2020年實現(xiàn)了全國生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比分別下降15.5%和8.3%，但江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故、山西臨汾聚仙飯店“8·29”重大坍塌事故等也暴露了我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域中仍然存在監(jiān)管弱項，有必要從法律上予以回應(yīng)。目前，《安全生產(chǎn)法》的修改已列入全國人大常委會的立法計劃，刑法修正案（十一）對安全生產(chǎn)相關(guān)犯罪進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，《危險化學(xué)品安全法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等幾部重要法律法規(guī)的制修訂工作也已陸續(xù)展開。

“十四五”時期安全生產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)范有必要進(jìn)行如下更新和完善。第一，堅持以人民為中心，樹立“生命至上，安全第一”的立法理念。從近年來發(fā)生的幾次重大生產(chǎn)安全事故的教訓(xùn)來看，仍有不少地方監(jiān)管責(zé)任主體和生產(chǎn)經(jīng)營單位存在“重發(fā)展、輕安全”的思想，存在僥幸心理，只考慮經(jīng)濟(jì)效益而忽略安全風(fēng)險。必須將“生命至上，安全第一”的立法理念寫進(jìn)法律里，體現(xiàn)在規(guī)范中，以國家強(qiáng)制力保障實施，才能從根本上遏制這種現(xiàn)象。第二，進(jìn)一步落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任制，強(qiáng)化安全風(fēng)險的源頭管理。生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的第一責(zé)任主體，一方面要確立“以防為主”的安全風(fēng)險管理原則，構(gòu)建安全風(fēng)險分級管理和事故隱患排查治理的雙重工作機(jī)制，督促企業(yè)制定生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案、投保安全生產(chǎn)責(zé)任險等。另一方面要加大行政處罰力度，建立信用懲戒和聯(lián)合懲戒機(jī)制，建立強(qiáng)令違章冒險作業(yè)、關(guān)閉生產(chǎn)安全設(shè)備設(shè)施和數(shù)據(jù)信息、拒不整改重大事故隱患等行為的刑事責(zé)任追究機(jī)制。第三，完善安全生產(chǎn)監(jiān)管的體制機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管效能。其一，強(qiáng)化政府對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確功能區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，厘清有關(guān)職能部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)分工。其二，規(guī)范社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的從業(yè)行為，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)督作用，暢通工會參與企業(yè)安全生產(chǎn)管理的渠道。其三，完善生產(chǎn)安全事故調(diào)查的工作機(jī)制，強(qiáng)化事故調(diào)查組組長的職權(quán)，優(yōu)化事故調(diào)查報告的內(nèi)容和程序，發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員的監(jiān)督作用。第四，推進(jìn)依法治理，提高安全生產(chǎn)執(zhí)法水平。其一，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)配備專門的安全生產(chǎn)執(zhí)法人員，定期開展執(zhí)法人員專業(yè)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。其二，為了盡量避免“執(zhí)法擾民、多頭執(zhí)法”，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深入推進(jìn)應(yīng)急管理綜合執(zhí)法改革。其三，取消、下放、簡化相關(guān)行政審批，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。其四，建立全國統(tǒng)一的安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)，在有條件的地方、重點或高危行業(yè)逐步建設(shè)安全信息采集系統(tǒng)、安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。