消防部門行政訴訟和行政復(fù)議

■ 王健 安徽省蚌埠市消防救援支隊(duì)

一、背景

截至2019年，《中華人民共和國行政訴訟法》自1990年實(shí)施以來已經(jīng)走過了30周年，《中華人民共和國行政復(fù)議法》自1999年實(shí)施以來已經(jīng)走過了20年。雖然立法構(gòu)建了行政復(fù)議、行政訴訟這兩大“民告官”制度，但實(shí)踐中尚未得到商事主體的廣泛使用，大量糾紛爭議沒有進(jìn)入法律程序。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，實(shí)踐情況正發(fā)生著變化，行政訴訟和行政復(fù)議案件將變得越來越多。我們必須高度重視新形勢下因執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)的涉消行政訴訟和行政復(fù)議案件，主要有以下幾個(gè)方面內(nèi)容。

一是全面從嚴(yán)治黨，打造忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)南缊?zhí)法隊(duì)伍的需要。改革轉(zhuǎn)制以來，個(gè)別指戰(zhàn)員身體進(jìn)入新時(shí)代，腦子沒有進(jìn)入新時(shí)代，延續(xù)轉(zhuǎn)制前封閉體制下舊的思維和行為慣性，在思想上麻木僥幸，行動(dòng)上一如既往，導(dǎo)致消防執(zhí)法問題“減存量、去增量”任重道遠(yuǎn)。

二是全面深化消防執(zhí)法改革的需要。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》文件強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)消防執(zhí)法理念、制度、作風(fēng)全方位深層次變革，打造清正廉潔、作風(fēng)優(yōu)良、服務(wù)為民的消防執(zhí)法隊(duì)伍，構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系。

三是統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境的需要。受疫情影響，很多企業(yè)減產(chǎn)裁員甚至倒閉，緊緊圍繞“六穩(wěn)”“六保”工作大局、全力保障社會(huì)單位復(fù)工復(fù)產(chǎn)是形勢任務(wù)的需要，更是壓減行政許可事項(xiàng)、提高政務(wù)服務(wù)效能的需要。

四是適應(yīng)體制改革，獨(dú)立自主開展工作的需要。公安部門在長期的執(zhí)法實(shí)踐中，在應(yīng)對行政訴訟和行政復(fù)議案件方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。改制前，消防機(jī)構(gòu)作為公安機(jī)關(guān)的一個(gè)部門，基本依靠公安法制部門具體幫助、指導(dǎo)辦理行政訴訟和行政復(fù)議案件。改制后，消防部門作為獨(dú)立的執(zhí)法主體，必須獨(dú)立應(yīng)對行政訴訟和行政復(fù)議案件。

二、新形勢下消防部門執(zhí)法方面存在的問題

（一）執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)不齊。由于消防救援機(jī)構(gòu)改制前實(shí)行現(xiàn)役體制，監(jiān)督執(zhí)法人員流動(dòng)性大，消防監(jiān)督執(zhí)法工作缺乏連續(xù)性和長遠(yuǎn)規(guī)劃，有的監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中以管人者自居，高高在上，耍特權(quán)、擺威風(fēng)，說話辦事態(tài)度蠻橫，動(dòng)輒訓(xùn)斥群眾，濫用強(qiáng)制措施。

（二）執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不平衡。由于消防工作人員執(zhí)法不規(guī)范，法律文書不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致其在執(zhí)法工作開展不順利，執(zhí)法工作中重重受阻，有的在執(zhí)法工作中講人情，厚此薄彼，甚至濫用自由裁量權(quán)，有失公允。

（三）執(zhí)法程序不規(guī)范。執(zhí)法程序不規(guī)范，重實(shí)體，輕程序，在執(zhí)法過程中出現(xiàn)事實(shí)不清，定性不準(zhǔn)確或運(yùn)用法律、規(guī)范錯(cuò)誤，法律程序出現(xiàn)錯(cuò)誤。

（四）執(zhí)法過程中群眾觀念和服務(wù)意識(shí)淡薄。有的消防執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中沒有端正工作態(tài)度，或者缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，事實(shí)上，在人員不足的情況下，工作量的過度提升一定會(huì)導(dǎo)致質(zhì)的下降，導(dǎo)致其在執(zhí)法過程中與民眾產(chǎn)生了一定的距離感，執(zhí)法態(tài)度較為冷漠、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，容易引發(fā)民眾不滿乃至行政復(fù)議或訴訟案件。

三、如何有效預(yù)防和減少行政訴訟、復(fù)議案件

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)

1.從單一的監(jiān)督執(zhí)法理念逐步向社會(huì)綜合治理轉(zhuǎn)變。2011年以來，我們的精力和工作重心很大程度上放在了監(jiān)督執(zhí)法上，這一功能的單一性帶來的問題是我們留給了人民群眾和社會(huì)單位一種固有的印象，即消防部門只是一個(gè)執(zhí)法部門，只是在給單位找茬、處罰中完成日常執(zhí)法任務(wù)。實(shí)際上，《中華人民共和國消防法》賦予我們的職責(zé)歸納起來是四個(gè)字，即“監(jiān)督管理”，而非單純的“監(jiān)督執(zhí)法”，另外一個(gè)非常重要的職能是“管理”，具體體現(xiàn)在工作中，就是需要我們把消防管理融入整個(gè)社會(huì)治理過程中去。通過有效的消防安全管理手段，逐步提升政府行業(yè)的整體領(lǐng)導(dǎo)水平、社會(huì)單位的自主管理水平、人民群眾的消防安全意識(shí)和自防自救能力，以達(dá)到提升社會(huì)綜合治理能力和改善整體消防安全環(huán)境的目的。

2.從單純傳統(tǒng)的執(zhí)法理念逐步向主動(dòng)靠前的服務(wù)理念轉(zhuǎn)變。無論是在行政處罰還是在行政許可上，特別是在行政許可上，更需要我們體現(xiàn)一個(gè)服務(wù)的理念。最近兩年，我們結(jié)合消防執(zhí)法改革、營商環(huán)境優(yōu)化、政府簡政放權(quán)等活動(dòng)，已經(jīng)做了大量的工作，也取得了一定的成績，當(dāng)然，要想真正做到服務(wù)群眾“零距離”，我們還有很長的路要走。

（二）強(qiáng)化人才培養(yǎng)機(jī)制

1.建立“全專結(jié)合”的干部培養(yǎng)機(jī)制

從當(dāng)前日益繁重的防火工作任務(wù)來看，我們既需要普及型的“全科醫(yī)生”，也需要升級(jí)版的“專科醫(yī)生”，因此，筆者認(rèn)為需要從兩個(gè)方面加強(qiáng)干部的培養(yǎng)。一是強(qiáng)化崗前培訓(xùn)，選擇了防火崗位，應(yīng)該和社會(huì)單位一樣，有一個(gè)崗前培訓(xùn)的基本要求，再結(jié)合日常工作和培訓(xùn)，掌握常用的法律法規(guī)，具備基本的執(zhí)法能力，可以開展簡單的日常監(jiān)督檢查，即通過初級(jí)職稱層面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓所有的人熟悉基本業(yè)務(wù)，從而成為“全科醫(yī)生”。二是強(qiáng)化分專業(yè)培訓(xùn)，即所謂的“?？漆t(yī)生”，在具備初級(jí)“全科醫(yī)生”水平的基礎(chǔ)上，到了中、高級(jí)層面，應(yīng)該有個(gè)“選修”課程，即要分科分專業(yè)培養(yǎng)，比如，有的人應(yīng)該主攻暖通系統(tǒng)，有的人應(yīng)該主攻水系統(tǒng)，有的人應(yīng)該主攻建筑等等。只有朝著這個(gè)方面努力，才能有效避免防火各個(gè)崗位的斷層、斷崗，也才能真正把骨干培養(yǎng)起來。

2.建立法制員的資格任命

如何有效保證行政復(fù)議和行政訴訟質(zhì)量關(guān)，法制員是一個(gè)非常重要的角色。遺憾的是，目前法制員的資格確定沒有明確規(guī)定，任用也是相對比較隨意的，更甚者是“濫用”。如果實(shí)行法制員任命制，通過紅頭文件的明確，法制員的“頭銜”給人的責(zé)任感和身份認(rèn)同感是完全不一樣。更為重要的是，通過任命制確定的法制員，更能確保其話語權(quán)和權(quán)威性。另外，如果明確法制員必須通過相應(yīng)的司法考試，以此確保合適的人才放在合適的崗位上，真正做到“人崗匹配”。當(dāng)然，此項(xiàng)要求僅限轉(zhuǎn)崗新人，對于已經(jīng)有很強(qiáng)實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的法制員應(yīng)另當(dāng)別論。

（三）規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為

1.貫徹公平公正公開，提升執(zhí)法規(guī)范化水平

一是正法直尺。立足于消防體制機(jī)制改革和兩辦出臺(tái)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，圍繞“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、開業(yè)檢查告知承諾制等新時(shí)代背景下對消防執(zhí)法工作提出的新要求，查漏補(bǔ)缺，堅(jiān)持統(tǒng)一、規(guī)范執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，做到執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法流程、執(zhí)法要求一致。二是深化執(zhí)法公開。建立消防執(zhí)法主動(dòng)公開事項(xiàng)清單，切實(shí)做好“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管計(jì)劃、行政處罰和行政許可的結(jié)果公開，積極應(yīng)對其他執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法過程的依申請公開，接受群眾監(jiān)督。三是暢通評(píng)議渠道。制度化、常態(tài)化開展執(zhí)法回訪，構(gòu)建 “好差評(píng)”評(píng)價(jià)體系，通過“互聯(lián)網(wǎng)＋”手段，主動(dòng)接受群眾評(píng)議。

2.強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，及時(shí)糾治“頑疾”

一是強(qiáng)化執(zhí)法預(yù)警。制度化開展執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)，網(wǎng)上執(zhí)法定期巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法傾向性與習(xí)慣性問題。建立健全高風(fēng)險(xiǎn)案件管控制度，將較有影響的違規(guī)行為無法有效消除、問題隱患無法徹底整改的案件實(shí)行掛賬督辦。二是強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。遵循有錯(cuò)必糾、監(jiān)督與指導(dǎo)相結(jié)合、教育與懲處相結(jié)合，一方面加強(qiáng)對基層的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，及時(shí)答疑解惑，讓基層干工作有正確的方向，另一方面強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，存在執(zhí)法過錯(cuò)的充分運(yùn)用執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”予以警示教育，有效防止、糾正違法和不當(dāng)?shù)南缊?zhí)法行為。三是強(qiáng)化案例警示。拓寬執(zhí)法突出問題預(yù)警渠道，與法院、司法部門形成信息互通機(jī)制，掌握其他部門、單位行政行為被復(fù)議以及行政訴訟敗訴案件，通過案例警示，進(jìn)一步減少消防執(zhí)法過錯(cuò)案件的數(shù)量，堅(jiān)決防止消防執(zhí)法錯(cuò)案判決發(fā)展成司法判例。