應(yīng)急管理部組建三周年紀(jì)（下）：以深化改革推動(dòng)應(yīng)急管理現(xiàn)代化

文／中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院 王宏偉

應(yīng)急管理改革是推動(dòng)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一招，而組建應(yīng)急管理部是應(yīng)急管理改革最為重要的舉措。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議在談到推進(jìn)改革時(shí)的挑戰(zhàn)時(shí)說(shuō)：“有的牽涉復(fù)雜的部門利益，有的在思想認(rèn)識(shí)上難以統(tǒng)一，有的要觸動(dòng)一些人的‘奶酪’，有的需要多方面配合、多措施并舉。矛盾越大，問(wèn)題越多，越要攻堅(jiān)克難、勇往直前?！?改革只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。應(yīng)急管理現(xiàn)代化是一個(gè)需要持續(xù)發(fā)力才能奏效的事業(yè)。深化應(yīng)急管理改革需要攻堅(jiān)克難的精神和勇往直前的銳氣。

組建應(yīng)急管理部：應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要里程碑

2017年10月，黨的十九大做出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”這一重要戰(zhàn)略判斷?；厮菁韧?，新時(shí)代是自2012年11月召開(kāi)的黨的十八大開(kāi)啟的。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央矢志改革開(kāi)放，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，進(jìn)行具有新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)。《求是》雜志在2013年第1期發(fā)表習(xí)近平署名文章《全面貫徹黨的十八大精神要突出抓好六個(gè)方面工作》。文章指出：“改革開(kāi)放是黨在新的歷史條件下領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的新的偉大使命，是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇。中國(guó)特色社會(huì)主義之所以具有蓬勃生命力，就在于它是實(shí)行改革開(kāi)放的社會(huì)主義?！?013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是：完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)拉開(kāi)了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大幕。這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。2019年11月29日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在這場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的體制變革中，我國(guó)整合了11個(gè)部門的13項(xiàng)職責(zé)，成立全新的應(yīng)急管理部。

2003年“非典”之后，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、反思教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)著手構(gòu)建以“一案三制”為核心的現(xiàn)代綜合性應(yīng)急管理體系建設(shè)，進(jìn)行了有益的嘗試與探索，也取得了重大的進(jìn)展與長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，我國(guó)應(yīng)急管理在應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件上還存在短板和弱項(xiàng)，不適應(yīng)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所面對(duì)的高度復(fù)雜性、高度不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

黨的十八大后，黨中央站在貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀、統(tǒng)籌發(fā)展與安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的高度，對(duì)應(yīng)急管理工作格外重視，提出了一系列新理念、新思想。但與此同時(shí)，我國(guó)各級(jí)各類突發(fā)事件特別是重大自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全事故頻發(fā)，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重威脅。例如，在自然災(zāi)害方面，2013年4月20日，四川雅安蘆山發(fā)生7.0級(jí)地震；2014年8月3日，云南昭通魯?shù)榘l(fā)生6.5級(jí)地震；2016年6月23日，江蘇鹽城發(fā)生阜寧龍卷風(fēng)冰雹災(zāi)害。在安全生產(chǎn)方面，2013年6月3日，吉林省德惠米沙子鎮(zhèn)寶源豐禽業(yè)公司發(fā)生特大火災(zāi)事故；2013年11月22日，青島黃島發(fā)生輸油管線爆燃事故；2014年8月2日，江蘇昆山中榮金屬制品有限公司發(fā)生爆炸特別重大事故；2015年5月25日，河南平頂山市康樂(lè)園老年公寓發(fā)生特別重大火災(zāi)事故；2015年8月12日，天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生火災(zāi)爆炸事故。

不僅如此，自然致災(zāi)因子引發(fā)的事故災(zāi)難或以自然災(zāi)害形式表現(xiàn)出來(lái)的事故災(zāi)難時(shí)有發(fā)生，這反映出現(xiàn)代災(zāi)害事故誘因的復(fù)雜性和生成機(jī)理的連鎖性：前者如“東方之星”客輪沉沒(méi)事件，后者如深圳光明新區(qū)渣土受納場(chǎng)滑坡事件。2015年6月1日，“東方之星”號(hào)客輪由南京開(kāi)往重慶，航行至湖北省監(jiān)利縣長(zhǎng)江大馬洲水道時(shí)翻沉，造成442人死亡。經(jīng)國(guó)務(wù)院調(diào)查組調(diào)查認(rèn)定，這是一起“由突發(fā)罕見(jiàn)的強(qiáng)對(duì)流天氣帶來(lái)的強(qiáng)風(fēng)暴雨襲擊導(dǎo)致的特別重大災(zāi)難性事件”，表述的模糊性說(shuō)明事件的復(fù)雜性。2015年12月20日，深圳市光明新區(qū)的紅坳渣土受納場(chǎng)發(fā)生滑坡事故，造成73人死亡、4人下落不明、17人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失8.81億元。在這起突發(fā)事件中，雖然致災(zāi)過(guò)程與地質(zhì)災(zāi)害相近，但堆放物是渣土，滑坡體不是自然山體。國(guó)務(wù)院事故調(diào)查組清晰地認(rèn)定，這是一起特別重大的生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

面對(duì)一起起重大自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全事故，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人不僅作出重要的指示批示，而且思考“如何從根本上解決問(wèn)題”。2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全體系專門進(jìn)行第二十三次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，公共安全連著千家萬(wàn)戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。要牢固樹立安全發(fā)展理念，自覺(jué)把維護(hù)公共安全放在維護(hù)最廣大人民根本利益中來(lái)認(rèn)識(shí)，扎實(shí)做好公共安全工作，努力為人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)。

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，健全公共安全體系、提高突發(fā)事件應(yīng)急管理能力至關(guān)重要。2016年初發(fā)布的《十三五規(guī)劃綱要》專設(shè)“健全公共安全體系”一章，強(qiáng)調(diào)要“牢固樹立安全發(fā)展觀念，堅(jiān)持人民利益至上，加強(qiáng)全民安全意識(shí)教育，健全公共安全體系，為人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，建設(shè)平安中國(guó)。 ”規(guī)劃具體提出，要全面提高安全生產(chǎn)水平、提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)。

2016年7月28日，在唐山抗震救災(zāi)和新唐山建設(shè)40年之際，習(xí)近平總書記到河北唐山市就實(shí)施“十三五”規(guī)劃、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)進(jìn)行調(diào)研考察，并發(fā)表重要講話。其中，經(jīng)典論述對(duì)健全公共安全體系具有深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義：一是我國(guó)基本災(zāi)害形勢(shì)，即我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，這是一個(gè)基本國(guó)情；二是防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)作用，即防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)政府執(zhí)行力、評(píng)判國(guó)家動(dòng)員力、體現(xiàn)民族凝聚力的一個(gè)重要方面；三是防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方針，要做到“兩個(gè)堅(jiān)持，三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，全面提高全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。這篇經(jīng)典文獻(xiàn)為開(kāi)啟新時(shí)代應(yīng)急管理改革奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

2016年10月11日，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》和《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》。這兩個(gè)重要文件于2016年12月由中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)并實(shí)施。前者強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革，必須牢固樹立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合減災(zāi)理念，做到“兩個(gè)堅(jiān)持，三個(gè)轉(zhuǎn)變”，并健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制，做到落實(shí)責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量；后者強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展，關(guān)鍵是要作出制度性安排，依靠嚴(yán)密的責(zé)任體系、嚴(yán)格的法治措施、有效的體制機(jī)制、有力的基礎(chǔ)保障和完善的系統(tǒng)治理，并堅(jiān)持“發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)”這條紅線。在總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，兩個(gè)重要文件對(duì)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革勾畫了一副清晰的“路線圖”。

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)明確提出，要加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系。隨后，在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，我國(guó)組建應(yīng)急管理部，統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害類和安全生產(chǎn)類應(yīng)急管理。這是黨中央審時(shí)度勢(shì)地作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性決策，是應(yīng)急管理現(xiàn)代化進(jìn)程中的一塊“里程碑”。

2018年3月22日，應(yīng)急管理部召開(kāi)第一次干部大會(huì)，中央組織部有關(guān)負(fù)責(zé)人宣布了中央關(guān)于應(yīng)急管理部領(lǐng)導(dǎo)班子任命的決定。4月16日，應(yīng)急管理部正式掛牌。兩天后，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)對(duì)應(yīng)急管理部主要負(fù)責(zé)人的專訪，應(yīng)急管理部機(jī)構(gòu)定位為“防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)的主管部門，健全公共安全體系的牽頭部門，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源的組織部門，推動(dòng)形成中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的支撐部門”。

應(yīng)急管理部成立后，接續(xù)推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革的各項(xiàng)措施。例如， 2018年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》。應(yīng)急管理部于2019年推出了 《國(guó)家安全發(fā)展示范城市評(píng)價(jià)與管理辦法》和《國(guó)家安全發(fā)展示范城市評(píng)價(jià)細(xì)則》，2020年又制定了《國(guó)家安全發(fā)展示范城市評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》《國(guó)家安全發(fā)展示范城市建設(shè)指導(dǎo)手冊(cè)》等重要文件。與此同時(shí)，新機(jī)構(gòu)的夯基壘臺(tái)、立木架梁更是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

破解應(yīng)急管理改革難題：從深化改革中尋找答案

2020年，我國(guó)抗疫情、戰(zhàn)洪水、防風(fēng)險(xiǎn)、化危機(jī)，應(yīng)急管理改革的成效在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中得到檢驗(yàn)。應(yīng)急管理工作取得了新中國(guó)成立以來(lái)的“三個(gè)最低、兩個(gè)歷史首次”，即自然災(zāi)害死亡失蹤人數(shù)歷史最低、生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)歷史最低、重特大事故起數(shù)和死亡人數(shù)歷史最低，首次未發(fā)生特別重大事故，首次化工、煙花爆竹、非煤礦山、工商貿(mào)等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域同時(shí)未發(fā)生重特大事故，為全面建成小康社會(huì)和“十三五”圓滿收官作出了重要貢獻(xiàn)。

回顧應(yīng)急管理改革三年，有兩起重大突發(fā)事件值得人們?nèi)ド钊胨伎迹涸谧匀粸?zāi)害方面，有涼山兩次“3·30”森林大火；在安全生產(chǎn)方面，有響水“3·21”爆炸。雖然我們不能以這些突發(fā)事件來(lái)否定改革的成效，但必須總結(jié)其背后的深刻教訓(xùn)，揭示其對(duì)深化應(yīng)急管理改革的啟示。

全球氣候變化視角下的森林火災(zāi)防范。四川省涼山接連在2019年和2020年的3月30日發(fā)生兩次森林大火，均造成滅火隊(duì)員的嚴(yán)重傷亡。2019年涼山“3·30”森林大火發(fā)生后，國(guó)家森林草原防滅火指揮部、應(yīng)急管理部高度重視森林草原火災(zāi)的防范和滅火能力建設(shè)。2020年1月8日，應(yīng)急管理部會(huì)同國(guó)家森林草原防滅火指揮部、國(guó)家發(fā)改委、公安部、林草局對(duì)六地進(jìn)行檢查；2020年2月13日， 三部門聯(lián)合部署森林草原防滅火；2020年3月15日，下發(fā)《 關(guān)于開(kāi)展野外火源專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》。

2020年“3·30”森林大火發(fā)生后，我國(guó)開(kāi)展了四川森林草原防滅火專項(xiàng)整治，打擊違法用火行為，推進(jìn)森林草原輸配電線路火災(zāi)隱患治理等工作。但是，我們必須看到：在全球氣候變化背景下，自然災(zāi)害發(fā)生、演進(jìn)的規(guī)律被打破，表現(xiàn)出明顯的極端性、不確定性，給應(yīng)急管理帶來(lái)了空前嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

反身性風(fēng)險(xiǎn)視角下的危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管。應(yīng)急管理部成立以來(lái)，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品管理高度重視。2018年5月10日，印發(fā)《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)儲(chǔ)存企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估診斷分級(jí)指南（試行）》；2020年5月29日，召開(kāi)化工和危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)視頻會(huì)，部署汛期化工和危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作；2020年7月5日，湖南醴陵召開(kāi)全國(guó)煙花爆竹生產(chǎn)機(jī)械化現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)；2020年7月30日，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)煙花爆竹生產(chǎn)機(jī)械化自動(dòng)化工作提升本質(zhì)安全水平的通知》；2020年9月4日，出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)研判與承諾公告制度的通知》；2020年11月6日，召開(kāi)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議。2020年11月28日，張家口盛華化工有限公司發(fā)生爆燃事故，造成23人死亡；2020年12月2日，應(yīng)急管理部召開(kāi)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)專題視頻會(huì)議；2019年1月初，派出第一批危險(xiǎn)化學(xué)品專家，深入重點(diǎn)縣，提供指導(dǎo)服務(wù)……

但是，2019年3月21日，江蘇響水化園區(qū)發(fā)生爆炸，造成78人死亡、76人重傷。事件發(fā)生后，應(yīng)急管理部采取多項(xiàng)措施，提高化工安全水平，發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展危險(xiǎn)化學(xué)品等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查的通知》《化工園區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)排查治理導(dǎo)則》《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理導(dǎo)則》《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急準(zhǔn)備指南》《特別管控危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全整治和淘汰退出目錄》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)淘汰落后技術(shù)裝備目錄》等重要文件。2019年11月23日，國(guó)務(wù)院安委會(huì)出臺(tái)《全國(guó)安全生產(chǎn)集中整治工作方案》，整治期為3個(gè)月。2019年11月25日，國(guó)務(wù)院江蘇安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治督導(dǎo)組成立，次日進(jìn)駐江蘇。2020年2月，中辦國(guó)辦還下發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見(jiàn)》。此外，應(yīng)急管理部還在探索建立危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)重大危險(xiǎn)源安全包保責(zé)任制。

危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的難題，其影響巨大。例如，2020年8月4日，黎巴嫩首都貝魯特發(fā)生爆炸，造成嚴(yán)重人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。應(yīng)急管理部部署全國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存安全專項(xiàng)檢查整治，派出專家對(duì)硝化企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)服務(wù)。我國(guó)是一個(gè)化工大國(guó)，生產(chǎn)、使用的化學(xué)產(chǎn)品種類繁多。而且，化工從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高，甚至高危險(xiǎn)與低素質(zhì)疊加。這些都是導(dǎo)致危險(xiǎn)化學(xué)品事故頻發(fā)的主要原因。危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用、處置等環(huán)節(jié)構(gòu)成一個(gè)漫長(zhǎng)的鏈條，涉及多個(gè)部門、多元主體，協(xié)調(diào)難度很高。更為重要的是，危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)是德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家貝克所說(shuō)的“反身性”風(fēng)險(xiǎn)。與核風(fēng)險(xiǎn)一樣，反身性風(fēng)險(xiǎn)是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相伴生的，是隨著人類社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)而生成的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是對(duì)于極端性風(fēng)險(xiǎn)，還是對(duì)于反身性風(fēng)險(xiǎn)，既往的以控制為導(dǎo)向的管理模式都會(huì)在有效性上遭遇挑戰(zhàn)。

目前，我國(guó)安全生產(chǎn)正處于爬坡期、過(guò)坎期和脆弱期，自然災(zāi)害處于易發(fā)期、多發(fā)期，城市高風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)村不設(shè)防等矛盾、安全生產(chǎn)行業(yè)高危險(xiǎn)與從業(yè)人員低素質(zhì)之間的沖突依舊存在，對(duì)新組建的應(yīng)急管理部門提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

習(xí)近平總書記在論述全面深化改革時(shí)說(shuō)：“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中得以深化”“在認(rèn)識(shí)世界和改造世界的過(guò)程中，舊的問(wèn)題解決了，新的問(wèn)題又會(huì)產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸?！睉?yīng)急管理改革亦是如此。應(yīng)急管理部在大小“三定”基本明確后，又整合煤礦和非煤礦山監(jiān)察職能，成立國(guó)家礦山監(jiān)察局；重新組合安全生產(chǎn)相關(guān)司局職能，成立危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管一司和二司。這是改革持續(xù)深入的一個(gè)表現(xiàn)。不僅如此，應(yīng)急管理改革可能不會(huì)一下子解決存量問(wèn)題，還可能因伴生、衍生、新生問(wèn)題而遭遇難題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“面向未來(lái)，要破解發(fā)展中面臨的難題，化解來(lái)自各方面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，除了深化改革開(kāi)放，別無(wú)他途?！逼平鈶?yīng)急管理改革難題也是一樣，必須從深化改革中尋找答案。

推動(dòng)應(yīng)急管理改革的前瞻性思考

應(yīng)急管理改革之初就設(shè)定了“打大仗”“打硬仗”的目標(biāo)，其實(shí)就是要有能力完成急難險(xiǎn)重任務(wù)。換言之，就是要具備應(yīng)對(duì)復(fù)雜巨災(zāi)的能力。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建新發(fā)展格局、助力高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)針對(duì)復(fù)雜性、系統(tǒng)性和新興風(fēng)險(xiǎn)，著力在以下方面深化改革。

第一，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。改革后，原國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)被整合進(jìn)應(yīng)急管理部，但應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)難以履行，因?yàn)閼?yīng)急管理部?jī)H僅是政府行政體系的一個(gè)部分。重大突發(fā)事件都是跨界性危機(jī)，既跨越地理邊界，也跨越政府部門的職責(zé)邊界。而且，在四大類突發(fā)事件中，應(yīng)急管理部只負(fù)責(zé)絕大多數(shù)自然災(zāi)害類和安全生產(chǎn)類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。

未來(lái)，應(yīng)急管理改革要繼續(xù)處理好“統(tǒng)”與“分”“防”與“救”的關(guān)系，發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢(shì)和相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。要做到這一點(diǎn)，各部門共同強(qiáng)化應(yīng)急管理的政治責(zé)任，強(qiáng)化應(yīng)急管理部門的協(xié)調(diào)權(quán)威。更為重要的是，國(guó)家層面應(yīng)本著統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則，整合國(guó)家減災(zāi)委、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家防汛抗旱指揮部、國(guó)家森林草原防滅火指揮部和國(guó)務(wù)院安委會(huì)等幾個(gè)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成立應(yīng)急管理委員會(huì)，將其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在應(yīng)急管理部，即在應(yīng)急管理加掛“應(yīng)急辦”的牌子。

國(guó)家在加強(qiáng)應(yīng)急指揮總部建設(shè)的過(guò)程中，要建立、完善科學(xué)、高效的應(yīng)急指揮機(jī)制，平時(shí)做好應(yīng)急力量、物資、裝備等方面的準(zhǔn)備，戰(zhàn)時(shí)協(xié)助中央指派的領(lǐng)導(dǎo)同志決策指揮。

在上與下關(guān)系上，要堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主，因?yàn)樵诠芾眢w系中地方和基層更清楚災(zāi)情及其應(yīng)對(duì)手段的適當(dāng)性、科學(xué)性。降低響應(yīng)重心，可以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)的靈活性。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，只有落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任，調(diào)動(dòng)員工的積極性，才能真正做到無(wú)死角監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)時(shí)性地控制風(fēng)險(xiǎn)。

第二，提高我國(guó)巨災(zāi)應(yīng)急救援能力。一是要大力培養(yǎng)應(yīng)急管理、包括應(yīng)急救援方面的人才，擴(kuò)大國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的編制、規(guī)模，特別是要大力發(fā)展森林消防力量；二是要立足完成急難險(xiǎn)重任務(wù)，推動(dòng)應(yīng)急裝備、包括通信裝備現(xiàn)代化，提高特種救援能力，如配備大型滅火飛機(jī)、重型直升機(jī)；三是統(tǒng)籌設(shè)計(jì)應(yīng)急救援隊(duì)伍、物資與裝備、投送力量布局，使得突發(fā)事件第一時(shí)間就能夠拉得動(dòng)、用得上、打得贏。

第三，完善基于治理的應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員體系。一是要發(fā)揮保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)防范中的作用，建立、完善巨災(zāi)保險(xiǎn)和安責(zé)險(xiǎn)制度，調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)排查、督促治理的作用；二是以供應(yīng)鏈動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)管理的理念，統(tǒng)籌生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、配送、回收等各環(huán)節(jié)，讓軍隊(duì)、政府、企業(yè)、社會(huì)組織的資源、力量能夠得到有效的整合與銜接，在巨災(zāi)情境下動(dòng)員措施要真正能做到有序有力有效；三是健全安全生產(chǎn)治理體系，即按照多主體、多手段的治理理念，創(chuàng)新治理模式。以往不少“安全生產(chǎn)治理”不過(guò)是“控制”的改頭換面或“升級(jí)版”，需要實(shí)現(xiàn)方向性的轉(zhuǎn)變。

第四，推動(dòng)應(yīng)急管理部門的準(zhǔn)軍事化進(jìn)程。準(zhǔn)軍事化首先是由應(yīng)急管理部門的任務(wù)特點(diǎn)決定的。應(yīng)急管理部門全年365天、每天24小時(shí)應(yīng)急值守，具有高風(fēng)險(xiǎn)、高負(fù)荷、高壓力性，隨時(shí)面對(duì)極端情況和生死考驗(yàn)，奉獻(xiàn)與犧牲很大，不同于一般的政府部門。其次，從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)急管理多脫胎于民防，具有軍民融合的性質(zhì)，因?yàn)槊穹琅c軍防共同構(gòu)成國(guó)防的基礎(chǔ)。當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)來(lái)臨，應(yīng)急管理部門可以迅速地轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)。實(shí)施準(zhǔn)軍事化的一個(gè)重要標(biāo)志是統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一的銜級(jí)系列。這有助于激發(fā)應(yīng)急管理人員的責(zé)任感和榮譽(yù)感，提高應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮的水平。當(dāng)然，我們也應(yīng)該不斷完善應(yīng)急管理人員的待遇保障制度，如設(shè)立應(yīng)急管理職業(yè)津貼、建立應(yīng)急救援專項(xiàng)補(bǔ)貼、完善保險(xiǎn)制度，在提高應(yīng)急管理人員戰(zhàn)斗力的同時(shí)，增強(qiáng)職業(yè)歸屬感、榮譽(yù)感，讓應(yīng)急管理成為人人艷羨的崇高職業(yè)，這關(guān)系著應(yīng)急管理事業(yè)的永續(xù)發(fā)展、健康發(fā)展。