“制度之治”是法治的內(nèi)在邏輯述要

莫紀(jì)宏

摘要：本文全面和系統(tǒng)地回顧了黨的十一屆三中全會(huì)至黨的十九屆四中全會(huì)歷次黨的重要文件對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)提出的制度要求，詳細(xì)地梳理了從中國(guó)特色社會(huì)主義制度到中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系發(fā)展的政策脈絡(luò)，指出了中國(guó)特色社會(huì)主義制度成熟和定型的基本規(guī)律。在此基礎(chǔ)上，本文從解釋中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系建設(shè)所具有的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義的角度對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)《決定》使用“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”來攝涵“中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系”進(jìn)行了詳盡的政策分析，指出了“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”概念能夠更好地反映中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系建設(shè)的要求，更加符合黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政的制度特征。本文還第一次全面和系統(tǒng)地論述了“制度之治”與法治之間的邏輯關(guān)系，指出了“制度之治”有利于理解中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)涵.能夠更好地補(bǔ)充法治作為治國(guó)理政的基本方式存在的治理能力上的短板.有利于充分發(fā)揮法治的治理優(yōu)勢(shì).更好地實(shí)現(xiàn)法治的治理目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：制度之治;法治;中國(guó)特色社會(huì)主義制度;中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系;中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系：依法防疫

中圖分類號(hào)：DF920.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.03.01

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱十九屆四中全會(huì)《決定》）聚焦堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，安排了13個(gè)部分，明確了各項(xiàng)制度必須堅(jiān)持和鞏固的根本點(diǎn)、完善和發(fā)展的方向，并作出工作部署。當(dāng)前，深入學(xué)習(xí)和貫徹十九屆四中全會(huì)《決定》精神，關(guān)鍵是要從理論上科學(xué)地把握中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基本特征，正確地解讀中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、法治體系和制度體系之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，在“制度之治”與“法治”之間建立更加科學(xué)有效的法解釋學(xué)框架，從而保證制度實(shí)踐與法治實(shí)踐之間的價(jià)值統(tǒng)一。

一、從制度建設(shè)到制度體系構(gòu)建

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》在理論上的最大亮點(diǎn)就是全面和系統(tǒng)地提出了中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的概念，《決定》明確地指出：中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系。上述規(guī)定表明，“制度體系”是中國(guó)特色社會(huì)主義制度本身的一個(gè)重要特征，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度內(nèi)在邏輯的揭示，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度中各個(gè)制度要素之間邏輯關(guān)系的科學(xué)表達(dá)。從制度到制度體系的演進(jìn)，深刻地反映了我們黨對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義制度本質(zhì)特征認(rèn)識(shí)的深化，是通過制度體系概念體現(xiàn)出來的國(guó)家治理能力的提升。

1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話中在總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)時(shí)就指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”鄧小平同志上述關(guān)于“制度”的基本判斷是建立在對(duì)建國(guó)后前30年我國(guó)社會(huì)主義制度運(yùn)行實(shí)際狀況作出科學(xué)總結(jié)基礎(chǔ)上的，特別是針對(duì)文革十年浩劫的教訓(xùn)提出的，對(duì)于撥亂反正、確定改革開放新時(shí)期的大政方針具有非常重要的指引作用。鑒于制度建設(shè)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，1992年鄧小平同志在南方談話中說：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個(gè)制度下的方針、政策，也將更加定型化?，F(xiàn)在建設(shè)中國(guó)式的社會(huì)主義，經(jīng)驗(yàn)一天比一天豐富?！睋?jù)此，鄧小平同志提出了姓“社”姓“資”的“三個(gè)有利于”判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，是否有利于提高人民的生活水平。”按照鄧小平同志提出的中國(guó)特色社會(huì)主義制度的“成熟”“定型”的時(shí)間表，也就是說從1992年再過30年，即2022年中國(guó)特色社會(huì)主義制度才能大致成熟和定型。這個(gè)時(shí)間段正好與中國(guó)共產(chǎn)黨建黨“一百周年”相契合，屬于我們黨第一個(gè)“一百年”的歷史使命的完成期。鄧小平同志提出的時(shí)間表很快為黨的正式文件所確認(rèn)，成為指導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的大政方針。

黨的十四大提出：“再經(jīng)過二十年的努力，到建黨一百周年的時(shí)候，我們將在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度?！秉h的十五大、十六大、十七大都對(duì)制度建設(shè)提出明確要求。黨的十五大提出：再經(jīng)過十年的努力，到建黨一百年時(shí)，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展，各項(xiàng)制度更加完善。黨的十六大提出：通過理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面的創(chuàng)新。黨的十七大提出：到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，我們這個(gè)歷史悠久的文明古國(guó)和發(fā)展中社會(huì)主義大國(guó)，將成為成為各方面制度更加完善、社會(huì)更加充滿活力而又安定團(tuán)結(jié)、為人類文明作出更大貢獻(xiàn)的國(guó)家。

從黨的十四大到黨的十七大，加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)，到建黨一百周年時(shí)使得各項(xiàng)制度更加成熟和更加定型成為不同時(shí)代我們黨所面臨的目標(biāo)一致的歷史使命。但也要看到的是，這一時(shí)期，成熟和定型的中國(guó)特色社會(huì)主義制度應(yīng)當(dāng)具備哪些最基本的特征，制度發(fā)展和進(jìn)步過程中的邏輯演進(jìn)的步驟和方向等等這些最基礎(chǔ)的制度學(xué)問題還沒有形成完全一致的理論認(rèn)識(shí)和政策表述，黨的歷次代表大會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的政策要求主要是結(jié)合當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的具體國(guó)情提出的比較宏觀的行動(dòng)指引，制度建設(shè)的科學(xué)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑還沒有充分展現(xiàn)出來。

黨的十八大把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)重大命題，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度成熟和定型的判斷標(biāo)準(zhǔn)加入了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的政策考量因素，為中國(guó)特色社會(huì)主義制度最終成熟和定型提供了科學(xué)的行動(dòng)方向，直接推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的構(gòu)建。

黨的十九大作出到本世紀(jì)中葉把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略安排，其中制度建設(shè)和治理能力建設(shè)的目標(biāo)是：到2035年，“各方面制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”;到本世紀(jì)中葉，“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九大把中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的任務(wù)和使命提升到了一個(gè)新的高度，即在確保2021年中國(guó)共產(chǎn)黨建黨一百周年實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度“更加成熟”“更加定型”基礎(chǔ)上，提出了再經(jīng)過15年左右時(shí)間，使得成熟和定型的中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加“完善”，直至到本世紀(jì)中葉第二個(gè)一百年時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大使用了“完善”制度建設(shè)目標(biāo)的提法，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)從成熟、定型到完善的邏輯演進(jìn)路線，科學(xué)地解釋了從黨的十四大以來過去三十年中制度建設(shè)的各項(xiàng)政策目標(biāo)的連續(xù)性以及從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中葉未來三十年中制度建設(shè)不斷發(fā)展的政策方向，增強(qiáng)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的理論說服力和實(shí)踐指導(dǎo)作用。

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》可以說是黨的十一屆三中全會(huì)以來我黨關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的“宣言書”。習(xí)近平總書記在十九屆四中全會(huì)《決定》的說明中明確指出：黨的十九屆四中全會(huì)重點(diǎn)研究堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題并作出決定，對(duì)鞏固黨的執(zhí)政地位、確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

十九屆四中全會(huì)《決定》的出臺(tái)具有重大而深遠(yuǎn)的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。從歷史意義角度來看，《決定》第一次全面和系統(tǒng)地從13個(gè)方面闡述了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的框架體系和基本特征。從時(shí)間維度上來看，及時(shí)地回答了鄧小平同志在1992年南巡講話中提出的“再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的科學(xué)預(yù)見，為第一個(gè)一百年建成更加成熟和定型的中國(guó)特色社會(huì)主義制度提供了精確的時(shí)間表，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)理論預(yù)期與科學(xué)實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一。從現(xiàn)實(shí)意義上來看，十九屆四中全會(huì)《決定》涉及到“制度”一詞222次，通篇全面和系統(tǒng)地回答了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的性質(zhì)、存在形式、重要內(nèi)容、基本特征和框架體系等等理論問題，科學(xué)和系統(tǒng)地總結(jié)了建國(guó)70年來，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來我們?cè)谥袊?guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)方面取得的各項(xiàng)實(shí)際成就，既肯定了當(dāng)下中國(guó)特色社會(huì)主義制度的現(xiàn)狀，又指明了中國(guó)特色社會(huì)主義制度未來發(fā)展的方向，具有指引中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)行動(dòng)綱領(lǐng)的重要作用。

相對(duì)于既往歷次黨的重要文件對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的表述來說，十九屆四中全會(huì)《決定》對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度特征的描述突出了“制度體系”的特點(diǎn)。進(jìn)一步深化了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的理論品格與實(shí)踐特征，實(shí)現(xiàn)了從制度建設(shè)到制度體系構(gòu)建的歷史性跨越，成為判定中國(guó)特色社會(huì)主義制度成熟和定型的重要理論標(biāo)準(zhǔn)和政策依據(jù)“制度體系”一詞進(jìn)入黨的正式文件始于黨的十七大。黨的十七大報(bào)告指出：堅(jiān)持深化改革和創(chuàng)新體制，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，形成拒腐防變教育長(zhǎng)效機(jī)制、反腐倡廉制度體系、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。其中，“反腐倡廉制度體系”第一次以制度體系的形式出現(xiàn)在黨的正式文件中，這說明“反腐倡廉”制度建設(shè)領(lǐng)域是首先提出“體系化”要求的。

隨后，黨的十八大報(bào)告正式提出了“制度體系”的概念，并對(duì)制度體系的一般理論品格與實(shí)踐特征提出了全面和系統(tǒng)的“要求”，即全面建成小康社會(huì)，必須構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。黨的十八大報(bào)告在一般意義上提出“制度體系”概念的同時(shí)，還重點(diǎn)提出了要加強(qiáng)“黨內(nèi)民主制度體系”建設(shè)，指出健全黨內(nèi)民主制度體系，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主。黨的十九大報(bào)告除了進(jìn)一步突出了黨的十八大報(bào)告所提出的一般意義上的“制度體系”概念之外，還提出了建設(shè)“人民當(dāng)家作主制度體系”“國(guó)家安全制度體系”、“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”和“生態(tài)文明制度體系”的要求，與黨的十八大報(bào)告相比，黨的十九大報(bào)告對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)更加突出了“制度體系”建設(shè)的特征，注重從整體上和宏觀上來建立和健全中國(guó)特色社會(huì)主義制度。

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》對(duì)“制度體系”在中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)中的地位和作用作了全面而深入的闡述，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度成熟和定型的制度特征，其中最主要特征表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度與制度體系的邏輯關(guān)系作了清晰地描述，指出：中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系。上述論述實(shí)際上揭示了“制度體系”是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的一個(gè)重要特征，而不是獨(dú)立于制度外的體系結(jié)構(gòu)，這反映了黨的十九屆四中全會(huì)《決定》對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度所產(chǎn)生的一個(gè)新認(rèn)識(shí)，即作為成熟和定型的中國(guó)特色社會(huì)主義制度本身是一個(gè)體系化的制度，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是由諸多方面和諸多層次的制度要素構(gòu)成的一個(gè)制度體系，而不只是孤零零的制度個(gè)體或只是制度“孤島”，中國(guó)特色社會(huì)主義制度中的各種制度要素是相互有機(jī)聯(lián)系在一起的整體，制度之間存在共同作用的“合力”和共同發(fā)力的制度推動(dòng)力。

二是明確了中國(guó)特色社會(huì)主義制度內(nèi)部存在一個(gè)制度層次體系，十九屆四中全會(huì)《決定》指出：突出堅(jiān)持和完善支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。從上述可知，中國(guó)特色社會(huì)主義制度作為一個(gè)制度體系，本身分為三個(gè)層次的制度結(jié)構(gòu)，包括根本制度、基本制度和重要制度。根本制度、基本制度和重要制度構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基本邏輯結(jié)構(gòu)，是制度“定型化”的重要標(biāo)志，決定了中國(guó)特色社會(huì)主義制度發(fā)揮自身功能和作用的不同方式。

三是提出了12個(gè)已經(jīng)成熟和定型的“制度體系”概念，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主制度體系、宏觀調(diào)控制度體系、國(guó)家基本服務(wù)制度體系、國(guó)家安全法律制度體系、生態(tài)文明制度體系、中國(guó)特色社會(huì)主義軍事政策制度體系、人民軍隊(duì)黨的建設(shè)制度體系、軍事力量運(yùn)用政策制度體系、軍事力量建設(shè)政策制度體系、軍事管理政策制度體系以及“一國(guó)兩制”制度體系等等。其中，人民當(dāng)家作主制度體系、國(guó)家安全法律制度體系、生態(tài)文明制度體系在黨的十九大報(bào)告中已經(jīng)提及，十九屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步加以確認(rèn)，說明了這三種制度體系從正式提出到正式確認(rèn)已經(jīng)在實(shí)踐中“成熟”“定型”。關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義軍事政策制度體系、人民軍隊(duì)黨的建設(shè)制度體系、軍事力量運(yùn)用政策制度體系、軍事力量建設(shè)政策制度體系、軍事管理政策制度體系的規(guī)定實(shí)際上表達(dá)了制度體系本身的體系化特征，即大的制度體系下面還有小的制度體系，從邏輯上來看，中國(guó)特色社會(huì)主義軍事政策制度體系應(yīng)當(dāng)是人民軍隊(duì)黨的建設(shè)制度體系、軍事力量運(yùn)用政策制度體系、軍事力量建設(shè)政策制度體系、軍事管理政策制度體系四個(gè)子體系的母體系，并共同成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的最重要的制度構(gòu)成要素。

四是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的層次體系中，第一次明確了作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度中的根本制度、基本制度和重要制度的內(nèi)涵，即堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度;同時(shí)規(guī)定了公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度;“一國(guó)兩制”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)祖國(guó)和平統(tǒng)一的一項(xiàng)重要制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義的一個(gè)偉大創(chuàng)舉：黨和國(guó)家監(jiān)督體系是黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障等等，形成了根本制度、基本制度和重要制度三個(gè)層次構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，進(jìn)一步展示了中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的理論邏輯和價(jià)值內(nèi)涵。

總之，黨的十九屆四中全會(huì)《決定》首次以黨的正式文件形式勾畫了中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的基本框架，科學(xué)地回答了第一個(gè)一百年我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立和健全中國(guó)特色社會(huì)主義制度達(dá)至成熟和定型的基本狀況。為到2035年建設(shè)更加“完善”的中國(guó)特色社會(huì)主義制度指明了制度演進(jìn)和發(fā)展的邏輯方向，具有深遠(yuǎn)的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、法治體系是法律制度體系的根本特征

在全面和深刻地了解黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的框架特征和基本內(nèi)涵精神的基礎(chǔ)上，不斷地建立和健全中國(guó)特色社會(huì)主義制度不可回避的一個(gè)基礎(chǔ)性理論問題就是法律制度在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的地位和作用。毫無疑問，對(duì)這個(gè)基礎(chǔ)性理論問題的回答直接關(guān)系到如何認(rèn)識(shí)法律體系、法治體系和制度體系三者之間的邏輯關(guān)系，也是“成熟”的中國(guó)特色社會(huì)主義制度必須解決的基本理論問題。法律體系與法治體系之間的邏輯關(guān)系，這個(gè)問題法學(xué)界已經(jīng)討論很多，基本上形成了共識(shí)。黨的十五大報(bào)告首次提出了到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，這是對(duì)黨的十一屆三中全會(huì)提出的“有法可依”法制原則的發(fā)展和完善，即從文革十年浩劫中的“無法可依”到“有法可依”，再到“法律體系”，反映了我們?cè)诹⒎üぷ魃系倪M(jìn)步和立法質(zhì)量的提升，這一過程也是中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度的進(jìn)步，也就是說在靜態(tài)法制層面實(shí)現(xiàn)了法律規(guī)范的制度化?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義法治體系”的概念是黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》）中首次明確提出的，并且作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和總抓手?！度嫱七M(jìn)依法治國(guó)決定》對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的特征作了五個(gè)方面的闡述，包括形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。從黨的十五大提出“有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”到黨的十八屆四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》確立“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”。中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度建設(shè)從靜態(tài)的法律規(guī)范層面上升到動(dòng)態(tài)的法律實(shí)施層面，形成了“法律體系”與“法治體系”有機(jī)統(tǒng)一的靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的法律制度體系，這也充分反映了中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度不斷走向成熟和定型的制度化特點(diǎn)。

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為出發(fā)點(diǎn)，把中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系之中，并明確規(guī)定了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的四個(gè)方面的任務(wù)，包括：健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制;完善立法體制機(jī)制;健全社會(huì)公平正義法治保障制度;加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確指出：建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。因此，要以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為“抓手”，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政的能力。盡管《決定》沒有使用“中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系”的概念，但“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”既有效地涵蓋了“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的內(nèi)涵，又涉及到中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系建設(shè)的各個(gè)方面的法治工作，特別是著重強(qiáng)調(diào)了中國(guó)特色社會(huì)主義法律實(shí)施制度體系的重要性。從法理上來看，不能因?yàn)槭艑盟闹腥珪?huì)《決定》沒有使用“中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系”的概念，就想當(dāng)然地認(rèn)為該《決定》所提出的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中就沒有包括中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系的內(nèi)容。

中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系是在建國(guó)后中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的過程中逐漸形成的，與中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度體系相輔相成、相得益彰。習(xí)近平總書記在中共中央政治局2019年9月24日就“新中國(guó)國(guó)家制度和法律制度的形成和發(fā)展”舉行第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中明確指出：中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度是在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的，是人類制度文明史上的偉大創(chuàng)造。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系，這是我們堅(jiān)定“四個(gè)自信”的一個(gè)基本依據(jù)。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度需要堅(jiān)持好、實(shí)施好，也需要不斷完善和發(fā)展。習(xí)近平總書記上述講話是從“制度體系”的高度來認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度的特征的，從理論上解決了中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度體系和法律制度體系的正當(dāng)性問題，為全面和正確地理解黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出的“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的深刻內(nèi)涵提供了很好的政策依據(jù)和方法論。習(xí)近平總書記上述講話把中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度與法律制度兩者緊密地結(jié)合在一起來認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的特征，說明中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系與國(guó)家制度體系之間存在著緊密的邏輯聯(lián)系，也就是“成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法可以上升為制度、轉(zhuǎn)化為法律”。這就意味著，國(guó)家建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)首先轉(zhuǎn)為國(guó)家制度，然后再通過法律上升為法律制度，通過法律的規(guī)范保障作用來保證國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)行。當(dāng)然，國(guó)家制度轉(zhuǎn)化為法律制度并不是一一對(duì)應(yīng)的邏輯關(guān)系，國(guó)家制度有著自身的獨(dú)立性，其中黨的政策、社會(huì)主義核心價(jià)值觀等各種有效的行為規(guī)則也是國(guó)家制度得以有效運(yùn)行的制度保障，法律制度是國(guó)家制度中最重要的組成部分，也是國(guó)家制度得以有效存在和運(yùn)行最主要的制度載體，具有其他行為規(guī)則所不具有的制度穩(wěn)定性和制度執(zhí)行力。

黨的十八屆四中全會(huì)之前，法學(xué)界習(xí)慣用“法律制度體系”來涵蓋“法律體系”，并將法制區(qū)分為“靜態(tài)的法律規(guī)范”和“動(dòng)態(tài)的法律實(shí)施”。黨的十八屆四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》提出“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”概念后，由于“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”將“黨內(nèi)法規(guī)體系”納入其中，拓展了“法律制度體系”的內(nèi)容，因此，“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”可以更加科學(xué)地體現(xiàn)了“中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系”的各項(xiàng)特征，故黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)之一就是“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，上述規(guī)定進(jìn)一步賦予了“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)法治工作的“總抓手”的地位。也就是說，“法治體系是以立法、以形成法律體系作為基礎(chǔ)的。法律體系形成了，法治就進(jìn)入到一個(gè)有法可依的階段。我們把無法可依的問題解決了，剩下的就是怎樣把法律規(guī)定的都實(shí)現(xiàn)了。中國(guó)法治建設(shè)的主要矛盾，30年前是無法可依，現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)移到有法必依上”。所以說，從“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的高度來認(rèn)識(shí)“中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系”的特征，繼而進(jìn)一步科學(xué)地闡述中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的地位和作用，對(duì)于不斷完善和豐富中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系理論具有非常重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

三、“制度之治”是法治的內(nèi)在邏輯

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》通過全面和系統(tǒng)地闡述中國(guó)特色社會(huì)主義制度以及制度體系的特征、結(jié)構(gòu)和基本內(nèi)涵，突出了“制度之治”在堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路中的基礎(chǔ)性作用。強(qiáng)調(diào)“制度之治”，并不是要忽視或降低法治在治國(guó)理政中的地位和作用。黨的十八大報(bào)告明確指出：法治是治國(guó)理政的基本方式。這是由法治作為國(guó)家治理方式的基本特點(diǎn)決定的。法治依靠的是憲法和法律的權(quán)威，依托的是憲法和法律所確立的嚴(yán)格的法定程序和機(jī)制，將靜態(tài)意義上的法律規(guī)范與動(dòng)態(tài)意義上的法律實(shí)施有機(jī)結(jié)合起來，特別是將國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)有機(jī)結(jié)合起來，充分體現(xiàn)了我們黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政的執(zhí)政規(guī)律。但是，法治作為治國(guó)理政的基本方式也必須尊重治國(guó)理政的基本規(guī)律，強(qiáng)調(diào)法治在治國(guó)理政中的基礎(chǔ)性作用并不意味著法治可以解決國(guó)家治理和社會(huì)治理中的所有問題。法治是依靠憲法和法律的權(quán)威來規(guī)范人們的行為，確立國(guó)家治理和社會(huì)治理的基本秩序。法治要能發(fā)揮自身的治國(guó)理政的作用，首先要依賴于法治自身的“制度化水平”。法治的基本要素既有作為靜態(tài)意義上的法律規(guī)范，也有作為動(dòng)態(tài)意義上的法律實(shí)施，此外，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中還包括了約束執(zhí)政黨的黨組織和黨員的黨內(nèi)法規(guī)。由于法治構(gòu)成的復(fù)雜性，就決定了法治的內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須科學(xué)、合理，必須符合制度化的基本要求。從立法角度來看，如果不同立法主體之間的立法權(quán)限不清晰，存在法出多門的問題，不同的法律法規(guī)之間存在相互沖突和不一致卻得不到有效的解決，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間存在價(jià)值沖突得不到有效協(xié)調(diào)，那么，縱有各種各樣的法律規(guī)范，但法律規(guī)范之間缺少有效和必要的邏輯聯(lián)系，法律規(guī)范不能有效地聚集在一起發(fā)揮制度意義上的整體功能，即有規(guī)范無制度，那么，此種意義上的“有法可依”在實(shí)踐中就會(huì)變成“有法不能依”，雜亂無章的法律規(guī)范根本無法造就可靠的制度秩序和法律秩序。因此，法治能否在治國(guó)理政中發(fā)揮自身的可預(yù)見性、可重復(fù)性的普遍適用和有效的規(guī)范統(tǒng)一特征，必須要按照制度化建設(shè)的要求在不同的法律規(guī)范之間建立科學(xué)的邏輯聯(lián)系，在法律規(guī)范與法律實(shí)施之間建立起可靠和有效的法律實(shí)施保障和法律實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，否則，“徒法不足以自行”，僅有紙上規(guī)定的完善的法律規(guī)范，卻無法產(chǎn)生實(shí)踐中的法律治理效果，法治的治國(guó)理政功能“不穩(wěn)定”，這樣的法治也是低效的、無能的。因此，法治之治的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是符合制度建設(shè)規(guī)律、具有基本制度邏輯結(jié)構(gòu)和制度功能的“制度之治”。

“制度之治”作為法治的內(nèi)在邏輯，在共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，至少表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的具體要求：

一是“制度之治”決定了法治的正當(dāng)性基礎(chǔ)。我國(guó)是共產(chǎn)黨執(zhí)政國(guó)家，黨對(duì)國(guó)家生活和社會(huì)生活的領(lǐng)導(dǎo)作用是無處不在的，這一點(diǎn)完全不同于西方憲政理論下的“法治”。黨的十八屆四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》明確規(guī)定：黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》也開宗明義地規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。所以說，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的語境下，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系必須要依托黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系才能獲得自身的合法性，否則，一切偏離黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的解釋方法只能將中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的理論邏輯引向歧途，用西式的法治話語來解釋中國(guó)法治建設(shè)的規(guī)律，不僅使得法治缺少中國(guó)特色社會(huì)主義制度的正當(dāng)性前提，而且會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際中根本無法指導(dǎo)法治建設(shè)的具體實(shí)踐，這一點(diǎn)是十八屆四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》和十九屆四中全會(huì)《決定》最核心的精神要義，是理解中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)涵的金鑰匙。

二是“制度之治”主導(dǎo)了法治的治理方式。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》所確認(rèn)的13個(gè)方面的中國(guó)特色社會(huì)主義制度，都是作為中華人民共和國(guó)根本制度——社會(huì)主義制度的具體制度要素。我國(guó)現(xiàn)行憲法第1條明確規(guī)定了我國(guó)的根本國(guó)家制度是社會(huì)主義制度，這就決定了我國(guó)的法治是社會(huì)主義性質(zhì)的，但是，在統(tǒng)一的憲法制度下，還可以通過憲法或者是基本法規(guī)定在特別行政區(qū)實(shí)行區(qū)別于主體部分所實(shí)行的社會(huì)主義制度的資本主義制度。不過，社會(huì)主義制度是我國(guó)的主體制度，資本主義制度只是在特別行政區(qū)適用的地方區(qū)域性制度。因此，我國(guó)的法治模式是主體部分的社會(huì)主義法治與特別行政區(qū)的資本主義法治兩個(gè)方面的結(jié)合。香港基本法和澳門基本法都規(guī)定了香港和澳門回歸之后保持原有的資本主義制度50年不變，這就決定了香港和澳門作為特別行政區(qū)所實(shí)行的法治的資本主義特性。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》對(duì)堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系做了明確的肯定，這就意味著在中華人民共和國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)所實(shí)行的“法治”受到了“制度之治”的約束，香港和澳門回歸后不實(shí)行社會(huì)主義制度，自然也就不實(shí)行社會(huì)主義法治。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》對(duì)于香港和澳門特別行政區(qū)的“法治”提出了與內(nèi)地主體部分實(shí)行的社會(huì)主義法治不一樣的“制度要求”，運(yùn)用了“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”中的“完備的法律規(guī)范體系”攝涵了“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的內(nèi)容，同時(shí)提出堅(jiān)持依法治港治澳，完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制，堅(jiān)持以愛國(guó)者為主體的“港人治港”“澳人治澳”，提高特別行政區(qū)依法治理能力和水平。

三是“制度之治”左右了法治的治理功能。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”作為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并指出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”目標(biāo)還是在于“提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力”。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要任務(wù)不僅僅要保證國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)也要保證黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力的提高，因此，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系也要容納一切與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相適應(yīng)、相一致的治理手段和方式，要將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融人法治建設(shè)之中，要堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，要依據(jù)黨章和憲法，正確地處理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系，要通過制度的手段把黨的政策及時(shí)和有效地轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的目標(biāo)決定了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的使命，必須始終保持法治與“制度之治”的目標(biāo)一致性，防止法治的發(fā)展偏離作為中華人民共和國(guó)根本制度——社會(huì)主義制度發(fā)展的方向，必須要與西方形形色色的法治理論和法治方案劃清界限，我們所實(shí)行的法治其制度功能指向應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持、完善和鞏固中國(guó)特色社會(huì)主義制度，而不是消磨社會(huì)主義制度的根基，阻撓社會(huì)主義制度的健康和有序發(fā)展。

四是“制度之治”構(gòu)成了法治的基本結(jié)構(gòu)。2013年1月22日，習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：要把權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度”的籠子。習(xí)近平總書記上述重要論述深刻地反映了“制度之治”作為“中國(guó)之治”的根本特征。強(qiáng)調(diào)把權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度”的籠子首先意味著要依法來約束權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)“法律”的籠子，但由于我國(guó)是共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家制度和社會(huì)制度的諸多方面還會(huì)受到方方面面因素的影響，特別是執(zhí)政黨的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，必須要將黨紀(jì)、政紀(jì)挺在法律的前面，才能更有效地防止權(quán)力濫用和權(quán)力尋租。2018年3月12日現(xiàn)行憲法第5次修改時(shí)把監(jiān)察委員會(huì)寫進(jìn)了憲法，同時(shí)在2018年3月20日又出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，對(duì)在黨政機(jī)構(gòu)中行使公權(quán)力的公職人員設(shè)置了監(jiān)察制度的監(jiān)督機(jī)制，職務(wù)違法和犯罪行為除了受到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督之外，紀(jì)檢監(jiān)察部門的專門監(jiān)督也成為約束各種公權(quán)力的制度武器，這充分體現(xiàn)了中國(guó)特色“制度之治”的優(yōu)勢(shì)。事實(shí)證明，黨紀(jì)國(guó)法雙管齊下，才能編織起約束權(quán)力的更加嚴(yán)密的制度籠子。所以，沒有制度之“籠”作為法治發(fā)揮治國(guó)理政作用的重要保障，法治運(yùn)行的效率就要大打折扣，法治很難將自身的治理優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能。

總之，把“制度之治”作為法治的核心要素對(duì)待，可以進(jìn)一步豐富和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，通過將中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，可以真正地找到法治作為治國(guó)理政的基本方式在國(guó)家治理和社會(huì)治理實(shí)踐中發(fā)揮自身治理優(yōu)勢(shì)的制度突破口，有效地消除在理論上一談法治就會(huì)受到西方法治思想的困擾的思維障礙，真正有效地解決法治理論與法治實(shí)踐“兩張皮”問題，將法治理論更好地服務(wù)于法治實(shí)踐，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的過程中，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)。