城市土地二次利用的發(fā)展對(duì)策研究
——基于深圳市城市更新的調(diào)查

一、引言

中國(guó)城市化不斷發(fā)展導(dǎo)致城市增量土地供應(yīng)和土地出讓面積不斷減少，出現(xiàn)了早期開(kāi)發(fā)居住項(xiàng)目、廢棄老舊工業(yè)園區(qū)以及城中村與城市現(xiàn)代化發(fā)展間的矛盾，這種矛盾既表現(xiàn)在土地景觀和功能上，也表現(xiàn)在土地利用效率上。由于存在土地供應(yīng)困境，越來(lái)越多的城市開(kāi)始考慮高效率、制度化地展開(kāi)土地二次利用，以緩解城市土地供應(yīng)緊張，推動(dòng)城市面貌更新。但是，土地二次利用過(guò)程涉及政府、計(jì)劃利用主體、原產(chǎn)權(quán)主體等諸多利益主體，過(guò)程較為復(fù)雜，如果不能有效協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，就會(huì)對(duì)城市土地二次利用造成阻力，影響城市更新進(jìn)程。本文在深圳市城市更新模式進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析深圳模式的特點(diǎn)，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出促進(jìn)城市土地二次利用的有效建議。

二、我國(guó)城市土地二次利用的基本制度及發(fā)展困境

土地二次利用以城市已出讓的土地使用權(quán)為核心，一般通過(guò)土地收儲(chǔ)、土地整備而后招拍掛進(jìn)入市場(chǎng)，產(chǎn)生市場(chǎng)主體和原產(chǎn)權(quán)主體，或者市場(chǎng)主體與地方政府間的土地交易。城市土地二次利用的目的在于對(duì)原有土地進(jìn)行合理規(guī)劃和重新布局，提高土地的利用率和優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地空間布局優(yōu)化、土地利用效率提升、城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市功能轉(zhuǎn)型。土地二次利用過(guò)程中最為關(guān)鍵的土地獲取環(huán)節(jié)，一般包括國(guó)家征地和非國(guó)家征地兩種方式。國(guó)家征地在拆遷和補(bǔ)償政策上比較明確，例如2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，在給予原產(chǎn)權(quán)主體公平補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府基于公共利益需要作為土地征收主體。對(duì)于非國(guó)家征地，除《土地管理法》的基礎(chǔ)性規(guī)定外，2007年實(shí)行、2018年修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》最為詳盡，以該辦法為基礎(chǔ)構(gòu)成了通行的土地儲(chǔ)備制度——即由政府成立的具有事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)需要重新利用的國(guó)有土地實(shí)行征購(gòu)、儲(chǔ)備再供地的流程。通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、到期回收、土地整理等多種方式，政府先于開(kāi)發(fā)商從分散的土地所有者或使用者手中購(gòu)買土地，并由委托機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地整治與開(kāi)發(fā)，完成房屋拆遷、土地平整后再根據(jù)城市土地年度計(jì)劃通過(guò)招、拍、掛的形式逐漸將土地投入市場(chǎng)。

土地二次利用的非國(guó)家征地涉及政府、計(jì)劃利用主體、原產(chǎn)權(quán)主體三方主體，一直是一個(gè)矛盾頻發(fā)的過(guò)程。土地利用周期過(guò)長(zhǎng)、成本過(guò)高，開(kāi)發(fā)區(qū)域天然存在“挑肥揀瘦”，互動(dòng)過(guò)程非制度化、非公開(kāi)化，缺乏公平和權(quán)力尋租等問(wèn)題頻發(fā)，甚至出現(xiàn)大范圍的社會(huì)沖突和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其原因在于，非國(guó)家征地需要計(jì)劃開(kāi)發(fā)土地的主體、原產(chǎn)權(quán)主體和政府分別達(dá)成合約，各方角色、權(quán)力、權(quán)利配置不同，主體之間的關(guān)系比較復(fù)雜；同時(shí)，涉及協(xié)商制度、土地收儲(chǔ)制度、土地用途管制、土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓等多項(xiàng)制度，協(xié)調(diào)難度較大。因此，在一般性土地收儲(chǔ)制度下，為平衡多方主體的利益需求和化解互動(dòng)過(guò)程產(chǎn)生的矛盾，各地區(qū)都對(duì)土地二次利用和城市更新的方式進(jìn)行了調(diào)整。杭州市所有需要盤(pán)活的土地均需要納入土地儲(chǔ)備體系，經(jīng)由土地市場(chǎng)開(kāi)發(fā)后向市場(chǎng)提供；上海市設(shè)立了市、區(qū)互不隸屬的兩級(jí)土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，兩級(jí)收儲(chǔ)主體具有政企合一的性質(zhì)，增強(qiáng)了土地收儲(chǔ)的市場(chǎng)化程度、競(jìng)爭(zhēng)性和非強(qiáng)制性；深圳市規(guī)定既可以由政府委托組織進(jìn)行土地收儲(chǔ)，也可以由土地使用權(quán)人向國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)土地收購(gòu)，制度設(shè)計(jì)上更加靈活。

三、深圳市城市更新的政策框架和特征分析

深圳市土地二次利用和城市更新的開(kāi)發(fā)建設(shè)居于全國(guó)前列，深圳市城市更新項(xiàng)目以城中村、舊工業(yè)區(qū)和舊住宅區(qū)改造為主，也包含舊屋村、舊商業(yè)區(qū)和舊基礎(chǔ)設(shè)施改造。經(jīng)城市更新項(xiàng)目后，其土地利用效率近年來(lái)顯著提高。2014—2016年，深圳市納入城市更新的土地面積分別為211、264和239公頃；2017年，城市更新項(xiàng)目共覆蓋20.1平方公里的土地，位居全國(guó)首位。土地更新提高了土地容積率，2017年更新后釋放的土地計(jì)容積率建筑總面積103.5平方千米，平均容積率為5，大幅度高于更新之前的容積率。城市更新既為工業(yè)發(fā)展和市民生活釋放了大量土地，也增加了保障性住房、公共用地和公共配套設(shè)施用地的供給，供地結(jié)構(gòu)分布較為合理。2009—2017年，深圳市城市更新的住宅面積為50.3平方千米，其中保障性住房3.6平方千米；商業(yè)類用房面積34.8平方千米，工業(yè)用房面積17.7平方千米，公共配套設(shè)施面積2.2平方千米，其他建筑如配套產(chǎn)業(yè)用房、配套小型商業(yè)、配套單身公寓等3.4平方千米。截至2017年，住宅類建筑所占比例最大，占50%左右，其次為商業(yè)類用房，占35%左右，工業(yè)用房較為波動(dòng)，但已經(jīng)接近商業(yè)類用房，所占比例接近25%，土地利用效率明顯提升，符合城市更新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)。

深圳市逐步建立了多層次、精細(xì)化的土地二次利用地方政策供給。2009年出臺(tái)的《深圳城市更新辦法》和2012年出臺(tái)的《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》確定了城市更新的核心政策，這兩項(xiàng)文件提出積極推進(jìn)城中村和舊工業(yè)區(qū)（含舊倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)）改造、舊商業(yè)區(qū)改造、穩(wěn)步推進(jìn)舊住宅區(qū)改造的基本思路，核心是進(jìn)行土地的二次利用。其后陸續(xù)出臺(tái)《深圳市城市更新單元規(guī)劃制訂計(jì)劃申報(bào)指引》《城市更新單元規(guī)劃審批規(guī)則》《深圳市城市更新項(xiàng)目保障性住房配建比例暫行規(guī)定》等操作性規(guī)程，涵蓋計(jì)劃申報(bào)指引、規(guī)劃審批規(guī)則、規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定、用地審批規(guī)則等全流程針對(duì)具體工作中的問(wèn)題，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》則對(duì)城市更新的清退用地處置、地價(jià)測(cè)算等進(jìn)行了規(guī)定（見(jiàn)表1）。

表1 深圳市城市更新的政策體系

續(xù) 表

同時(shí)，深圳市建立了核心的城市更新單元規(guī)劃制度和年度計(jì)劃管理制度。相關(guān)制度明確原權(quán)利人可作為更新改造實(shí)施主體，改造項(xiàng)目無(wú)需由發(fā)展商實(shí)施，同時(shí)鼓勵(lì)權(quán)利人自行改造；政府可以根據(jù)需要進(jìn)行土地使用權(quán)收購(gòu)，也可由土地使用權(quán)人向規(guī)劃國(guó)土主管部門(mén)申請(qǐng)土地使用權(quán)收購(gòu)；更新項(xiàng)目可覆蓋全市范圍各類更新改造類型，分為功能改變類、拆除重建類和綜合整治類三類改造方式，確定改造類型的依據(jù)為法定圖則。以拆除重建類項(xiàng)目為例，第一階段，由占建筑物總面積2/3以上且占總數(shù)量2/3以上的權(quán)利主體同意改造（2017年后修訂為100%的權(quán)利主體同意）即可開(kāi)始立項(xiàng)，政府、開(kāi)發(fā)商或其他主體均可以進(jìn)行前期民意整合，要求民意自愿表達(dá)。由開(kāi)發(fā)主體提供單元規(guī)劃草案與拆遷補(bǔ)償方案，并進(jìn)一步拿到100%的權(quán)利主體簽訂的拆遷協(xié)議，即可正式納入城市更新計(jì)劃。第二階段進(jìn)入更新專項(xiàng)計(jì)劃階段，計(jì)劃利用主體按照法定圖則提供土地利用規(guī)劃，后續(xù)的審批、確權(quán)、登記工作則由政府主導(dǎo)完成。在該階段，土地利用規(guī)劃主要由政府和計(jì)劃利用主體進(jìn)行磨合，并且，從城市更新的土地釋放到二次利用的整個(gè)過(guò)程，政府需要對(duì)更新單元、更新主體、更新后土地利用、更新補(bǔ)償、更新進(jìn)度的情況進(jìn)行公示，使原產(chǎn)權(quán)所有者和社會(huì)了解項(xiàng)目后續(xù)如何開(kāi)發(fā)。第三階段即地塊更新工程實(shí)施階段，由政府核發(fā)建筑工程許可、施工許可、開(kāi)工許可，拆遷工程工作開(kāi)始起36個(gè)月完成建設(shè)。這三個(gè)階段均涉及三方利益主體的互動(dòng)，但是因不同階段參與主體的角色和行為有所差異，每個(gè)階段的互動(dòng)方式及特征有所不同。

深圳城市更新模式的特征表現(xiàn)在，首先，更新單元的選擇由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，土地規(guī)劃部門(mén)主要工作集中于在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上對(duì)城市更新的方向、目標(biāo)、總體規(guī)模的設(shè)定，在甄選條件公布后僅承擔(dān)審核工作。更新單元和具體地塊由單一的原產(chǎn)權(quán)所有人或者多產(chǎn)權(quán)所有人的單一代理人進(jìn)行申報(bào)，更新計(jì)劃由申報(bào)主體在符合規(guī)定的情況下提供。只要達(dá)到規(guī)定的申報(bào)條件，就可由市場(chǎng)主體或原產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行申報(bào)，因而在實(shí)際情況中，許多小于3000平米的小型地塊也能夠進(jìn)行更新。

其次，無(wú)論是拆除重建、綜合整治還是功能改變類的項(xiàng)目，均不必須進(jìn)行土地收儲(chǔ)，而是可以選擇協(xié)議出讓方式運(yùn)作，這大大降低了制度成本。傳統(tǒng)的土地二次利用一般由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行征收、收購(gòu)，進(jìn)入儲(chǔ)備，再進(jìn)行招拍掛，而深圳市的城市更新在流程上將兩階段合二為一，直接由原產(chǎn)權(quán)所有者與市場(chǎng)主體協(xié)議出讓。實(shí)際上，國(guó)有土地在商業(yè)化征收中采取土地收儲(chǔ)與出讓合一制度的城市并不在少數(shù)，例如廣州市規(guī)定對(duì)于工業(yè)和城中村項(xiàng)目可以直接協(xié)議出讓，對(duì)于居住經(jīng)營(yíng)性用地則一定要收儲(chǔ)，招拍掛帶來(lái)的出讓金由政府參與分成，但對(duì)城中村、工業(yè)區(qū)、住宅等各種類型的土地全部采用協(xié)議出讓方式，深圳市屬于首例。

最后，政府明確角色定位，在更新項(xiàng)目規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)管作用。市場(chǎng)逐利性的弊端在于易導(dǎo)致土地性質(zhì)和用途改變、企業(yè)與政府合謀、尋租、土地財(cái)政、對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的擠壓等問(wèn)題。深圳市通過(guò)公開(kāi)遴選標(biāo)準(zhǔn)，由各區(qū)政府確定城市更新的申報(bào)主體；城市更新單元計(jì)劃和專項(xiàng)規(guī)劃由各區(qū)城市更新局審批，專項(xiàng)規(guī)劃原則上需遵循法定圖則，用地性質(zhì)改變極為困難。對(duì)于土地二次利用中合法用地問(wèn)題，更新文件在年限、地價(jià)政策、歷史用地處置、工業(yè)區(qū)綜合整治和小地塊城市更新等方面有明確規(guī)定，而在未來(lái)土地功能區(qū)分、建筑特色、區(qū)塊面積、建筑類型比例、容積率等方面，從專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)節(jié)，政府就與申報(bào)主體進(jìn)行反復(fù)磨合，充分發(fā)揮監(jiān)管引導(dǎo)作用。這些做法有利于增加對(duì)市場(chǎng)和原產(chǎn)權(quán)主體的激勵(lì)，減少政府負(fù)擔(dān)，降低三方主體社會(huì)地位不平等和減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

四、推進(jìn)城市土地二次利用發(fā)展的對(duì)策建議

深圳城市更新模式對(duì)于城市土地二次利用有很好的借鑒意義，在對(duì)深圳模式深入分析的基礎(chǔ)上，本文提出以下推進(jìn)城市土地二次利用發(fā)展的對(duì)策建議。

首先，在城市土地二次利用中應(yīng)明確政府定位。對(duì)于政府而言，將其角色定位于審批者，有利于逐步消解通過(guò)控制土地壟斷城市發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的城市發(fā)展模式。許多城市過(guò)去通過(guò)“以地謀發(fā)展”的模式控制城市化和工業(yè)化的主導(dǎo)權(quán)，但是這種土地征占模式越來(lái)越面臨政府?dāng)傋舆^(guò)大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足、土地融資泡沫化等種種問(wèn)題，政府也越來(lái)越發(fā)現(xiàn)將城市發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)重新通過(guò)土地交還給市場(chǎng)的重要性。

其次，鼓勵(lì)充分的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。市場(chǎng)化運(yùn)作為打破土地財(cái)政、緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足等問(wèn)題提供了新的思路，政府將目光放到共享二次土地利用成果和長(zhǎng)期收益上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資由市場(chǎng)主體和政府共同拉動(dòng)，有效減輕了地方政府對(duì)土地出讓金一次性收益的過(guò)度依賴。對(duì)于原產(chǎn)權(quán)主體來(lái)說(shuō)，積極不干預(yù)政府的角色設(shè)置以及充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，由市場(chǎng)機(jī)制促成其與開(kāi)發(fā)主體合約建立，減少政府對(duì)于土地二次利用的強(qiáng)影響，這些方式能夠增加原產(chǎn)權(quán)主體的談判能力，滿足其復(fù)雜利益需求，擴(kuò)大和保障土地弱勢(shì)群體的利益，從而能夠減輕矛盾和沖突，減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，城市發(fā)展的土地二次利用應(yīng)建立完整的政策制度體系，通過(guò)有效的制度供給滿足政府、計(jì)劃利用主體和原產(chǎn)權(quán)主體的三方利益訴求，能夠保護(hù)弱勢(shì)群體利益，促使三方建立平等互動(dòng)關(guān)系。在政策制度的構(gòu)建中，應(yīng)致力于將土地回收、釋放和二次利用等互動(dòng)環(huán)節(jié)的主動(dòng)權(quán)交給市場(chǎng)和原產(chǎn)權(quán)人，從土地二次開(kāi)發(fā)意愿建立、開(kāi)發(fā)合約達(dá)成、開(kāi)發(fā)規(guī)劃擬定到開(kāi)發(fā)施工等各個(gè)階段，保障原產(chǎn)權(quán)主體利益，這能夠充分激發(fā)市場(chǎng)各主體活力，提高政府治理效率，減少政府、開(kāi)發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人三者之間的沖突，最終實(shí)現(xiàn)城市土地二次利用的根本目標(biāo)和主要邏輯。