安委會辦公室實體化運行機制研究

陳剛，楊文濤，關威，高進東，劉志強

（中國安全生產科學研究院，北京 100012）

0 引言

我國安全生產形勢近年來持續(xù)穩(wěn)定好轉，生產安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)連續(xù)17 年“雙下降”[1，2]。生產安全事故死亡人數(shù)從歷史最高峰的2002 年死亡13 萬9 393人，降至2019 年的2 萬9 519 人[3，4]；重特大事故起數(shù)從2001 年最多時一年140 起下降到2019 年的18 起。盡管如此，我國安全生產形勢仍處于爬坡期、過坎期、脆弱期[5]，傳統(tǒng)行業(yè)領域安全風險增長的同時，新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術、新模式也帶了新的安全風險，各類風險交織疊加[6]。在新的安全生產形勢下，各級安委辦目前的運行體制和機制，長期存在的一些諸如統(tǒng)籌協(xié)調能力不足、權威性差、與行業(yè)主管部門安全生產監(jiān)管職責邊界不清晰等問題進一步凸顯[7-10]。為更好地發(fā)揮安委辦在安全生產監(jiān)管中的統(tǒng)籌協(xié)調作用，我國部分地區(qū)對安委辦運行機制進行了不同形式的探索，并取得了一定成效。本文通過現(xiàn)場調研，并與地方各級應急管理部門就做實安委辦工作經驗進行座談，研究探討通過體制創(chuàng)新提高安委辦運行效能的機制，為各級安委辦提供參考。

1 研究內容及方法

對重點地區(qū)的安委辦運行體制和機制進行調研（見表1），并與各地應急管理部門進行座談，針對各級安委辦在運行過程中存在的突出問題，研究分析安委辦工作機制體制創(chuàng)新以及安全生產監(jiān)管的現(xiàn)實需求。

表1 調研地區(qū)安委辦名稱

2 各級安委辦存在的主要問題

2.1 安委辦統(tǒng)籌協(xié)調作用和權威性有待進一步加強

安委辦是各級安委會的辦事機構，2016 年出臺的《關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》[11]進一步明確了各級安委辦履行“指導協(xié)調、監(jiān)督檢查、巡查考核”的職責，目前各級安委辦的工作職責主要由應急管理部門的綜合協(xié)調部門承擔。應急管理部門作為安委會成員單位之一，安委辦在進行綜合協(xié)調時，對外往往帶有應急管理部門的身份，所以造成了安委辦在履行工作職責過程中，集“裁判員”“運動員”和“教練員”角色于一身的現(xiàn)狀較為突出，導致統(tǒng)籌協(xié)調力度不夠，權威性不足，主導地位和支撐作用沒有得到充分體現(xiàn)和發(fā)揮，“小馬拉大車”的矛盾普遍較為突出。同時，各級安委辦綜合協(xié)調的機制不健全，綜合協(xié)調監(jiān)督缺少明確的、強制性、權威性的規(guī)定，聯(lián)合工作機制較為松散，對安委會成員單位和下級政府安全生產工作監(jiān)督考核權威不足[10]，尚未形成推動工作、凝聚安全生產監(jiān)管合力的機制。

2.2 安委辦與應急管理部門產生工作交叉影響了工作效率

中央編辦明確規(guī)定“無論是中央還是地方，議事協(xié)調機構的設立應當嚴格控制，一般不設實體性辦事機構，不單獨確定編制，所需要的編制由承擔具體工作的行政機構解決[12]”。因此我國各級安委辦未配備相應的人員編制數(shù)，一般由各級應急管理部門的綜合協(xié)調處室承擔相應安委辦的日常工作。雖然各級政府規(guī)定了安委辦的工作職責，但在目前安委辦的機構設置條件下，安委辦與應急部門的工作職責產生較多交叉、職責權限不清晰的問題仍普遍存在。

2.3 安委會成員單位監(jiān)管職責不明確影響了綜合監(jiān)管效能

《安全生產法》《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》等法律和文件中，對應急部門的綜合監(jiān)管以及行業(yè)主管部門的安全生產工作監(jiān)督管理進行了明確。但在實際執(zhí)行層面，各部門對應急部門的綜合監(jiān)管和行業(yè)主管部門的安全生產監(jiān)管工作之間的職責分工界限往往不好把握[13，14]，部分地區(qū)仍未厘清安全生產綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關系。近年來隨著新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，存在諸多難以界定部門安全生產監(jiān)管職責的情況，安委會作為“兜底”議事協(xié)調機構，從而衍生出“綜合監(jiān)管是個筐，涉及安全的事務統(tǒng)統(tǒng)往里裝”的突出問題。

2.4 安委辦工作的常態(tài)化與人員較少的矛盾突出

安委辦的綜合協(xié)調、督察等職責屬常態(tài)化工作，與國內其他議事協(xié)調機構相比，安委會的工作一方面面廣量大，“人少事多”的矛盾較為普遍；另一方面，基層安委辦人員力量與工作職責不匹配的現(xiàn)象尤為嚴重，我國安全生產監(jiān)管力量配置自上而下呈倒金字塔分布逐級衰減[15]，市、縣兩級安全生產監(jiān)管力量相對薄弱，尤其對于承擔安全生產監(jiān)管一線工作的縣級應急管理局，安委辦日常工作存在被動應付的局面。

3 各地安委辦實體化運行模式探索

針對安委辦運行過程中存在的問題，各地安委辦結合自身情況在實體化運行方面進行了不同形式的探索。目前，各地安委辦主要采取了三種實體化運行模式探索，見表2。

3.1 安委辦獨立于應急管理部門模式

目前山東省臨沂市羅莊區(qū)安委辦和平邑縣安委辦采取該種運行模式，由安委辦代表地方黨委和政府安排部署安全生產綜合協(xié)調、督導調度、考核通報等相關職責，安委辦主任直接向分管安全生產的副區(qū)（縣）長進行工作匯報。安委會作為本級政府安全生產議事協(xié)調機構，安委辦在各級政府層面普遍不具備機構編制，也無法解決工作人員的編制問題，這是制約安委辦獨立于應急管理部門運行的關鍵性因素。羅莊區(qū)安委辦和平邑縣安委辦的專職工作人員主要來自應急局，地方黨委和政府為應急局特別增加了人員編制指標，專門用于解決安委辦工作人員的編制問題。

表2 各地安委辦實體化運行模式探索情況匯總

3.1.1 山東省臨沂市羅莊區(qū)安委辦

山東省臨沂市羅莊區(qū)委、區(qū)政府結合機構改革，創(chuàng)新體制機制，進行安委辦實體化運行的探索，從而實現(xiàn)“綜合協(xié)調、督導調度、考核通報”的職責。一是重建區(qū)安委辦運行體系，2019 年2 月，羅莊區(qū)委編辦發(fā)揮編制支持保障作用，在區(qū)應急保障服務中心專設17 名事業(yè)編制，組建獨立的、實體化運行的安委會辦公室，由1 名副處級領導干部專職負責，區(qū)應急管理局副局長兼任第一副主任，另配備2 名副主任，內設綜合協(xié)調、宣傳、督察、教育培訓4 個科室，分別賦予綜合協(xié)調、督導調度、考核通報的職能。二是明晰行業(yè)監(jiān)督管理體系，結合機構改革，按照“三個必須”的要求，修訂完善《羅莊區(qū)黨委政府及其部門安全生產職責規(guī)定》，厘清了12 個專業(yè)委員會及20 個行業(yè)部門的安全生產監(jiān)管職責，實現(xiàn)“全覆蓋、無縫隙”，并做到“四明確”：即明確分管領導、明確責任科室、明確專職人員、明確工作職責。三是創(chuàng)新督導考核管理制度，羅莊區(qū)安委辦制定出臺了《羅莊區(qū)安全生產工作考核辦法》，對各街鎮(zhèn)和行業(yè)部門實行月度執(zhí)法評估制度，并在18 個行業(yè)領域開展常態(tài)化“專家查隱患”活動，以排查結果對區(qū)應急局和行業(yè)部門監(jiān)管水平進行動態(tài)考核。

3.1.2 山東省臨沂市平邑縣安委辦

2016 年底，平邑縣委、縣政府立足于全縣安全生產實際，積極探索安全生產綜合管理機制，形成了縣安委辦與縣安監(jiān)局職能分離、各負其責的局面，基本實現(xiàn)了“工作職責、辦公場所、人員配備、工作機制”四到位的工作局面。為加強平邑縣安委辦建設，縣委、縣政府為應急管理局特批增加人員編制20 名，全部用于解決縣安委辦的人員編制。平邑縣安委辦由縣應急局局長任安委辦主任，2 名縣應急局班子成員專職負責安委辦日常工作，其余17 名專職工作人員在縣應急管理局和鎮(zhèn)街抽調。平邑縣安委辦明確了安全生產工作規(guī)劃、調度、督察、考核、通報和協(xié)調共六項工作職責，根據工作職責相應設立了綜合科、宣傳科和兩個督查科共4 個內設科室。

3.2 安委辦作為應急管理廳/局內設部門模式

目前江蘇省各級安委辦采取該種運行模式，將安委辦與綜合協(xié)調處室進行職責分離，在應急廳/局內增設1 個或多個部門專職承擔安委辦的日常工作，并核增1名專職副主任職數(shù)和人員編制。

2019 年3 月，江蘇省鹽城市響水縣“3·21”重特大安全生產事故發(fā)生以來，江蘇省委、省政府全面加強了安全生產監(jiān)督檢查力度，立足于江蘇省安全生產實際，對安委辦進行了實體化運行改革。2019 年9 月，江蘇省委機構編制委員會對江蘇省安委辦的實體化運行方案進行批復，在省應急廳內增設兩個正處級部門，分別為省安委辦綜合協(xié)調處和省安委辦巡查督查處，承擔省安委辦的日常工作。

3.3 安委辦實體化運行專班模式

四川省應急管理廳結合實際，積極推進省安委辦實體化運行，由一名副省長分管，主任由省應急廳廳長擔任，副主任由省委宣傳部、住建、交通、市場監(jiān)管、交警總隊的主要領導擔任，充分體現(xiàn)了安委辦的實際架構。從省應急廳6 個涉安處室、省安監(jiān)執(zhí)法總隊和省安科院抽調14 名人員集中辦公，組建省安委辦實體化工作專班，明確了11 項職責，下設綜合協(xié)調、專項整治、考核巡查3 個小組，由1 名副處級干部具體負責統(tǒng)籌專班日常工作。

4 結論

1）從調研結果來看，羅莊模式和江蘇模式都能不同程度提升安委辦的運行效能。羅莊模式能更好地統(tǒng)籌協(xié)調安委會成員單位，需要地方編辦的政策傾斜和扶持；江蘇模式從實際操作層面更容易實現(xiàn)，但應急管理部門仍存在集“裁判員”“運動員”和“教練員”角色于一身情況。

2）安委辦內設機構的設置，一是可以按照“指導協(xié)調、監(jiān)督檢查、巡查考核”的工作職責，在安委辦內設綜合管理、指導協(xié)調、監(jiān)督檢查和巡查考核4 個機構；另一種方式是按照安委辦“統(tǒng)籌協(xié)調、事前預防、事后督查”的主要工作職責，可在安委辦內設統(tǒng)籌協(xié)調、事故預防和事故督查3 個機構。

3）建議設置1 名專職副主任，全面負責安委辦的日常工作；同時，根據安委辦內設部門的工作職責確定工作人員編制數(shù)量，積極爭取同級編辦的工作支持，為應急部門核增相應人員職數(shù)。

4）建議完善相關工作機制，一是制定并完善行業(yè)主管部門安全生產監(jiān)管責任清單，消除安全監(jiān)管盲區(qū)；二是優(yōu)化考核機制，切實發(fā)揮考核巡查的“指揮棒”作用，有效防范化解行業(yè)領域重大安全風險；三是健全完善通報、約談、掛牌督辦等工作制度，進一步規(guī)范各級安委辦工作規(guī)則，提升安委辦的制度化、規(guī)范化水平。