2021年美國(guó)冬季風(fēng)暴事件教訓(xùn)與啟示

文/吳大明

2021 年2 月中旬，北美冬季風(fēng)暴席卷美國(guó)本土大部分地區(qū)，造成了大量人員傷亡及巨大財(cái)產(chǎn)損失。截至本刊發(fā)稿前的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，有70余人因此次災(zāi)害死亡，而因?yàn)?zāi)致用電短缺等次生事件更是加劇了美國(guó)社會(huì)混亂。從吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的角度出發(fā)，本文梳理了事件發(fā)生經(jīng)過(guò)及應(yīng)對(duì)的基本情況，分析了事件暴露的問(wèn)題，最終提出可為我國(guó)應(yīng)急工作參考借鑒的建議。

事件情況及應(yīng)急過(guò)程

2021 年2 月10 日，墨 西 哥 灣北部形成的冬季風(fēng)暴為美國(guó)南部及東海岸大部分地區(qū)造成了降雪降溫天氣。2 月13 日，來(lái)自太平洋西北海岸的鋒面風(fēng)暴向美國(guó)本土東南方推進(jìn)，為南部地區(qū)帶來(lái)了第二波冰雪降溫。至2 月16 日，此風(fēng)暴一部分向美國(guó)東部海岸發(fā)展直至退出美國(guó)本土；另一部分向美國(guó)東北部推進(jìn)至加拿大魁北克省。

災(zāi)害發(fā)生之初，美國(guó)政府通過(guò)各種渠道發(fā)布了預(yù)警。2 月14 日，政府向大約1.7 億名公眾發(fā)送了不同級(jí)別的冬季天氣警報(bào)，美國(guó)國(guó)家氣象局也向1.2 億公眾發(fā)布了冬季風(fēng)暴預(yù)警和冰暴預(yù)警，提醒社會(huì)做好極寒天氣應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

災(zāi)害發(fā)生之后，聯(lián)邦政府在2月14 日、17 日和18 日分別宣布德克薩斯州、俄克拉荷馬州和路易斯安那州進(jìn)入緊急情況，并在19 日發(fā)布了德克薩斯州進(jìn)入重大災(zāi)害聲明。據(jù)此，聯(lián)邦政府向受災(zāi)地區(qū)派遣人員力量、救援物資，并下?lián)茇?cái)政補(bǔ)助。例如，聯(lián)邦應(yīng)急管理署在2 月14 日即向德克薩斯州派送了60 臺(tái)發(fā)電機(jī)及生活物資。

但是，由于多地嚴(yán)寒低溫創(chuàng)歷史新低，給能源發(fā)電造成了重大影響，全美500 萬(wàn)人電力供給受限，80%以上位于德克薩斯州，圍繞電力供給及相關(guān)問(wèn)題的處置發(fā)展逐步成為此次事件的焦點(diǎn)，當(dāng)?shù)厣钗镔Y供給、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行、生活取暖安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全和環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)工作均受到更加嚴(yán)重的沖擊，致使災(zāi)害后果進(jìn)一步擴(kuò)大。

暴露的問(wèn)題及教訓(xùn)

此次美國(guó)冬季風(fēng)暴災(zāi)害影響范圍巨大，加之電力技術(shù)等因素，造成了更加嚴(yán)重的后果。事件暴露出美國(guó)社會(huì)矛盾本質(zhì)，也折射出其應(yīng)急發(fā)展深層次問(wèn)題，具體體現(xiàn)在以下4 個(gè)方面：

一是在涉及國(guó)計(jì)民生等重大決策上的缺點(diǎn)暴露無(wú)遺。事件發(fā)生之前，德克薩斯州政府等未與州外電力電網(wǎng)合作，造成災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急輸電無(wú)法進(jìn)入；事件發(fā)生之后，在用電緊張的情況下不斷提高公眾用電價(jià)格，一度漲至正常水平的200倍；事件發(fā)展恢復(fù)過(guò)程中，政府對(duì)不同地區(qū)的傾向性配電暴露了社會(huì)公正問(wèn)題。

二是凸顯了美國(guó)在全球氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)中不積極、不主動(dòng)的錯(cuò)誤，各種“退群”不僅給世界穩(wěn)定發(fā)展造成不利影響，更使其本國(guó)自然災(zāi)害防治也難以獨(dú)善其身。近年來(lái)，受氣候變化影響，全球各國(guó)都面臨著自然災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。開(kāi)展自然災(zāi)害防治合作是全社會(huì)共同面臨的問(wèn)題，需要?jiǎng)訂T、集中、優(yōu)化全人類(lèi)的整體力量。

三是反映了美國(guó)政府及社會(huì)未認(rèn)真吸取以往事件經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，致使此類(lèi)事件造成重大影響。此次事件的重災(zāi)區(qū)——德克薩斯州位于美國(guó)南部，雖地處溫帶及亞熱帶氣候地區(qū)，但幾乎每隔幾年就會(huì)遭受?chē)?yán)寒風(fēng)暴侵襲，如1989 年寒潮造成首次滾動(dòng)停電措施實(shí)施，2011 年因寒潮停電造成電價(jià)飆升。特別是在2011年的停電事件發(fā)生后，聯(lián)邦能源管理委員會(huì)和北美電力可靠性委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《2011 年2 月1—5 日西南嚴(yán)寒天氣事件電力中斷和緊缺報(bào)告》，就事件發(fā)生背景、原因作了全面分析，提出了完善提升電力和天然氣產(chǎn)業(yè)安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的32 條建議。但是，此次德克薩斯州政府未認(rèn)真落實(shí)建議，未就加強(qiáng)嚴(yán)寒天氣電力安全保障措施頒布法律規(guī)定，大部分電力相關(guān)企業(yè)也未吸取教訓(xùn)，促使因嚴(yán)寒風(fēng)暴導(dǎo)致的大面積、長(zhǎng)時(shí)間停電現(xiàn)象再次發(fā)生。

四是暴露出美國(guó)政府電力安全應(yīng)急體系建設(shè)不足，導(dǎo)致與之相關(guān)的鏈條式次生災(zāi)害發(fā)生，加劇了事件后果。德克薩斯州是美國(guó)能源大州，通常不會(huì)出現(xiàn)電力短缺現(xiàn)象，但由于突發(fā)嚴(yán)寒天氣造成冰凍，造成與天然氣（占發(fā)電46%）發(fā)電、煤發(fā)電（占發(fā)電18%）、風(fēng)力發(fā)電（占發(fā)電23%）系統(tǒng)相關(guān)的水管線、設(shè)備、傳感器線路等無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，短期電力供給極度短缺。盡管多年來(lái)美國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)電力安全應(yīng)急體系建設(shè)的重要性，但應(yīng)急準(zhǔn)備建設(shè)涉及氣候反常等極端氣象災(zāi)害較少，如聯(lián)邦、各州的預(yù)案及演練建設(shè)工作多以夏季多發(fā)颶風(fēng)應(yīng)對(duì)為主。因此，當(dāng)冬季風(fēng)暴快速侵襲美國(guó)南部各州的時(shí)候，政府電力系統(tǒng)應(yīng)急準(zhǔn)備不足的問(wèn)題一覽無(wú)遺，其他領(lǐng)域的應(yīng)急準(zhǔn)備體系也因之被迅速擊穿，最終造成嚴(yán)重后果。

事件啟示與借鑒

2021 年初的美國(guó)冬季風(fēng)暴事件暴露了美國(guó)社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)性問(wèn)題，也凸顯其在應(yīng)急管理發(fā)展建設(shè)中的不足。筆者從吸取事件教訓(xùn)的角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)開(kāi)展此類(lèi)災(zāi)害的防范、治理、應(yīng)對(duì)及應(yīng)急相關(guān)工作，提出4 個(gè)方面的借鑒意義。

一是必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮中國(guó)應(yīng)急管理制度優(yōu)越性。我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)是能夠集中力量辦大事，這不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中得到了全面體現(xiàn)，更在歷次重特大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中得到了實(shí)踐檢驗(yàn)。例如，1998年抗洪、2008 年抗震和2020 年抗疫，在一次次重大險(xiǎn)情及災(zāi)難面前，只有在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)人民的共同努力下，才能全面化解和戰(zhàn)勝各類(lèi)急難險(xiǎn)重的問(wèn)題。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的傳承發(fā)揚(yáng)是我們克服戰(zhàn)勝自然災(zāi)害、從勝利走向更大勝利的最有力保障。

二是全面深入開(kāi)展社會(huì)各領(lǐng)域綜合致災(zāi)影響因素與關(guān)系研究，創(chuàng)新完善災(zāi)害防范全鏈條、立體化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估體系建設(shè)。從美國(guó)此次事件及近年全球重特大災(zāi)害發(fā)生及應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，自然災(zāi)害防治及應(yīng)對(duì)工作已不單單是技術(shù)性問(wèn)題，其逐步發(fā)展成為與社會(huì)各方面工作相關(guān)的綜合性問(wèn)題。各類(lèi)事件的發(fā)生發(fā)展及其造成的后果往往是多因素疊加耦合，且一旦應(yīng)急準(zhǔn)備不足或處置不當(dāng)，往往會(huì)使事件后果更加嚴(yán)重。究其原因，一方面是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)致因因子與自然環(huán)境致災(zāi)因子的相互影響、動(dòng)態(tài)變化，如溫室氣體排放影響氣候變化，隨之而來(lái)的氣象災(zāi)害又影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢地區(qū)大幅消減防災(zāi)減災(zāi)投入，形成“發(fā)展—受災(zāi)”的惡性循環(huán)；另一方面，由于災(zāi)害防范及應(yīng)急準(zhǔn)備工作開(kāi)展涉及領(lǐng)域眾多，而每一方工作開(kāi)展均會(huì)關(guān)系到其他工作的順利實(shí)施甚至成敗，如橫向上的統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與應(yīng)急發(fā)展關(guān)系、統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展與應(yīng)急關(guān)系、統(tǒng)籌社會(huì)文化與應(yīng)急發(fā)展關(guān)系等，而縱向上的電力、交通、通信、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急同步發(fā)展與聯(lián)系，更會(huì)直接影響到應(yīng)急實(shí)踐的成敗。因此，做好綜合領(lǐng)域致災(zāi)與應(yīng)急關(guān)系研究工作，有助于從根本上找準(zhǔn)提升應(yīng)急工作韌性的關(guān)鍵部位及環(huán)節(jié)，為定向開(kāi)展相關(guān)工作提供更加科學(xué)的參考依據(jù)。

三是積極建設(shè)和推動(dòng)全球及區(qū)域自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)合作綜合體系，構(gòu)建人類(lèi)應(yīng)急管理“命運(yùn)共同體”。以氣象災(zāi)害為典型代表的多類(lèi)自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展是一種全球化或區(qū)域化的現(xiàn)象，如2004 年印度洋海嘯造成了十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)受災(zāi)；此次美國(guó)冬季風(fēng)暴波及本土、加拿大和墨西哥。因此，在全球和區(qū)域建立防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)合作綜合體系對(duì)于整合力量、交流信息、共享技術(shù)和行動(dòng)統(tǒng)一具有重要意義，也對(duì)有效防范、化解未來(lái)大范圍，跨國(guó)界自然災(zāi)害發(fā)生，開(kāi)展國(guó)際應(yīng)急響應(yīng)援助至關(guān)重要。

四是要加大關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急相關(guān)保障的立法研究與法制建設(shè)工作力度，以強(qiáng)制性規(guī)定實(shí)施來(lái)提高其安全韌性。美國(guó)此次事件暴露出未將以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)強(qiáng)制立法實(shí)施的問(wèn)題，為加快自然災(zāi)害應(yīng)急保障立法再次敲響了警鐘，即在涉及國(guó)計(jì)民生的應(yīng)急保障能力建設(shè)方面，要以法制的不斷完善和實(shí)施來(lái)確保應(yīng)急能力能在關(guān)鍵時(shí)刻“拉得出、沖得上、打得贏”。面對(duì)未來(lái)自然災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)的大概率趨勢(shì)，針對(duì)可能發(fā)生的各類(lèi)災(zāi)害，在經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的范圍內(nèi)，應(yīng)不斷提高各類(lèi)場(chǎng)景下的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施抵御自然災(zāi)害標(biāo)準(zhǔn)要求，才能在重大災(zāi)害面前做到“百無(wú)一漏、萬(wàn)無(wú)一失”。