美國(guó)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)和金融控股公司的監(jiān)管及啟示

王康 朱錦強(qiáng)

導(dǎo)語(yǔ)：美國(guó)作為市場(chǎng)主導(dǎo)型金融體系的典型代表，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展與實(shí)踐，建立了相對(duì)完善的金融監(jiān)管體系，金融監(jiān)管法律法規(guī)、監(jiān)管架構(gòu)、監(jiān)管方法和監(jiān)管規(guī)則比較成熟和完善。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)金融發(fā)展和金融監(jiān)管取得了歷史性成就。但與美國(guó)相比，針對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管仍待進(jìn)一步完善，這方面美國(guó)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)和金融控股公司的監(jiān)管對(duì)我們有借鑒意義。筆者主要梳理了美國(guó)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管法案，以及對(duì)外國(guó)金融控股公司的資質(zhì)監(jiān)管要求，并在簡(jiǎn)要回顧我國(guó)金融對(duì)外開(kāi)放及監(jiān)管工作的基礎(chǔ)上，就完善我國(guó)涉外金融監(jiān)管提出了工作建議。

外國(guó)金融機(jī)構(gòu)一直都是美國(guó)金融市場(chǎng)的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年6月末，在美聯(lián)儲(chǔ)備案的64394家金融機(jī)構(gòu)中，外國(guó)金融機(jī)構(gòu)達(dá)9094家，占比近15%，其中資產(chǎn)規(guī)模體量最大的是269家外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)。1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)際銀行法》，明確“在美國(guó)設(shè)有分行、代理機(jī)構(gòu)或商業(yè)借貸公司子公司的非美國(guó)銀行，以及控制該類非美國(guó)銀行的任何非美國(guó)公司或銀行，與實(shí)際上的銀行控股公司一致，同樣受制于《銀行控股公司法》的管轄”。在實(shí)踐中，通常將上述法條中提到的該等非美國(guó)銀行及公司稱為“外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)”。根據(jù)美國(guó)《國(guó)際銀行法》，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在美設(shè)立分行須獲得美聯(lián)儲(chǔ)的事先批準(zhǔn)，獲得貨幣監(jiān)理署頒發(fā)的正式牌照，并在日常經(jīng)營(yíng)中接受相應(yīng)的法律監(jiān)管（適用于有關(guān)銀行方面的監(jiān)管法律體系）。而對(duì)于直接或間接通過(guò)非美國(guó)銀行子公司設(shè)立美國(guó)分行或代理機(jī)構(gòu)的外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)，需要同美國(guó)國(guó)內(nèi)本土銀行機(jī)構(gòu)一樣，接受與銀行控股公司同樣的監(jiān)管。如中國(guó)大陸某集團(tuán)間接控制了香港某銀行旗下的兩家在美國(guó)的銀行分支機(jī)構(gòu)，則該集團(tuán)也會(huì)因“控制美國(guó)銀行機(jī)構(gòu)”而被美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)定為外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)，并要求接受《銀行控股公司法》等的監(jiān)管。同時(shí)，鑒于銀行控股公司對(duì)于非銀行業(yè)務(wù)（含實(shí)業(yè)投資）的限制，通常這類銀行控股公司會(huì)繼續(xù)申請(qǐng)成為金融控股公司。

此外，在美國(guó)，“功能監(jiān)管”“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”與“綜合監(jiān)管”交叉，銀行及其控股公司面對(duì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)較為復(fù)雜，如美聯(lián)儲(chǔ)擁有對(duì)銀行控股公司和金融控股公司的機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)，但涉及具體業(yè)務(wù)時(shí)，則需要按照功能監(jiān)管理念，依據(jù)業(yè)務(wù)的屬性由相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行，監(jiān)管成本較高。如某項(xiàng)被執(zhí)行的功能與證券銷售相關(guān)，那么即使這項(xiàng)功能是由一家銀行所為而非證券公司所為，其監(jiān)管也由證券交易委員會(huì)負(fù)責(zé)。因此，中國(guó)的企業(yè)集團(tuán)和金融機(jī)構(gòu)在美業(yè)務(wù)發(fā)展中，尤其要時(shí)刻關(guān)注美國(guó)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)和金融控股公司的監(jiān)管。

美國(guó)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管法案

《銀行控股公司法》及美聯(lián)儲(chǔ)法規(guī)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管及豁免

1956年美國(guó)頒布了《銀行控股公司法》，其后在1970年通過(guò)《銀行控股公司修正法案》進(jìn)一步作了修正和完善。在《銀行控股公司法》下，美國(guó)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的限制主要體現(xiàn)在銀行業(yè)限制條款和非銀行業(yè)限制條款。銀行業(yè)限制條款較為明了，要義是未經(jīng)美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)，禁止銀行控股公司直接或間接收購(gòu)另一家銀行或銀行控股公司5%以上表決權(quán)股份。非銀行業(yè)限制條款則主要是將銀行控股公司業(yè)務(wù)范圍局限于銀行業(yè)務(wù)以及管理和控制銀行的業(yè)務(wù)，任何其他業(yè)務(wù)，如證券、信托、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)、工業(yè)制造等均被視為“非銀行業(yè)務(wù)”，除非適用于《銀行控股公司法》及美聯(lián)儲(chǔ)法規(guī)規(guī)定的某項(xiàng)豁免條款，否則禁止銀行控股公司從事此類業(yè)務(wù)。關(guān)于非銀行業(yè)務(wù)禁止性規(guī)定的適用范圍不僅僅局限于美國(guó)境內(nèi)。因此，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在美國(guó)開(kāi)展銀行業(yè)務(wù)后，在美國(guó)境外開(kāi)展的業(yè)務(wù)也受限于《銀行控股公司法》。據(jù)此，美聯(lián)儲(chǔ)法K規(guī)則下的合格外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)豁免（QFBO資格豁免）規(guī)定，凡是能夠通過(guò)“銀行業(yè)測(cè)試”和“地域測(cè)試”并獲得“QFBO”資格的外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)，均可獲得在美國(guó)境外從事任何種類的業(yè)務(wù)以及在美國(guó)境內(nèi)從事境外業(yè)務(wù)的附屬業(yè)務(wù)的權(quán)利。

通常，對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，最常用、最有效的豁免主要是“4（c）（6）豁免”（又稱“5%表決權(quán)豁免”）、“4（c）（8）豁免”和“4（c）（9）豁免”以及實(shí)業(yè)投資豁免。其中，“4（c）（6）豁免”是指在開(kāi)展涉美財(cái)務(wù)性投資時(shí)，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)通?？梢愿鶕?jù)《銀行控股公司法》第4（c）（6）條的規(guī)定，在無(wú)須美聯(lián)儲(chǔ)事先批準(zhǔn)的情況下即可擁有或控制任何非銀行公司不超過(guò)5%的具有表決權(quán)股份;“4（c）（8）豁免”是指外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在開(kāi)展涉美非銀行業(yè)務(wù)時(shí)，可適用《銀行控股公司法》4（c）（8）條款，在經(jīng)美聯(lián)儲(chǔ)事先批準(zhǔn)的前提下，直接或間接從事經(jīng)美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)定為“與銀行業(yè)聯(lián)系如此緊密……以至于可視為附屬于銀行業(yè)務(wù)”的業(yè)務(wù)，如證券、信托、保險(xiǎn)類的一般性業(yè)務(wù);“4（c）（9）豁免”是一項(xiàng)臨時(shí)性的豁免，對(duì)于那些通過(guò)設(shè)立在美分支機(jī)構(gòu)或收購(gòu)美國(guó)同業(yè)公司而初涉美國(guó)非銀行業(yè)的外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)尤為珍貴。如美聯(lián)儲(chǔ)綜合評(píng)估后認(rèn)為，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)開(kāi)展的非銀行業(yè)務(wù)合法且并不違背公眾利益，美聯(lián)儲(chǔ)則可就任何非銀行業(yè)務(wù)給予外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)臨時(shí)豁免，以便其在美開(kāi)展此類業(yè)務(wù)或完成此類收購(gòu);實(shí)業(yè)投資豁免主要是根據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)K規(guī)則的相關(guān)豁免條款，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)可在美國(guó)從事同美國(guó)境外業(yè)務(wù)類似的延伸業(yè)務(wù)或附屬業(yè)務(wù)，但需滿足“百分之五十標(biāo)準(zhǔn)”（有50%的資產(chǎn)在美國(guó)境外;并超過(guò)一半的收入來(lái)自于美國(guó)境外，收入的來(lái)源以產(chǎn)品生產(chǎn)地而非銷售地為衡量依據(jù)）和“證券業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”（不得直接在美國(guó)境內(nèi)承銷、銷售或發(fā)售證券）。除上述豁免外，在《銀行控股公司法》及美聯(lián)儲(chǔ)K規(guī)則、Y規(guī)則下還設(shè)有 “4（c）（1）豁免”（又稱“服務(wù)豁免”）、“4（c）（4）豁免”（又稱“受托豁免”）、“4（c）（7）豁免”（又稱“投資公司豁免”）等豁免條款，這些條款都是外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在獲得金融控股公司資格前開(kāi)展涉美其他業(yè)務(wù)的主要法則，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)可根據(jù)實(shí)際需要申請(qǐng)。

《多德-弗蘭克法》對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

在經(jīng)歷了2008年金融危機(jī)后，美國(guó)于2010年頒布了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《多德-弗蘭克法》）。《多德-弗蘭克法》也是外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)開(kāi)展涉美業(yè)務(wù)所需遵循的主要法律。在該法案項(xiàng)下，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)需遵守“沃爾克規(guī)則”?！拔譅柨艘?guī)則”是《多德-弗蘭克法》在《銀行控股公司法》下加入的第13條，其主要內(nèi)容是，原則上廣泛禁止“銀行實(shí)體”進(jìn)行自營(yíng)交易，以及投資或發(fā)起任何對(duì)沖基金或私募股權(quán)基金。外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)也同樣在“沃爾克規(guī)則”的管轄范圍內(nèi)，但同《銀行控股公司法》一樣，“沃爾克規(guī)則”可對(duì)僅在美國(guó)境外發(fā)生的某些自營(yíng)交易活動(dòng)（通常稱為“TOTUS”自營(yíng)交易豁免）或設(shè)立的基金（通常稱為“SOTUS”基金豁免）予以有條件的豁免。此外，《多德-弗蘭克法》對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)提出強(qiáng)化審慎標(biāo)準(zhǔn)和破產(chǎn)處置計(jì)劃的要求，即外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在全球范圍內(nèi)合并資產(chǎn)超過(guò)100億美元時(shí)，需滿足美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)包括風(fēng)險(xiǎn)資本充足率及杠桿比率、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、流動(dòng)性壓力測(cè)試和資本壓力測(cè)試在內(nèi)的四項(xiàng)監(jiān)管要求的限制;超過(guò)500億美元后，需在適用“沃爾克規(guī)則”和強(qiáng)化審慎標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還須向美聯(lián)儲(chǔ)和美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司提交一份在重大財(cái)務(wù)困境或公司倒閉的情況下迅速有序地處置其美國(guó)業(yè)務(wù)的計(jì)劃。

反洗錢方面的監(jiān)管

除上述監(jiān)管要求外，美國(guó)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要是反洗錢方面的監(jiān)管。在反洗錢方面，美國(guó)《反洗錢法》《銀行保密法》《愛(ài)國(guó)者法》等一系列法律明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)要對(duì)個(gè)人、銀行和其他金融機(jī)構(gòu)交易記錄予以保存和報(bào)告，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以據(jù)此對(duì)犯罪行為作進(jìn)一步調(diào)查。對(duì)于違反反洗錢規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)，美國(guó)國(guó)會(huì)將授權(quán)財(cái)政部和司法部對(duì)其進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的反洗錢行為可被處以至少交易金額兩倍的罰金。更有甚者，在反洗錢方面違規(guī)后，如被美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室列入制裁清單（SDN名單），外國(guó)金融機(jī)構(gòu)在美管轄范圍內(nèi)的所有資產(chǎn)都將被凍結(jié)。

主要監(jiān)管方式

為了確保各類法案的有效施行，美聯(lián)儲(chǔ)采取的監(jiān)管方式主要是要求各銀行控股公司針對(duì)不同事項(xiàng)申報(bào)美聯(lián)儲(chǔ)報(bào)告，目前美聯(lián)儲(chǔ)的報(bào)告類型多達(dá)141項(xiàng)。外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)適用的常規(guī)性申報(bào)義務(wù)主要包括：財(cái)政報(bào)告（Call Report，即FFIEC 002報(bào)告），主要目的是收集外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的所有在美分行及代理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表和表外信息;FR Y系列報(bào)告，旨在收集外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的股權(quán)架構(gòu)、基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，并確定QFBO資格和資本充足情況;流動(dòng)性壓力測(cè)試報(bào)告，主要側(cè)重于流動(dòng)性狀況;可疑行為報(bào)告，主要是要求外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)及其在美公司發(fā)現(xiàn)可疑行為時(shí)，及時(shí)向美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。

美國(guó)對(duì)外國(guó)金融控股公司的資格監(jiān)管

1999年的《格雷姆-里奇-比利雷法》（通常稱為《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》）修改了《銀行控股公司法》，使取得金融控股公司資格的銀行控股公司或外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)有權(quán)參與范圍更廣的非銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)。因此，鑒于《銀行控股公司法》對(duì)非銀行業(yè)務(wù)的限制和豁免條款的申請(qǐng)相對(duì)復(fù)雜且不具有確定性，通常外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)為突破《銀行控股公司法》對(duì)其在美業(yè)務(wù)開(kāi)展的限制、取得進(jìn)一步在美發(fā)展非銀行業(yè)務(wù)的資質(zhì)，會(huì)向美聯(lián)儲(chǔ)申請(qǐng)成為金融控股公司。筆者將其稱為“外國(guó)金融控股公司”。

主要監(jiān)管體系

美國(guó)的金融控股公司首先必須是銀行控股公司。美國(guó)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管沒(méi)有形式上的獨(dú)立法案。目前，主要的監(jiān)管依據(jù)是《銀行控股公司法》《金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化法》和《多德-弗蘭克法》。其中，《銀行控股公司法》和《多德-弗蘭克法》是對(duì)金融控股公司的主體（即銀行控股公司）監(jiān)管的基礎(chǔ)法案，建立了對(duì)金融控股公司的監(jiān)管細(xì)則和具體要求;《金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化法》明確了對(duì)金融控股公司的監(jiān)管框架，在保持各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施功能監(jiān)管的基礎(chǔ)上，美聯(lián)儲(chǔ)獲得了傘狀監(jiān)管者的地位。這些法案對(duì)金融控股公司的設(shè)立條件、業(yè)務(wù)范圍、高管人員任職資格、關(guān)聯(lián)人要求、風(fēng)險(xiǎn)管控和數(shù)據(jù)治理等方面的監(jiān)管要求，既適用于美國(guó)本土金融控股公司，也適用于外國(guó)金融控股公司，但對(duì)外國(guó)金融控股公司的監(jiān)管在準(zhǔn)入資格方面更為復(fù)雜。美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)成為金融控股公司的資格監(jiān)管可概括為“2+1+N”（見(jiàn)圖1）。

數(shù)字“2”指申請(qǐng)金融控股公司需滿足兩項(xiàng)基本要求，即“資本充足”和“管理良好”。這也是美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)美國(guó)本土銀行控股公司以及外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)選擇成為金融控股公司的共同要求。其中，在“資本充足”方面，要求外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率和總資本充足率應(yīng)分別不低于6.5%、8%和10%;在“管理良好”方面，要求外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在美分行、代理機(jī)構(gòu)及商業(yè)貸款公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)在最近一次測(cè)評(píng)中至少獲得“滿意”的綜合評(píng)級(jí)。

數(shù)字“1”指“綜合并表監(jiān)管”。根據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)Y規(guī)則，對(duì)于不受母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合并表監(jiān)管的外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)在審核金融控股公司資質(zhì)時(shí)不視其為“資本充足”和“管理良好”。實(shí)踐中，美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)根據(jù)K規(guī)則作出有關(guān)“綜合并表監(jiān)管”的認(rèn)定，同時(shí)還會(huì)參考國(guó)際通行的衡量銀行監(jiān)管體系的標(biāo)準(zhǔn)，包括《巴塞爾有效銀行監(jiān)管核心原則》中關(guān)于綜合并表管理的標(biāo)準(zhǔn)要求。此外，美聯(lián)儲(chǔ)在衡量一家外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)是否可以成為金融控股公司時(shí)，如果其早前已經(jīng)判定該外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)受到其母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合并表監(jiān)管，則其只對(duì)該外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)是否持續(xù)受到基本相同水平的綜合并表監(jiān)管進(jìn)行確認(rèn)。反之，如果沒(méi)有相關(guān)認(rèn)定，美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)參考同一母國(guó)監(jiān)管下其他外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的綜合并表監(jiān)管情況，并評(píng)估該外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)是否受到了該母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)大體相同的綜合并表監(jiān)管。

英文字母“N”有兩層含義。第一層含義指前述數(shù)字“2”方面的額外要求，即“資本充足”項(xiàng)下母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采納《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》風(fēng)險(xiǎn)資本標(biāo)準(zhǔn)、資本水平可以與一家母公司為金融控股公司的美國(guó)銀行須有的資本水平具有可比擬性;“管理良好”項(xiàng)下取得母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其申請(qǐng)美國(guó)金融控股公司資格的同意、對(duì)該外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的管理可比擬于管理一家由金融控股公司擁有的美國(guó)銀行所需滿足的標(biāo)準(zhǔn)。第二層含義指美聯(lián)儲(chǔ)向申請(qǐng)個(gè)體提出有一定針對(duì)性的若干重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)。美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)成為金融控股公司的資格監(jiān)管中，會(huì)因具體情況提出不同的監(jiān)管要求。在法規(guī)層面，美聯(lián)儲(chǔ)通常會(huì)根據(jù)Y規(guī)則，在決定一家外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)是否符合“資本充足”和“管理良好”的要求時(shí)，同時(shí)考慮一些影響資本和管理的額外因素，如外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的資本構(gòu)成、一級(jí)資本對(duì)總資產(chǎn)的杠桿比率、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)期債務(wù)評(píng)級(jí)、是否依靠政府支持以滿足資本要求等。實(shí)踐中，美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)還會(huì)審查其他一系列因素，對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)金融控股公司提出諸多資格監(jiān)管要求，例如：詳細(xì)了解外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在反洗錢和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控方面的制度建設(shè)和管理流程;補(bǔ)充審查FR Y系列報(bào)告情況;選擇聯(lián)系外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以確認(rèn)其對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)金融控股公司的態(tài)度，等等。較為重要的是，美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)依據(jù)穿透監(jiān)管原則，要求外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)確定“連體申請(qǐng)”名單，即申請(qǐng)金融控股公司的應(yīng)是能有實(shí)質(zhì)控制該美國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)聯(lián)合體，而不應(yīng)只是其中之一或部分。同時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)還會(huì)對(duì)“連體申請(qǐng)”名單中所有外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的中小股東進(jìn)行審核，以判斷中小股東是否對(duì)相關(guān)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)具有實(shí)質(zhì)控制力。

資質(zhì)申請(qǐng)程序

根據(jù)美國(guó)法律，有意申請(qǐng)成為金融控股公司的外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)向適當(dāng)?shù)穆?lián)儲(chǔ)銀行遞交成為金融控股公司的書(shū)面聲明，該書(shū)面聲明需包括對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在美控制的附屬存款機(jī)構(gòu)的名稱、地址等基本情況介紹，以及有關(guān)滿足“資本充足”“管理良好”等要求的書(shū)面聲明與闡述。一般而言，美聯(lián)儲(chǔ)推薦外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在遞交正式申請(qǐng)前先通過(guò)預(yù)審申請(qǐng)流程，請(qǐng)聯(lián)儲(chǔ)銀行預(yù)先審閱有關(guān)資質(zhì)文件。如果美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)可預(yù)審申請(qǐng)，則外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)可依據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)Y規(guī)則，向聯(lián)儲(chǔ)銀行提交其選擇成為金融控股公司的書(shū)面聲明。根據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)Y規(guī)則，除非聯(lián)儲(chǔ)銀行另行通知，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)對(duì)于成為金融控股公司的選擇，將在聯(lián)儲(chǔ)銀行收到該選擇之后的第31天生效。

資格維持監(jiān)管

資格維持監(jiān)管方面，美聯(lián)儲(chǔ)要求金融控股公司定期提交報(bào)告，并對(duì)其檢查。如果已獲得認(rèn)證的金融控股公司沒(méi)能保持住資本充足或管理良好的評(píng)級(jí)，美聯(lián)儲(chǔ)將對(duì)該機(jī)構(gòu)采取矯正性措施。例如，如果該機(jī)構(gòu)不能改正其缺陷，美聯(lián)儲(chǔ)可以命令其將任何不合規(guī)的附屬機(jī)構(gòu)予以出售;如果該機(jī)構(gòu)未達(dá)到《社區(qū)再投資法》評(píng)級(jí)（CAR評(píng)級(jí)）要求，將被禁止從事任何“性質(zhì)上屬于金融業(yè)務(wù)”的新業(yè)務(wù)。

對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管的啟示及建議

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)金融業(yè)不斷改革創(chuàng)新、擴(kuò)大開(kāi)放，取得了舉世矚目的成就。從我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放的發(fā)展歷程來(lái)看，從1978年至加入WTO前，我國(guó)主要是在特定地域和部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域以試點(diǎn)的方式進(jìn)行，開(kāi)放程度有限;加入WTO后，我國(guó)主要是在承諾期內(nèi)履行金融業(yè)全面開(kāi)放的承諾，逐步擴(kuò)大業(yè)務(wù)領(lǐng)域和地域范圍，同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還推出了一系列主動(dòng)開(kāi)放措施。隨著對(duì)外開(kāi)放程度的加深，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在華蓬勃發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年10月末，外資銀行在華營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)總數(shù)已達(dá)1000余家，近十五年來(lái)資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)了近10倍，凈利潤(rùn)累計(jì)增長(zhǎng)了9倍多。

過(guò)去四十多年的金融對(duì)外開(kāi)放，全面提升了我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展水平和金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，我國(guó)迎來(lái)了構(gòu)建全面開(kāi)放新格局、打造開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體的新時(shí)期。在全面深化改革開(kāi)放的大背景下，金融高水平對(duì)外開(kāi)放至關(guān)重要。從內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力看，我國(guó)金融業(yè)需要通過(guò)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，提高金融資源配置效率，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì);從外部環(huán)境看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和中資機(jī)構(gòu)“走出去”，要求實(shí)施內(nèi)外一致的金融制度和建立公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則。當(dāng)前，我國(guó)與美國(guó)、歐盟商談的國(guó)際協(xié)定均以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單為基礎(chǔ)制定，對(duì)金融業(yè)開(kāi)放、業(yè)務(wù)開(kāi)放和市場(chǎng)開(kāi)放提出了更高的要求。國(guó)外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)很少設(shè)有數(shù)量化的準(zhǔn)入限制，部分國(guó)家因其機(jī)構(gòu)在華受到限制而對(duì)中資機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入采取嚴(yán)格的對(duì)等措施，使中資金融機(jī)構(gòu)海外發(fā)展受阻。因此，在全面擴(kuò)大金融對(duì)外開(kāi)放中，也應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化涉外金融監(jiān)管。對(duì)比來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系中，對(duì)外資銀行已經(jīng)出臺(tái)了一系列監(jiān)管措施，但主要以機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入以及資產(chǎn)總額、持股比例等方面的限制為主，且側(cè)重事前監(jiān)管審批。同時(shí)，我國(guó)目前對(duì)外國(guó)金融控股公司的監(jiān)管仍存在盲區(qū)，2020年9月新頒布的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》未涉及對(duì)外國(guó)金融控股公司的監(jiān)管。

借鑒美國(guó)對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)和金融控股公司的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，建議：一是繼續(xù)推進(jìn)金融全面對(duì)外開(kāi)放，基于我國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管體系，進(jìn)一步補(bǔ)充完善銀行、證券、保險(xiǎn)、金融控股公司等領(lǐng)域?qū)ν鈬?guó)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則和要求，把涉外金融監(jiān)管作為我國(guó)金融監(jiān)管體系的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)涉外金融監(jiān)管和金融對(duì)外開(kāi)放“同頻共振”。二是積極創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的金融市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)接國(guó)際最佳金融監(jiān)管實(shí)踐，參照美國(guó)金融監(jiān)管的做法，引入類似外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管概念，對(duì)于在華經(jīng)營(yíng)的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的股東向上實(shí)施“穿透監(jiān)管”。根據(jù)美國(guó)《銀行控股公司法》，任何一家控制商業(yè)銀行股權(quán)比例超過(guò)25%的公司，及持有該公司股權(quán)比例超過(guò)25%的所有上級(jí)股東，均被視為銀行控股公司納入監(jiān)管范疇。同時(shí)，將對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管納入現(xiàn)有監(jiān)管體系，并在監(jiān)管中弱化行政干預(yù)，進(jìn)一步清晰負(fù)面監(jiān)管清單，探索設(shè)立業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的豁免條款和路徑（類似于美國(guó)QFBO豁免）。三是探索對(duì)在華經(jīng)營(yíng)的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施境外業(yè)務(wù)的跨境監(jiān)管，并設(shè)立相應(yīng)的豁免路徑。同時(shí)，要求外國(guó)金融機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)成為金融控股公司時(shí)，必須“連體申請(qǐng)”（要求在華經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的控股實(shí)體均應(yīng)申請(qǐng)成為金融控股公司），并要求建立相應(yīng)的資本補(bǔ)充計(jì)劃和破產(chǎn)處置計(jì)劃。四是注重資格維持監(jiān)管，關(guān)注外國(guó)金融機(jī)構(gòu)母國(guó)監(jiān)管情況，構(gòu)建以資本監(jiān)管、綜合并表監(jiān)管為核心，以股權(quán)架構(gòu)、公司治理、財(cái)務(wù)、流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)交易、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等為主要內(nèi)容的監(jiān)管體系。五是注重維護(hù)金融安全，加大對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的資格申請(qǐng)審查力度;強(qiáng)化監(jiān)管政策的執(zhí)行和落地，健全系統(tǒng)、統(tǒng)一、規(guī)范的業(yè)務(wù)報(bào)告和統(tǒng)計(jì)體系，注重外國(guó)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)及管理方面的誠(chéng)信申報(bào)和監(jiān)管自查自糾;實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)共享，對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)施跟蹤評(píng)級(jí)管理;加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度，積極防范涉外金融風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)推動(dòng)新一輪金融高質(zhì)量發(fā)展和更高水平對(duì)外開(kāi)放。

（本文僅為作者的學(xué)術(shù)思考，與所在單位無(wú)關(guān)，感謝中信集團(tuán)董事會(huì)辦公室有關(guān)同志提出的意見(jiàn)）

（作者單位：中信集團(tuán)董事會(huì)辦公室，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，其中王康系中信集團(tuán)董事會(huì)辦公室主任）