社會共治視域下的食品安全風(fēng)險交流法律制度研究
——《食品安全風(fēng)險交流的法律制度研究》評述

“王者以民為天，而民以食為天。”人們以糧食為自己的生活所系，不斷進行勞動生產(chǎn)維持正常生命活動。隨著生活水平的不斷提高，人們的關(guān)注點也從吃得“飽”向吃得“好”轉(zhuǎn)變，食品安全問題作為關(guān)乎人們生命安全和身體健康的關(guān)鍵因素，成為百姓最為關(guān)注的熱點問題。目前，關(guān)于食品安全問題監(jiān)督和管理主要是國家和政府負責(zé)，但是隨著公眾對健康、知情權(quán)的關(guān)注度和信息需求度的不斷提高，政府進行社會食品安全風(fēng)險的處理工作也面臨著新的挑戰(zhàn)。只有形成政府監(jiān)督、企業(yè)自律、公眾參與、社會共治的多主體參與的食品安全風(fēng)險交流機制，引導(dǎo)各方有序參與治理，才能凝聚食品安全保障的強大合力。《食品安全風(fēng)險交流的法律制度研究》一書基于中國食品安全風(fēng)險交流的現(xiàn)狀，提出了相關(guān)建議，對社會共治背景下食品安全風(fēng)險交流的學(xué)術(shù)研究和實踐方法論述都有非常重要的參考價值。

《食品安全風(fēng)險交流的法律制度研究》作者是孫穎，2018年1月1日在中國法制出版社出版，是中國法學(xué)會優(yōu)秀課題重要成果。全書共5個章節(jié)，第1章和第2章介紹國內(nèi)外研究、發(fā)展、應(yīng)用狀況、研究創(chuàng)新之處、風(fēng)險交流概念及制度演進；第3章對美國、歐盟、德國、澳大利亞等國別食品風(fēng)險交流制度進行介紹；第4章對中國食品安全風(fēng)險交流狀況和法律規(guī)制框架進行研究；第5章針對中國食品安全風(fēng)險交流的影響因素提出制度和政策完善建議。該書在系統(tǒng)研究國外風(fēng)險交流制度、學(xué)科發(fā)展的基礎(chǔ)上，立足于中國食品安全實際需要，創(chuàng)新研究方法，以跨學(xué)科研究為特色，結(jié)合法學(xué)、心理學(xué)、公共管理學(xué)、食品安全與營養(yǎng)等專業(yè)領(lǐng)域的研究內(nèi)容進行交叉研究，從社會共治制度構(gòu)建的視角研究食品安全風(fēng)險交流。

從書中的概念可知，風(fēng)險交流屬于危機傳播，政府管理危機推動食品安全風(fēng)險交流制度演進、發(fā)展。從古至今，人類對食品安全問題都比較重視。在古代就劃分了禁止食用食物范圍；后來制定食品安全的古代法律來抵制食品生產(chǎn)和交易中出現(xiàn)的制假、摻雜有毒物質(zhì)等不法現(xiàn)象；進入20世紀，食品工業(yè)發(fā)展，各國制定食品安全標(biāo)準以減少食品中有害化學(xué)物質(zhì)超標(biāo)帶來的問題等。面對復(fù)雜的食品安全風(fēng)險問題，傳統(tǒng)的食品安全保障體系已經(jīng)不能適應(yīng)社會的發(fā)展需求。因此，政府引入風(fēng)險交流制度，調(diào)整、轉(zhuǎn)變政府治理理念，將社會共治創(chuàng)新應(yīng)用到食品安全日常管理之中，引導(dǎo)公眾參與政府或其他公共機構(gòu)的公共事務(wù)決定，實現(xiàn)雙向溝通和協(xié)商對話，形成食品安全社會共治格局。

食品安全是關(guān)乎全球公眾身體健康和生命安全的大事，世界各個國家對食品風(fēng)險交流機制進行了大量研究。書中第3章內(nèi)容詳細闡述了不同國別制度研究及應(yīng)用情況，為中國食品安全風(fēng)險交流機制的完善和發(fā)展提供參考。美國遵從最高的道德和倫理標(biāo)準以對公眾負責(zé)作為食品風(fēng)險交流活動的行動指南，以保障公民知情權(quán)和參與權(quán)為目的，審慎制定制度并增加事后評估措施，將風(fēng)險分析、風(fēng)險評估與風(fēng)險管理貫穿風(fēng)險交流活動始終。并且政府部門分工明確，食品藥品管理局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、疾病控制與預(yù)防中心各司其職、協(xié)同監(jiān)管，負責(zé)處理好本職工作。歐盟國家注重食品安全風(fēng)險和危害的預(yù)防工作，在保護公眾健康的同時注重提高公眾對風(fēng)險的相關(guān)因素和風(fēng)險的認知，旨在通過風(fēng)險交流實現(xiàn)監(jiān)督管理者、食品從業(yè)者、消費者之間的互動式信息交換。制定《通用食品法》明確歐盟委員會和歐洲食品安全局需要承擔(dān)的風(fēng)險交流義務(wù)，爭取為食品安全管理部門提供科學(xué)、獨立的風(fēng)險評估，采取合理的食品安全預(yù)警和風(fēng)險防控措施，并建立一定的補償機制保護企業(yè)、公眾等遭受損失的主體。德國在風(fēng)險交流體系中還增加了食品安全突發(fā)事件的交流，稱為危機交流，將風(fēng)險交流與危機交流區(qū)別開來，長期性效果和短期突發(fā)事件效果兼顧，注重時效性、交流性和戰(zhàn)略性。澳大利亞、法國、西班牙等國家也都制定了相應(yīng)的食品安全風(fēng)險交流體系框架，加強風(fēng)險信息交流，注重對風(fēng)險管理部門、風(fēng)險評估部門、制造企業(yè)、媒體、公眾等多主體交流意識的培養(yǎng)，推動食品安全風(fēng)險交流和監(jiān)督管理工作的實施，維護多方利益。

食品安全風(fēng)險交流機制在西方國家發(fā)展的基礎(chǔ)較為豐厚，但中國相關(guān)學(xué)科研究還較為薄弱。因此，需要認清中國食品安全風(fēng)險交流法律制度運行中遇到的問題和障礙，精準解決當(dāng)前面臨的問題和考驗。該書第5章第1節(jié)詳細分析了中國食品安全風(fēng)險交流制度的影響因素，總結(jié)起來主要有以下幾點：

(1) 食品安全風(fēng)險交流制度受到政府信息公開制度及相關(guān)法律規(guī)范影響。雖然2008年中國發(fā)布關(guān)于唯一一部關(guān)于政府信息公開的法律《中華人民共和國政府信息公開條例》，但是政府信息公開條件的規(guī)定和《中華人民共和國政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)的法律位階，限制了政府信息公開。

(2) 食品安全風(fēng)險交流制度受到食品安全監(jiān)管體系影響。2013年，中國國務(wù)院機構(gòu)改革方案對政府職能進行調(diào)整，對食品藥品監(jiān)督管理等部門進行了明確的職能劃分，推動了內(nèi)部、外部交流順利進行。但在具體的實施過程中存在各部門職能銜接不暢、新的監(jiān)管體制運行不到位、地方政府對新政策認識缺位和對統(tǒng)一監(jiān)管體系工作的落實不到位等問題，使得改革預(yù)期治理效果尚未完全顯現(xiàn)，風(fēng)險交流面臨著難以全面開展的局面。

(3) 食品安全風(fēng)險交流機制受到《食品安全法》中制度規(guī)定的影響。該法律中的規(guī)定過于呆板、固化和籠統(tǒng)，存在部分內(nèi)容語焉不詳?shù)葐栴}；信息管控思維穿插在信息收集和統(tǒng)一發(fā)布的制度規(guī)定中，這一模式雖有利于信息統(tǒng)一，但是與現(xiàn)實食品安全監(jiān)督管理職能下方并不匹配，忽視了企業(yè)、非政府組織、個人在信息公開方面的權(quán)利義務(wù)；并未突出國家食品安全評估中心主體地位，風(fēng)險交流的風(fēng)險分析也未同步公開，發(fā)布數(shù)量有限、方式手段單一、缺乏雙向機制、公眾參與渠道不暢通。

(4) 食品安全風(fēng)險交流機制受社會心理因素的影響。不同感知主體受地域、性別、社會階層、價值體系等多種因素影響對于風(fēng)險感知存在差異，例如中國人對食品添加劑敏感，而日本人對食物中放射性物質(zhì)比較敏感；新聞從業(yè)者缺乏專業(yè)精神、輿論監(jiān)督框架制約媒體報道方式導(dǎo)致媒體呈現(xiàn)畸形的新聞價值取向和一系列的負面影響；科學(xué)家的言論對于公眾的認知形成有著重要影響，簡單、單面性的結(jié)論表述是對媒體和公眾不負責(zé)任的表現(xiàn)；食品企業(yè)作為食品鏈上的關(guān)鍵一環(huán)，具有獲取風(fēng)險信息優(yōu)勢，但目前中國風(fēng)險管理部門仍面臨著食品企業(yè)集體沉默的局面。

總體來看，中國食品安全風(fēng)險交流制度面臨著來自制度體系、政策規(guī)定、社會心理因素等多方面的制約因素，該書第5章第3節(jié)在進行了大量研究的基礎(chǔ)上從法律和政策兩方面提出了具體的建議。在法律層面：① 制定《信息公開法》、修改不利于政府信息公開的內(nèi)容，為政府信息公開構(gòu)建法律基礎(chǔ)；② 啟動《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，彌補農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險交流機制缺失問題；③ 完善《食品安全法實施條例》中風(fēng)險交流詳細規(guī)定，明確部門職責(zé)、風(fēng)險評估環(huán)節(jié)公開透明交流環(huán)節(jié)，保證評估機構(gòu)的科學(xué)、獨立性；④ 加強對食品安全風(fēng)險警示信息和重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息的發(fā)布工作，保證信息及時公開；⑤ 制定政府工作規(guī)范或指南，落實食品安全風(fēng)險政府職能，指導(dǎo)各部門制定戰(zhàn)略計劃。在政策層面：① 提升國民食品安全素質(zhì)教育，借助學(xué)校、媒體、社區(qū)等多種教育、傳播渠道，多方合力推動食品安全教育工作；② 搭建食品安全風(fēng)險交流平臺，促進政府、企業(yè)、消費者之間良性雙向溝通，解決信息不對稱問題；③ 加強國際交流和合作，加大風(fēng)險交流經(jīng)費投入和專業(yè)人才培養(yǎng)，建設(shè)中國高質(zhì)量人才隊伍。在社會層面：① 食品生產(chǎn)企業(yè)在遵守法律法規(guī)的前提下，要遵守社會公德，誠信經(jīng)營，積極主動地參與風(fēng)險交流，規(guī)避企業(yè)食品安全風(fēng)險；② 公眾也應(yīng)該發(fā)揮主人翁精神，做好對政府和企業(yè)食品安全風(fēng)險監(jiān)督工作，充分行使監(jiān)督權(quán)力，積極參與社會共治，維護自身合法利益。

《食品安全風(fēng)險交流的法律制度研究》一書系統(tǒng)、全面地介紹了食品安全風(fēng)險交流機制在中國實際發(fā)展中存在的問題，并提出了切實可行的建議，有利于社會共治背景下中國食品安全風(fēng)險交流法律制度的完善；有利于實現(xiàn)多方合力共同解決食品安全問題，保障食品安全；有利于拓寬公眾參與途徑和意識，切實保障公眾權(quán)利。