我國(guó)森林“公地悲劇”解決途徑探究
——基于產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)化的視角

陳秀芬 唐宇石

（1.四川化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 瀘州 646099；2.北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，北京 海淀 100871）

1.引言

林權(quán)改革是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)變革的重要前沿問(wèn)題。現(xiàn)有林權(quán)改革方向集中于將林權(quán)進(jìn)一步明晰化，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)明晰、經(jīng)營(yíng)權(quán)放開(kāi)、處置權(quán)落實(shí)、收益權(quán)明確”的目標(biāo)。林權(quán)明晰化根本目的之一，就是解決森林資源系統(tǒng)作為公共池塘資源（Common Pool Resources）所面對(duì)的“公地悲劇”問(wèn)題。但僅僅簡(jiǎn)單地將林權(quán)明晰化難以從根本上解決問(wèn)題。不同于其他自然系統(tǒng)，森林系統(tǒng)本身所具有的間接價(jià)值難以很好地轉(zhuǎn)化為易度量的市場(chǎng)價(jià)值，森林占有者難以充分獲得森林資源為其提供的報(bào)酬。間接價(jià)值的模糊性使得森林占有者的關(guān)注點(diǎn)集中于采伐林木、發(fā)展旅游、廣泛狩獵等帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略了森林重要的生態(tài)服務(wù)功能和社會(huì)文化效應(yīng)，對(duì)森林的過(guò)度開(kāi)發(fā)成為直接后果，“公地悲劇”將再次重演。本文通過(guò)對(duì)森林公地悲劇產(chǎn)生原因的討論，結(jié)合對(duì)我國(guó)林權(quán)改革進(jìn)程的梳理，初步分析將林權(quán)明晰化作為單一政策的局限性，進(jìn)一步探討引入市場(chǎng)機(jī)制解決森林“公地悲劇”的可能性。

2.我國(guó)森林“公地悲劇”產(chǎn)生的原因

2.1 森林資源的屬性

森林系統(tǒng)是典型的公共池塘資源，是“一個(gè)自然的或人造的資源系統(tǒng)，系統(tǒng)大得足以使排斥因使用自然資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高（但并不是不可能排除）”。公共池塘資源的基本屬性對(duì)森林系統(tǒng)同樣適用。美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家Elinor Ostrom 曾對(duì)公共池塘資源的內(nèi)涵進(jìn)行更為詳細(xì)的闡釋?zhuān)瑓^(qū)別了其中資源系統(tǒng)（Resource system）與資源單位（Resource units）的概念，并對(duì)占用者（Appropriators）對(duì)它們的不同占用方式和程度進(jìn)行了討論（見(jiàn)表1）。

表1 公共池塘資源中資源系統(tǒng)與資源單位的對(duì)比分析

實(shí)例 森林生態(tài)系統(tǒng) 木材、藥材、動(dòng)植物資源等占用者 可以共同使用同一資源系統(tǒng) 不能共同使用同一資源單位

從資源系統(tǒng)和資源單位的角度出發(fā)，對(duì)森林資源的內(nèi)涵進(jìn)行深度分析（見(jiàn)表2），可以更系統(tǒng)全面地把握森林的服務(wù)功能。為了更好地對(duì)森林公地悲劇的來(lái)源展開(kāi)分析，初步得出以下兩點(diǎn)基本結(jié)論：首先，森林中的資源單位（包括木材、林副產(chǎn)品等）“不能被共同使用”，具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，已經(jīng)砍倒的樹(shù)木不能再被另一人采伐。同時(shí)，森林中的資源單位具有一定的可分性，可以量化具體的森林資源單位（如樹(shù)木的數(shù)量、動(dòng)植物的生物量等）。

表2 森林資源系統(tǒng)及資源單位

2.2 公地悲劇的產(chǎn)生

基于對(duì)森林資源單位和資源系統(tǒng)分析的兩點(diǎn)初步結(jié)論，進(jìn)一步對(duì)森林“公地悲劇”產(chǎn)生的原因進(jìn)行探究。

2.2.1 占用層面的問(wèn)題：產(chǎn)權(quán)不明晰

林權(quán)不明晰導(dǎo)致森林資源單位占用主體的缺失，監(jiān)督、管理工作存在出現(xiàn)漏洞的可能。同時(shí)，森林資源單位的可分性“導(dǎo)致了逼近公共池塘資源所生產(chǎn)的資源單位數(shù)量極限的可能”，產(chǎn)權(quán)不明晰則使得可分的資源單位數(shù)量逐漸接近極限，而對(duì)森林這種公共池塘資源是生物資源的自然系統(tǒng)來(lái)講，“對(duì)極限的逼近可能會(huì)摧毀資源本身繼續(xù)生產(chǎn)資源單位的能力”。從占有層面來(lái)看，破壞性的開(kāi)發(fā)與懲罰機(jī)制的缺失最終導(dǎo)致“森林公地悲劇”的發(fā)生。

2.2.2 提供層面的問(wèn)題：收益缺失

森林生態(tài)服務(wù)功能和社會(huì)服務(wù)功能難以量化，即便森林產(chǎn)權(quán)明晰，占用者的收益仍然只是部分收益，生態(tài)收益的缺失則直接導(dǎo)致占用者在森林生態(tài)保護(hù)方面的激勵(lì)缺失，成為森林資源生產(chǎn)者（Producers）的可能性極小，森林系統(tǒng)源的供應(yīng)產(chǎn)生困難。

2.2.3 供需交互作用形成的惡性循環(huán)

Ostrum 曾指出資源系統(tǒng)與資源單位、需求與供給之間的一個(gè)辯證關(guān)系：“沒(méi)有資源系統(tǒng)就不可能有對(duì)資源單位的占用；沒(méi)有公正、有序、有效地分配資源單位的方法，當(dāng)?shù)卣加谜呔蛶缀醪粫?huì)有為繼續(xù)提供資源系統(tǒng)做貢獻(xiàn)的動(dòng)機(jī)”，森林的“公地悲劇”正是這一平衡被打破的結(jié)果。產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致對(duì)占有極限的逼近和懲罰機(jī)制的缺失，進(jìn)而造成需求層面的無(wú)限擴(kuò)大；另一方面，收益的缺失造成生產(chǎn)激勵(lì)的缺失，進(jìn)而使得資源供應(yīng)量不足。供需交互作用使得二者間的供需缺口不斷擴(kuò)大，但根本的兩個(gè)問(wèn)題沒(méi)有得到解決，資源占有方和提供方面對(duì)的困難只會(huì)進(jìn)一步加深，最終使得“森林公地悲劇”進(jìn)入不斷惡化的惡性循環(huán)。

3.林權(quán)明晰對(duì)解決公地悲劇的效果及局限性

3.1 現(xiàn)有林權(quán)改革

不論在哪一歷史時(shí)期，林權(quán)改革都是我國(guó)社會(huì)變革的重要問(wèn)題，表3 將我國(guó)建國(guó)以來(lái)的林權(quán)改革重要事件進(jìn)行了梳理，可見(jiàn)現(xiàn)階段林權(quán)改革的方向仍然是集體化林權(quán)為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)林權(quán)進(jìn)一步明晰化。

表3 我國(guó)建國(guó)以來(lái)林權(quán)改革歷程

3.2 林權(quán)明晰的意義

與所有公地悲劇的解決措施一樣，明確森林資源占有者的使用權(quán)，占有者的權(quán)益得到一定程度的保障，經(jīng)營(yíng)山林的積極性隨之提高，愿意為預(yù)期收益進(jìn)行更多的生產(chǎn)投資。同時(shí)，監(jiān)督力度的提高使得“公正、有序、有效分配資源單位的方法的產(chǎn)生”成為可能，進(jìn)而增強(qiáng)占用者為繼續(xù)提供資源系統(tǒng)做貢獻(xiàn)的動(dòng)機(jī)，從占用層面對(duì)“森林公地悲劇”的解決做出貢獻(xiàn)。

3.3 現(xiàn)階段林權(quán)明晰工作的缺陷

當(dāng)前我國(guó)林權(quán)尚有不明晰的地方，主要體現(xiàn)在森林資源的供給和需求兩方面。

從供給方面來(lái)看，培育林的產(chǎn)權(quán)歸屬存在較大問(wèn)題。目前在森林培育方面，奉行的是“誰(shuí)造誰(shuí)有”的林業(yè)政策，結(jié)果將是林地產(chǎn)權(quán)不清甚至相互重疊。這樣的政策有三個(gè)較為突出的問(wèn)題：（1）信息交流的成本使得林地資源不能得到充分利用；（2）林權(quán)、地權(quán)不統(tǒng)一，提高了森林資源單位的交易成本，如何將資源單位的市場(chǎng)利潤(rùn)在林、地占有者之間進(jìn)行合理分割成為很棘手的問(wèn)題；（3）林權(quán)、地權(quán)分離，使得森林作為資源系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能和社會(huì)服務(wù)功能失去發(fā)展的可能。這是為什么Ostrum 提到的阿里坎特灌溉案例中土地權(quán)與水權(quán)相分離能得到很好的收益，而林權(quán)和地權(quán)相分離將導(dǎo)致“公地悲劇”進(jìn)一步加深的原因所在。阿里坎特案例中，地下水與土地不存在相互作用的情況，兩者是可以嚴(yán)格區(qū)分的，不存在二者作為整體而提供生態(tài)服務(wù)的可能性；而培育林的成長(zhǎng)需要從土地中吸取大量的養(yǎng)分，森林和土地是不可分割的統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)。這是林權(quán)明晰化進(jìn)程中亟須改革的一個(gè)重要問(wèn)題。

從需求層面上講，我國(guó)當(dāng)前的“森林限額采伐制度”極大干預(yù)了市場(chǎng)對(duì)森林資源單位的調(diào)控功能。當(dāng)木材、林業(yè)副產(chǎn)品供不應(yīng)求時(shí)，森林占有者不能選擇擴(kuò)大森林的種植來(lái)滿足市場(chǎng)需求，“森林限制采伐制度”實(shí)際上限制了森林占有者再向其固有資本和預(yù)期收益進(jìn)行投資的可能。投資激勵(lì)的降低使得林地資源不能得到充分的利用，“森林覆蓋率的增長(zhǎng)和森林生態(tài)效益的提高也受到影響”，這時(shí)所面臨的就不再是簡(jiǎn)單的“公地悲劇”問(wèn)題了，極有可能導(dǎo)致“反公地悲劇”的后果。供給和需求層面的這兩大問(wèn)題需要下一步的林權(quán)明晰工作進(jìn)行妥善解決。

3.4 林權(quán)明晰所不能解決的問(wèn)題

如前文所述，森林公地悲劇是占用和提供兩個(gè)層面共同作用的結(jié)果，單一的林權(quán)明晰政策難以解決提供層面的問(wèn)題，占用者的關(guān)注點(diǎn)極易集中在對(duì)資源單位的不斷開(kāi)發(fā)中，而忽視了對(duì)資源系統(tǒng)的保護(hù)。林權(quán)明晰僅僅明確了森林的部分使用權(quán)和部分收益權(quán)，缺乏對(duì)森林資源系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值和社會(huì)文化效應(yīng)的衡量，也難以將上述間接價(jià)值轉(zhuǎn)化為可靠的市場(chǎng)收益。需要有林權(quán)明晰以外的方式來(lái)對(duì)占用者的這部分收益權(quán)進(jìn)行有效的衡量，市場(chǎng)機(jī)制的引入則很有可能可以很好地解決這一問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)服務(wù)和社會(huì)文化服務(wù)的市場(chǎng)化，用市場(chǎng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)森林資源的配制。

4.引入市場(chǎng)機(jī)制輔助解決公地悲劇問(wèn)題

林權(quán)明晰化在解決公地悲劇問(wèn)題中所發(fā)揮的作用具有一定的局限性，且現(xiàn)階段我國(guó)的林權(quán)明晰工作還存在較多漏洞。在深化林權(quán)明晰后，市場(chǎng)機(jī)制的引入能更好地調(diào)節(jié)供需關(guān)系，使得“森林公地悲劇問(wèn)題”得到更好的解決。

4.1 森林資源單位交易的市場(chǎng)化

4.1.1 供給層面的市場(chǎng)化

在林權(quán)進(jìn)一步明晰化，林權(quán)和地權(quán)良好統(tǒng)一的前提下，可以考慮將我國(guó)數(shù)量龐大的公益林資源單位交給私營(yíng)化的森林占有者（即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體）生產(chǎn)，資源單位需求方（如政府等）直接向市場(chǎng)進(jìn)行采購(gòu)，在既保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的情況下，提高資源單位的質(zhì)量，能夠?qū)崿F(xiàn)林地資源的高效利用。

4.1.2 需求層面的市場(chǎng)化

對(duì)“森林限額采伐制度”進(jìn)行適當(dāng)改革，引入市場(chǎng)機(jī)制以靈活地調(diào)整供需關(guān)系。在森林資源單位供過(guò)于求的情況下，森林能因占有者的保留而得以持續(xù)生長(zhǎng)，提高生態(tài)系統(tǒng)的綜合服務(wù)功能；在供不應(yīng)求的情況下，占有者能從既有的林業(yè)儲(chǔ)庫(kù)里提貨供應(yīng)，并能因?yàn)轭A(yù)期收益的增加而激勵(lì)占有者擴(kuò)大生產(chǎn)，補(bǔ)充不斷被采伐的林業(yè)資源，使森林覆蓋率得到進(jìn)一步提高，避免“反公地悲劇”的出現(xiàn)。

4.2 森林資源系統(tǒng)間接價(jià)值的轉(zhuǎn)化

4.2.1 森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值的市場(chǎng)化

與資源單位有很大不同，森林資源系統(tǒng)具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，因此，應(yīng)當(dāng)本著“消費(fèi)者支付”的原則來(lái)衡量及彌補(bǔ)森林系統(tǒng)本身所產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，具體而言，可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和公共財(cái)政機(jī)制來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的核心是實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的效益轉(zhuǎn)化。通過(guò)生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的構(gòu)建，能夠讓供需雙方進(jìn)行充分的溝通，進(jìn)而給生態(tài)服務(wù)功能合理定價(jià)并分配合適的權(quán)利，將生態(tài)服務(wù)功能的效益轉(zhuǎn)化為貨幣收入。將現(xiàn)有的四類(lèi)典型森林生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)梳理如表4 所示，市場(chǎng)價(jià)值計(jì)量基礎(chǔ)的實(shí)物化使得產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的構(gòu)建更切實(shí)可行。同時(shí)，占有者本身應(yīng)得收益得到彌補(bǔ)，也為其進(jìn)一步生產(chǎn)資源單位、保護(hù)森林提供重要的行動(dòng)激勵(lì)。

表4 森林生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)類(lèi)型及特征

公共財(cái)政機(jī)制則是通過(guò)政府等公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政支出來(lái)彌補(bǔ)森林占有者的收益，可以將其作為市場(chǎng)機(jī)制的一個(gè)補(bǔ)充手段，用于彌補(bǔ)確實(shí)缺乏市場(chǎng)價(jià)值計(jì)量基礎(chǔ)的森林資源系統(tǒng)生態(tài)效益，由政府組織來(lái)評(píng)估此類(lèi)難以轉(zhuǎn)化的間接價(jià)值。

4.2.2 森林社會(huì)文化價(jià)值的市場(chǎng)化

與前一部分的理由相似，該層面的市場(chǎng)化仍然應(yīng)當(dāng)從“消費(fèi)者支付”的原則出發(fā)。最直接的方式是通過(guò)森林公園門(mén)票的形式使得森林社會(huì)文化價(jià)值貨幣化。而此種解決方式的關(guān)鍵則是森林經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬，權(quán)屬明晰、合理的行政審批、可靠的森林資產(chǎn)評(píng)估、有效的監(jiān)督管理、完善的經(jīng)營(yíng)權(quán)回收制度等都是亟須解決的配套措施。

5.結(jié)論與展望

從森林本身的資源單位和資源系統(tǒng)出發(fā)，對(duì)森林公地悲劇產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，進(jìn)而探討可行的解決方法（如圖1 所示）。

圖1 森林公地悲劇分析邏輯與框架

林權(quán)不明晰和間接價(jià)值難以轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)收益是森林公地悲劇產(chǎn)生的兩個(gè)重要原因。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的林業(yè)變革已經(jīng)在明晰林權(quán)層面做出很大努力，但在森林資源單位的供給和需求層面的產(chǎn)權(quán)歸屬工作上仍然有較多問(wèn)題。此外，單一的產(chǎn)權(quán)明晰制度難以保證資源占有者全部收益權(quán)，需要引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)將森林資源系統(tǒng)的間接價(jià)值轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)收益，建立更好的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而妥善化解“森林公地悲劇”問(wèn)題。因此，基于林權(quán)明晰化的市場(chǎng)機(jī)制可能會(huì)成為解決我國(guó)“森林公地悲劇”的有效途徑。