PPP模式下公路工程造價的控制與管理

張 智

(中國公路工程咨詢集團有限公司，北京 100089)

0 引 言

PPP模式是指政府部門與社會資本之間的形成的一種伙伴關(guān)系，對雙方的權(quán)利與義務進行明確，共同來承擔公共設(shè)施的建設(shè)與運營工作。在公路工程中引入PPP模式，積極的吸引社會資本來參與，通過市場化的運營，能夠有效的降低政府部門的財政負擔。但是，與傳統(tǒng)的模式相比，PPP模式下的工程造價管理大不相同，且參建各方在造價控制中也有較大的差異。因此，在公路工程造價控制中采用積極有效的措施來應對，能夠?qū)煌ㄟ\輸行業(yè)的發(fā)展帶來正面的推動效應。

1 PPP模式的概述

1.1 PPP模式的定義

PPP模式是政府部門與社會資本基于一種伙伴關(guān)系，以資源分配、風險分擔以及合理化共享利益為基礎(chǔ)，來提供本應由政府部門單獨來承擔的公共產(chǎn)品或者服務，其目標有低層次目標與高層次目標兩種，如表1所示。PPP模式有廣義與狹義之分，廣義上的PPP模式是指政府部門與社會資本在進行共同參與生產(chǎn)、提供產(chǎn)品以及服務的過程中建立起來的合作關(guān)系，在政策層面上由政府部門與社會資本一同對投資、建設(shè)與運營進行決策，在項目層面上則根據(jù)項目的具體情況引入社會資本及管理；狹義的PPP模式則主要側(cè)重于項目的監(jiān)管、風險管理、運作模式以及職能的分配，如BOT、BT與TOT等項目融資模式。

表1 PPP模式的項目機構(gòu)層次目標

1.2 PPP模式的特征

PPP模式的特征可分為三個方面，即伙伴關(guān)系、利益共享與風險分擔。其中伙伴關(guān)系是PPP模式的核心特征，利益共享與風險分擔則是伙伴關(guān)系的兩個基礎(chǔ)。首先，伙伴關(guān)系是一種契約關(guān)系，是政府部門與社會資本在平等基礎(chǔ)上建立的，采用簽訂合同的方式來明確雙方的權(quán)利、責任與義務，在項目實施中雙方相互支持、共同協(xié)商；其次，伙伴關(guān)系是一種長期的關(guān)系，貫穿項目的全壽命周期；最后，伙伴關(guān)系是一種政商關(guān)系，政府部門不僅僅是項目的合作者，與此同時還是管理者與監(jiān)督者，這種政商關(guān)系在降低項目成本，提高項目質(zhì)量上發(fā)揮著重要的功能。利益共享不僅指政府部門與社會資本兩者之間在經(jīng)濟利益上的共享，還有社會效益的共享。社會資本在分享經(jīng)濟利益的同時還可以享受相關(guān)的優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)換而來的效益，與此同時，政府部門也得到了公共服務與產(chǎn)品質(zhì)量提高的結(jié)果，從而實現(xiàn)了政府部門、社會資本以及公眾之間均得到了利益的三贏結(jié)果。在享受利益分享的同時，風險分擔也是不可避免的，政府部門與社會資本之間對風險進行合理的分配，將整個項目的風險進行最小化控制，應根據(jù)雙方之間對風險的控制及應對能力來制定風險分擔方案，科學合理的進行分配。

1.3 PPP的基本組織模式

(1)外包類

該模式下，社會資本只承擔整個項目的部分工作，不負責融資及運營工作，與此同時也不能享受到項目收益，主要的風險由政府部門來進行承擔，社會資本只承擔很小一部分風險。

(2)特許經(jīng)營類

該模式下，政府將一定的特許經(jīng)營權(quán)授予社會資本，并與其簽訂協(xié)議，社會資本在一定的期限內(nèi)可參與項目的投資運營工作，與政府部門共同承擔風險，并可分享其收益，在特許經(jīng)營期到期之后將項目交還給政府。

(3)私有化類

該模式下，由社會資本全程負責項目的投資建設(shè)以及運營工作，項目的所有風險由社會資本承擔，收益也由其獨享，政府部門則作為一個監(jiān)督者，對社會資本在項目的整個生命周期中的每個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督與引導，以此來保障公眾的利益。

2 造價控制及管理研究

2.1 PPP模式下公路工程造價問題研究

(1)準備階段問題

在PPP模式下，交通量及工程規(guī)劃是決定工程是否需要承建的第一要素，會直接影響到項目投資和政府股權(quán)結(jié)構(gòu)，與工程項目的建設(shè)息息相關(guān)。但是由于各方面因素的影響，項目前期的咨詢成果不能符合PPP模式的需求，尤其是在交通量及工程規(guī)劃方面缺乏有效的數(shù)據(jù)支撐，對工程的后續(xù)建設(shè)有著負面影響。而且，在該模式下，對工程投資的估算精度有著很高的要求，還需要很精細化的建設(shè)方案，以此來滿足審批和國家宏觀調(diào)控的需求，但是在實際工作中，這兩點很難滿足要求。最后，在PPP模式下，工程造價是以市場價格為基礎(chǔ)的，而定額則是平均先進水平，且具有一定的滯后性，采用定額和標準計算出來的價格是高于常規(guī)項目造價的，而且定額中并無新工藝、新技術(shù)的造價，這就為造價的控制與管理帶來了影響，導致經(jīng)濟效益不高。

(2)設(shè)計階段問題

在設(shè)計階段，能夠影響公路工程的質(zhì)量以及成本的因素有很多種，而且由于參與單位眾多，各單位之間的利益?zhèn)戎攸c不同，很難達成統(tǒng)一的意見對各種因素進行協(xié)調(diào)。因此在進行預算工作中時，造價的精確性及可行性都會受到影響，給造價的控制及管理工作帶了很大的麻煩。

(3)實施階段問題

在傳統(tǒng)的模式下，公路工程造價控制與管理的主要矛盾是在實施過程中會出現(xiàn)許多前期無法預料到的情況，如設(shè)計變更、外部因素影響等，這些意料之外的情況會導致工程的實際造價要高于預算造價。在PPP模式下，這種情況并未得到明顯的改善，如果對造價無法進行有效的管理與控制，就會導致工程的實際費用超支。此外，由于公路工程的建設(shè)期通常是比較長的，政策變化、市場環(huán)境變化等都可能對造價的管理及控制帶來負面的影響。

(4)運營與結(jié)算階段問題

由于在PPP模式下，對公路在運營及養(yǎng)護期間的造價沒有統(tǒng)一的標準，在進行造價管理與控制中如何來組價成為了一項重要的問題。而且，在結(jié)算過程中，為追求利益最大化，經(jīng)常會在成本上進行虛報，甚至是采用“陰陽合同”的欺騙手段。同時，政府部門對結(jié)算造價的不認可，無法準確的確認造價，結(jié)算工作推進緩慢，無形中加大了工程成本，極大的降低了工程造價的控制及管理水平。

2.2 PPP模式下公路工程造價管理措施研究

(1)強化準備階段工程造價控制

在PPP模式下，由于項目的參與方眾多，相應的利益訴求也多，因此不能以傳統(tǒng)的造價管理方法來進行應對，而是要以具體的工程投資情況與設(shè)計方案為依據(jù)，對工程造價進行計算。經(jīng)過現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，在PPP模式下公路工程的造價更傾向于定額估算和造價設(shè)計。因此，政府部門要對自身的理念進行轉(zhuǎn)變，從主導者往參與者的角色進行轉(zhuǎn)變，以維護項目各方的利益為出發(fā)點，促使工程造價管理與控制往規(guī)范化的方向發(fā)展。與此同時，在項目的準備階段就要結(jié)合市場規(guī)律和定額標準對各參與方應當承受的風險和享受的利益進行明確。

(2)重視設(shè)計階段工程造價控制

在設(shè)計階段要遵循以下原則來進行工程造價控制和管理：①在市場價格和行業(yè)定額之間找到平衡點，確保工程造價的合理性；②考慮個參與方的利益訴求，并綜合考慮各項因素的影響，預見各種可能出現(xiàn)的問題；③對實施階段可能出現(xiàn)的問題進行預判，做好風險管理工作，努力消除實際成本和造價成本之間的偏差；④采用動態(tài)管理的方法進行成本調(diào)整，造價管理工作要介入到整個項目周期中，而非階段性的工作，同時還要確保造價管理的時效性。

(3)緊抓實施階段工程造價控制

在實施階段，進行造價控制和管理工作要以滿足合同、財務及后續(xù)融資的要求為出發(fā)點。在進行合同管理時，要加大對其的重視程度，對合同內(nèi)容要有深入的了解，認真進行審查，警惕合同中存在的陷阱，避免各類風險的發(fā)生。在進行財務管理時，要嚴格遵守財務會計執(zhí)行流程，并以其為標準開展各項工作，在確保財務工作規(guī)范化的基礎(chǔ)上認真執(zhí)行，與此同時，為確保造價管理控制的質(zhì)量，財務管理工作與融資應同步開展。

(4)嚴控結(jié)算階段工程造價控制

在結(jié)算階段要對項目參與方的利益進行合理化的分配，通常在準備階段就要明確項目的驗收標準和利益的分配標準，避免在結(jié)算階段出現(xiàn)不必要的經(jīng)濟糾紛。在制定分配標準時不僅僅要保障政府部門的各項權(quán)益，還要考慮社會資本的經(jīng)濟效益訴求，以此來維護項目參與方之間的合作關(guān)系更加長久。

3 結(jié) 語

近年來PPP模式在公路工程中應用越來越廣泛，在解決公路工程投資金額大、不可預見風險高的同時還有效的減輕了政府部門的財政負擔。但是在這種模式下工程造價的管理和控制上依舊存在一些問題，針對這些問題采取措施，有的放矢的進行處理，對推動國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠發(fā)揮出重要的推動效果。