加強基礎(chǔ)制度建設(shè)促進生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持健康發(fā)展

吳冠宇，張 釗，張軍政

〔1.陜西省水利廳，陜西 西安 710004；2.黃河水利委員會 新聞宣傳出版中心，河南 鄭州 450003；3.陜西省水土保持勘測規(guī)劃研究所(監(jiān)測中心)，陜西 西安 710004〕

實行“放管服”改革，取消技術(shù)服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)管理，目的在于激發(fā)市場活力、調(diào)動市場主體積極性，但必須通過更嚴格的監(jiān)管，對水土保持方案編制市場放開后可能出現(xiàn)的工作質(zhì)量下降和市場秩序混亂等風險加以防范，以使生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案發(fā)揮為水土流失防治提供技術(shù)支撐的作用，保障生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持健康發(fā)展。

1 有關(guān)規(guī)范性文件及強監(jiān)管成效

1.1 規(guī)范性文件

為加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作，水利部相繼制定了一系列規(guī)范性文件，如《水利部辦公廳關(guān)于依法強化行政 進一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作的通知》(辦水?！?016〕21號)等10余個規(guī)范性文件；對《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》進行第二次修改，尤其是《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號)對行業(yè)影響很大。2020年又陸續(xù)出臺了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制和承諾制管理，并配套印發(fā)了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持問題分類和責任追究標準等新的監(jiān)管文件。

1.2 強監(jiān)管成效

對《2018年中國水土保持公報》和《2019年中國水土保持公報》進行分析，結(jié)果表明，水利部審批項目的整改率從2018年的65%下降到2019年的58%，地方審批項目的整改率從2018年的36%下降到2019年的33%。說明近兩年水利部提出的“強監(jiān)管、補短板”，取得了一定成效。

截至2020年7月，水利部委托相關(guān)技術(shù)審查單位審查了24個生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案，對4個建設(shè)項目水土保持方案不予行政許可，否決率17%，分別是2018年、2019年的8.95倍和6.64倍，否決率指標同樣說明監(jiān)管力度有所加大。2020年8月，水利部組織開展流域管理機構(gòu)強監(jiān)管工作會，要求抓細抓實水土保持監(jiān)管督查，推動強監(jiān)管工作常態(tài)化、成體系。

2 其他行業(yè)的做法

以生態(tài)環(huán)境行業(yè)為例，2018年國家對環(huán)境影響評價法進行修訂，修訂后的法律既責成有關(guān)行業(yè)主管部門必須制定配套的環(huán)評編制指南和監(jiān)管辦法，同時又明確了環(huán)境影響評價報告書(表)的審批權(quán)歸屬生態(tài)環(huán)境主管部門。存在質(zhì)量問題的技術(shù)文本，針對其項目建設(shè)單位、技術(shù)服務(wù)單位做出了定量處罰，尤其是禁止責任人五年內(nèi)從事相應(yīng)技術(shù)工作。

《建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》(生態(tài)環(huán)境部令第9號)明確：組織建立編制單位和編制人員誠信檔案管理體系，定期或根據(jù)實際工作需要不定期抽取一定比例對地方審批的環(huán)境影響報告書(表)進行編制規(guī)范性檢查和編制質(zhì)量檢查；環(huán)境影響報告書(表)的編制主持人應(yīng)當取得環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格證書；及時將列入“黑名單”的相關(guān)違法信息推送至全國信用信息共享平臺，使其一處受罰處處受限。

《建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書(表)編制能力建設(shè)指南》明確：編制環(huán)境影響評價報告書的單位，應(yīng)具有近3年內(nèi)主持編制過一定數(shù)量的環(huán)境影響評價報告書(表)的業(yè)績，而且參與19種重點項目環(huán)境影響評價報告書(表)編制的主持人還應(yīng)具有3年以上主持同類項目的經(jīng)歷，且從事環(huán)境影響評價工作10年以上?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境影響評價報告書(表)編制單位和編制人員信息公開管理規(guī)定》明確：編制單位和編制人員應(yīng)通過全國統(tǒng)一的環(huán)境影響評價信用平臺提交相關(guān)責任方的基本信息，并對提交的基本信息負責?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境影響評價報告書(表)編制單位和編制人員失信行為記分辦法》量化了編制單位和編制人員失信行為記分標準，如編制單位因技術(shù)文件問題被通報批評或處罰的，禁止從事環(huán)境影響評價報告書(表)編制工作，失信記分20分。

生態(tài)環(huán)境部在全國組建了七個生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局；省以下監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實行垂直管理，確保了生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)的落實。2019年，全國實施行政處罰案件16.29萬件，罰款金額119.18億元，有力地震懾了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法違規(guī)問題。

在發(fā)生《深圳灣航道疏浚工程(一期)環(huán)境影響評價報告書》涉嫌抄襲事件以后，生態(tài)環(huán)境部及時出臺了《關(guān)于加強環(huán)境影響報告書(表)編制質(zhì)量監(jiān)管工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕181號)和《關(guān)于嚴懲弄虛作假提高環(huán)評質(zhì)量的意見》，要求堅決遏制環(huán)評文件編制過程中不負責任、粗制濫造和弄虛作假等行為，強化溯源機制和責任追究制度，從而發(fā)揮環(huán)評源頭預(yù)防作用。規(guī)定弄虛作假情形包括環(huán)評文件抄襲、關(guān)鍵內(nèi)容遺漏、數(shù)據(jù)結(jié)論錯誤等；要求環(huán)評文件主持人應(yīng)組織現(xiàn)場踏勘、全過程組織參與環(huán)評文件編制工作；技術(shù)專家審查意見要簽字存檔備查，存在利益關(guān)系的專家實行回避制度；溯源機制要求環(huán)評文件編制信息與審批信息聯(lián)通，對負有責任的單位和人員落實“雙罰制”；將弄虛作假問題多發(fā)頻發(fā)、屢禁不止、查處不力的地方納入生態(tài)環(huán)境保護督察，并對有關(guān)人員追責問責；將負有責任的環(huán)評單位及編制主持人和主要編制人員，納入“黑名單”；對不負責任、不認真履行職責的專家，取消其入選專家?guī)斓馁Y格；對既無專業(yè)技術(shù)人員又未開展環(huán)評業(yè)務(wù)的單位及相關(guān)人員在信用平臺的相關(guān)信息及時清理。

3 對策及建議

3.1 盡早啟動《中華人民共和國水土保持法》修訂工作

“放管服”改革后，現(xiàn)有水土保持法的部分條文與當前國家大的宏觀經(jīng)濟政策不相符，如：依據(jù)水土保持法第二十五條的規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批權(quán)歸屬于水行政主管部門。但在行政審批制改革以后，很多市縣水土保持方案的審批權(quán)由行政審批局承擔。由于行政審批局不熟悉生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作特點，沒有組建水土保持專家?guī)?，很多情況下，技術(shù)審查專家由被審查人自行邀請，導(dǎo)致技術(shù)審查事實上形同虛設(shè)，也導(dǎo)致了審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)的脫離，責任不清。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施竣工驗收由原來的水行政主管部門組織，改為建設(shè)單位自主驗收，而在自主驗收中，水土保持專家均由建設(shè)單位或竣工驗收報告編制單位自己邀請，形成事實上的虛假驗收。

建議對水土保持法第五十三條和五十四條進行修訂：①進一步明確生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案報告書(表)的行政審批權(quán)歸水行政主管部門。②提高生產(chǎn)建設(shè)單位的違法成本，對存在違法違規(guī)行為的建設(shè)單位處50萬～200萬元罰款,并納入信用管理。③增加信用管理內(nèi)容，對存在弄虛作假的技術(shù)服務(wù)位及其從業(yè)人員，加大處罰力度，如處以所收技術(shù)服務(wù)費用3～5倍的罰款。

3.2 修訂《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制單位水平評價管理辦法》和《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測單位水平評價管理辦法》

《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制單位水平評價管理辦法》《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測單位水平評價管理辦法》(中水會字〔2017〕第023號)，對從事生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制單位和水土保持監(jiān)測的單位水平實行星級管理，對從事生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制單位的技術(shù)負責人及技術(shù)人員提出了專業(yè)和年限要求，并制定了信用管理規(guī)定。對存在申報材料弄虛作假，涂改、倒賣、出借水平評價證書等違法違規(guī)行為的，取消其水平評價資格，并在2年內(nèi)不予受理水平評價申請，處理結(jié)果及時向社會公告。對存在對服務(wù)對象嚴重失信，受到行業(yè)主管部門行政處罰和方案編制弄虛作假，未通過技術(shù)評審或行政審批的，視情節(jié)嚴重程度，通過扣減信用度分值、降級直至取消水平評價資格。

建議參考《建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》，對《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制單位水平評價管理辦法》和《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測單位水平評價管理辦法》進行修改、完善，并制定《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》，出臺《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案報告書(表)編制能力建設(shè)指南》《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案報告書(表)編制單位和編制人員信息公開管理規(guī)定》《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案報告書(表)編制單位和編制人員失信行為記分管理辦法》。水平評價管理辦法應(yīng)明確要求，從事水土保持方案編制和監(jiān)測的技術(shù)人員必須取得注冊水利水電工程水土保持工程師職業(yè)資格證書，項目負責人必須具有近3年內(nèi)主持編制過一定數(shù)量的相應(yīng)類別技術(shù)文件的經(jīng)歷。細化信用管理制度，明確失信記分標準、制定“黑名單”和禁止性條款。

3.3 修訂《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》

對《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》(2017年12月22日水利部令第49號第二次修改)再修改，根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)新形勢新要求，以及水利部2018年之后的規(guī)范性文件精神，建議從以下幾個方面加以修改、完善：①明確生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持報告書(表)由縣級以上水行政主管部門審批。②編制單位的項目負責人和技術(shù)人員應(yīng)當是編制單位的全職人員。③項目負責人應(yīng)當取得注冊水利水電工程水土保持工程師職業(yè)資格證書，且具有近3年主持過一定數(shù)量類似生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案報告書(表)的業(yè)績。④參考《建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》，增加“監(jiān)督檢查”和“信用管理內(nèi)容”。

3.4 理順審批與監(jiān)管職責

按照《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號)關(guān)于“各地要建立水土保持日常監(jiān)管與行政審批、行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)機制”的要求，協(xié)調(diào)有關(guān)政府部門，根據(jù)行政許可法等有關(guān)規(guī)定，理順行政審批部門和水行政監(jiān)督管理部門的權(quán)責劃分。

4 結(jié) 語

要提高生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作質(zhì)量，就要嚴格落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制，加大責任追究和聯(lián)合懲戒力度。對不負責任的相關(guān)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、從業(yè)人員(含技術(shù)評審專家)，嚴肅問責，只有這樣，才可能根除頑疾，扭轉(zhuǎn)生產(chǎn)建設(shè)項目領(lǐng)域的亂象，嚴守生態(tài)紅線，促進行業(yè)健康發(fā)展。