農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析

陸冬梅，王述芬

(河北科技師范學(xué)院，河北 秦皇島 066300)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過(guò)合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤艽?，而土地是農(nóng)民的“命根子”，但在城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的背景下，大量農(nóng)民已經(jīng)不再依靠土地生存，導(dǎo)致大量農(nóng)村土地閑置。再加上我國(guó)人多地少、土地破碎化等制約因素，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道阻且長(zhǎng)。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必不可少的要素，對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都發(fā)揮著十分重要的作用。因此，必須積極開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村土地集中起來(lái)，使農(nóng)村土地資源得到充分的利用。隨著我國(guó)土地政策的不斷完善，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用越來(lái)越顯著，但在實(shí)際的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，仍存在著許多不足之處，阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 流轉(zhuǎn)主體多元化

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可以有效解決農(nóng)村土地資源浪費(fèi)問(wèn)題，使農(nóng)村土地資源充分發(fā)揮作用。我國(guó)不斷完善土地政策，積極引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)主體逐漸多元化，不再僅僅是農(nóng)民，還包括家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體[1]。在流轉(zhuǎn)的多個(gè)環(huán)節(jié)中也會(huì)牽扯到更多主體，例如農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、農(nóng)業(yè)合作組織等。在2018年《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告》中顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地轉(zhuǎn)入來(lái)源包括普通農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、村集體、工商企業(yè)等在內(nèi)的主體，有77.84%的主體土地轉(zhuǎn)入來(lái)源為普通農(nóng)戶，其次有20.72%的主體土地轉(zhuǎn)入來(lái)源為村集體。目前我國(guó)仍有很大一部分土地在普通小農(nóng)戶手中，土地資源難以發(fā)揮最大作用，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；_(kāi)展，因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍然要持續(xù)推進(jìn)。流轉(zhuǎn)主體的多元化在一定程度上促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步發(fā)展，也有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

1.2 流轉(zhuǎn)形式多樣化

隨著流轉(zhuǎn)主體不斷增多，流轉(zhuǎn)的形式也逐漸多樣化，不再僅僅局限于出租或轉(zhuǎn)包。在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中提到，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)逐步推進(jìn)的過(guò)程中，流轉(zhuǎn)渠道也越來(lái)越豐富，包括線上、線下渠道。線上流轉(zhuǎn)渠道主要是一些土地流轉(zhuǎn)專業(yè)平臺(tái)網(wǎng)站，和各大分類信息的土地信息頻道，例如：58同城、趕集網(wǎng)、土流網(wǎng)、百姓網(wǎng)等。線下流轉(zhuǎn)渠道主要有地方土交所、地方聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所等。

1.3 流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大

由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)思想較保守，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)起步較晚，前期發(fā)展速度也較緩慢，但隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益較低，使得很多農(nóng)民放棄了“面朝黃土背朝天”的生活，大量農(nóng)村土地閑置，為土地流轉(zhuǎn)提供了機(jī)會(huì)。近幾年我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模都呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，特別是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 部分農(nóng)戶思想保守，不愿流轉(zhuǎn)土地

我國(guó)是一個(gè)歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國(guó)，大多數(shù)農(nóng)民的思想觀念都較為保守，甚至有些農(nóng)民把土地看作自己最重要的東西，不愿意將土地轉(zhuǎn)讓給他人。并且農(nóng)民的文化水平普遍不高，很難意識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的必要性，也很難理解政府提出的相關(guān)政策[2]。還有一部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，因?yàn)樗麄儭奥淙~歸根”的思想，認(rèn)為自己老了之后依然要回鄉(xiāng)守著自己的土地生活，所以寧愿讓農(nóng)村里的土地撂荒也不愿意將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去。土地對(duì)農(nóng)民而言的確是十分重要的財(cái)產(chǎn)，所以農(nóng)民對(duì)待土地問(wèn)題總是十分的謹(jǐn)慎，使得土地流轉(zhuǎn)工作開(kāi)展難度加大。

2.2 土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系和社會(huì)保障體系不完善

目前我國(guó)很多地區(qū)都沒(méi)有健全的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系，土地流轉(zhuǎn)后期出現(xiàn)問(wèn)題也很難得到妥善解決，這也是農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的一大顧慮。雖然很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但其在很多方面的功能都不夠健全，例如信息的收集和發(fā)布不夠及時(shí)、全面，并且資金和工作人員缺少，導(dǎo)致不能及時(shí)有效解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。我國(guó)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度使很多農(nóng)民工很難在城市穩(wěn)住腳跟，很多農(nóng)民工由于養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等壓力，不得不回歸農(nóng)村依靠土地生活，因此他們不會(huì)將自己的土地轉(zhuǎn)讓給他人。

2.3 政策法規(guī)不健全，市場(chǎng)機(jī)制不夠完善

雖然我國(guó)制定的土地政策和相關(guān)法律在一定程度上促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，但對(duì)于土地權(quán)利的研究、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)都較少，專門的土地權(quán)利糾紛案例和裁判編撰稀缺，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種糾紛很難有效解決，農(nóng)民的利益難以保障。例如一些不法分子欺騙農(nóng)民、村干部逼迫農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)出，農(nóng)民不知道用什么方法維護(hù)自己的權(quán)益。加上土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，土地流轉(zhuǎn)的供求信息不平衡、定價(jià)不夠明朗，并且流轉(zhuǎn)金不能一次性收齊，導(dǎo)致農(nóng)民不放心將土地流轉(zhuǎn)出去。由于土地的特殊性，國(guó)家政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)干預(yù)作用很大，很難建立完善的市場(chǎng)機(jī)制。

3 解決對(duì)策

3.1 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的教育和引導(dǎo)

農(nóng)戶的思想觀念和意愿直接決定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作能否順利進(jìn)行，土地流轉(zhuǎn)要在農(nóng)戶完全自愿的情況下進(jìn)行，所以，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的思想教育和引導(dǎo)十分重要[3]。據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019年全國(guó)人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查樣本數(shù)據(jù)顯示，6歲以上人口從未上過(guò)學(xué)的占總樣本的5.11%，小學(xué)文化水平的占25.29%，初中文化水平的占37.29%，可見(jiàn)我國(guó)還有很大一部分人口文化水平較低，對(duì)于此類農(nóng)戶的思想工作開(kāi)展起來(lái)難度可能較大。特別是在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)戶思想觀念十分閉塞，因此要組織相關(guān)工作人員到基層走訪，進(jìn)行宣傳，還可以組織農(nóng)戶聽(tīng)課，對(duì)他們進(jìn)行思想開(kāi)導(dǎo)。在各個(gè)村鎮(zhèn)大力宣傳土地流轉(zhuǎn)的必要性，同時(shí)給農(nóng)民普及土地政策相關(guān)的法律法規(guī)，讓農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)有更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。

3.2 完善土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系和社會(huì)保障體系

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)時(shí)間較長(zhǎng)的過(guò)程，在此期間可能會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題和糾紛，所以需要一個(gè)完善的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系來(lái)解決各類問(wèn)題。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立起專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，安排專門的土地流轉(zhuǎn)工作人員解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地遇到的問(wèn)題、普及相關(guān)的法律，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益[4]。還可以通過(guò)服務(wù)中心發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供需信息、為農(nóng)民提供法律咨詢、傳遞最新的政策等。同時(shí)要完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題，讓農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂，使農(nóng)民從土地中解放出來(lái)。優(yōu)化原有的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，讓農(nóng)民工在城市站穩(wěn)腳跟，令他們放心把農(nóng)村里的土地流轉(zhuǎn)出去。

3.3 加強(qiáng)相關(guān)法律宣傳

由于農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的法律了解較少，在土地流轉(zhuǎn)時(shí)存在著很多不規(guī)范的行為，比如簽訂的合同不規(guī)范，或者直接進(jìn)行口頭協(xié)議?；鶎庸ぷ魅藛T要加強(qiáng)對(duì)法律的宣傳工作，政府有關(guān)部門應(yīng)建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律體系，并把相關(guān)法規(guī)細(xì)化，為土地流轉(zhuǎn)提供更有針對(duì)性的保障。同時(shí)，要組建一個(gè)懂法且會(huì)用法的鄉(xiāng)村法律團(tuán)隊(duì)，為有需要的農(nóng)民提供法律援助[5]。土地有其特殊性，無(wú)法像普通商品一樣交易，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也不同于普通市場(chǎng)，構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需要多方面的努力，政府也要更多地參與到市場(chǎng)活動(dòng)中去。具體來(lái)說(shuō)，可以結(jié)合相關(guān)節(jié)日，例如“4.22”地球日、“6.25”全國(guó)土地日、“12.4”法制宣傳日和“六五”普法活動(dòng)等，采取適當(dāng)形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律知識(shí)宣傳。對(duì)農(nóng)村地區(qū)可以采用標(biāo)語(yǔ)、法律知識(shí)讀本、宣傳畫冊(cè)、網(wǎng)絡(luò)小視頻以及當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)專題節(jié)目等方式進(jìn)行大力宣傳，內(nèi)容上可以宣傳報(bào)道正反典型事例便于農(nóng)戶真正理解掌握相關(guān)法律知識(shí)。還可以以縣級(jí)為單位請(qǐng)專門的律師制作相關(guān)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)協(xié)議模板，以紙質(zhì)形式發(fā)放到各村作為范本，并由村干部通知到各農(nóng)戶。

4 結(jié)語(yǔ)

人多地少、土地細(xì)碎化一直是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；闹匾蛩兀谵r(nóng)村地區(qū)推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可以有效提高土地利用率，并且能為農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)提供前提?？傊恋亓鬓D(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑之一。因此，要在農(nóng)村地區(qū)持續(xù)推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾的引導(dǎo)，健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和服務(wù)管理體系，確保土地流轉(zhuǎn)工作能夠順利進(jìn)行。