甘肅省黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動工作成效與思考

靳虎甲，靳 峰，蘭立軍

(1.甘肅省水利廳 水土保持中心，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省水利廳 水土保持處，甘肅 蘭州 730070)

2020年8月，水利部啟動了黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動，安排部署黃河流域各級水行政主管部門集中力量、集中時間查處一批水土保持違法違規(guī)行為，規(guī)范各項開發(fā)建設(shè)活動，有效遏制人為水土流失，推進(jìn)建設(shè)“幸福河”[1]。甘肅省是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)，要首先擔(dān)負(fù)起黃河上游人為水土流失預(yù)防和保護(hù)的重任[2]。自專項行動開展以來，甘肅省各級水行政主管部門認(rèn)真貫徹落實《中華人民共和國水土保持法》和《甘肅省水土保持條例》，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)肅問責(zé)，以查促改，督促建設(shè)單位落實水土保持“三同時”制度，有效預(yù)防和治理人為造成的水土流失，保障水土保持法律法規(guī)的進(jìn)一步貫徹落實，有力推進(jìn)了甘肅省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

1 工作開展情況

開展黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動是深入貫徹習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的重要舉措，對貫徹落實水土保持法律法規(guī)，預(yù)防和治理人為水土流失具有重要意義[3]。甘肅省各級水行政主管部門高度重視，將此項工作作為加強(qiáng)全省水土保持監(jiān)督管理的重要舉措，納入全省水土保持重點工作予以實施。

1.1 統(tǒng)一安排部署，堅持高位推進(jìn)

根據(jù)水利部的總體要求,甘肅省及時對專項整治行動進(jìn)行了統(tǒng)一安排部署,印發(fā)了《甘肅省黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動實施方案》，明確了開展專項整治行動的工作范圍、整治對象、任務(wù)分工、時間安排及工作要求。涉及專項整治工作的9個市(州)級水行政主管部門全部制定了相應(yīng)的工作方案。在整改工作推進(jìn)過程中，省水利廳召開2次黨委會和1次廳長辦公會，對專項整治行動階段性工作進(jìn)行再部署、再安排，在全省水土保持現(xiàn)場工作會上安排專題會議，集中研討整治工作存在的難點。慶陽市、平?jīng)鍪?、甘南州等?州)及臨夏縣、白銀區(qū)等縣(區(qū))在地方政府常務(wù)會上對專項整治工作進(jìn)行專題部署，保障專項行動順利開展。

1.2 開展專題培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平

為推動專項整治行動順利開展，幫助各級監(jiān)管人員盡快掌握專項整治行動工作要點，省水利廳組織開展了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)和工作要求，向市、縣監(jiān)管人員培訓(xùn)了專項工作開展的實施依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、方法。平?jīng)鍪?、天水市、蘭州市、甘南州、武威市等地也舉辦了不同形式的培訓(xùn)班，其中天水市、蘭州市在對轄區(qū)內(nèi)縣級水行政主管部門培訓(xùn)的同時，還對列入集中整治問題清單的所有生產(chǎn)建設(shè)單位提前進(jìn)行了工作培訓(xùn)，為下一步快速、全面、順利開展工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

1.3 全面排查清理，開展復(fù)核認(rèn)定

專項整治行動確定的整治對象為2011年《中華人民共和國水土保持法》修訂施行以來已審批及應(yīng)當(dāng)審批水土保持方案的已建和在建生產(chǎn)建設(shè)項目。對照整治范圍，甘肅省各級水行政主管部門對流域范圍內(nèi)近4 000個各類生產(chǎn)建設(shè)項目逐一進(jìn)行清理，對在建的2 617個生產(chǎn)建設(shè)項目進(jìn)行了全面排查，在充分掌握歷年來監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，為更加客觀研判和認(rèn)定違法違規(guī)問題，各級水行政主管部門對部分疑似存在爭議問題采取了現(xiàn)場復(fù)核認(rèn)定，或由建設(shè)單位提交書面自查及相關(guān)材料方式進(jìn)行復(fù)查，充分運(yùn)用遙感監(jiān)管及無人機(jī)航拍等取證手段，對違法違規(guī)問題認(rèn)定更加客觀、科學(xué)，做到了“應(yīng)認(rèn)盡認(rèn)、不漏不缺”。經(jīng)過復(fù)核，最終認(rèn)定存在違法違規(guī)項目1 560個，涉及違法問題3 019個，其中認(rèn)定“未批先建”問題497個，“未批先變”問題71個，“未實施防治措施”問題147個，“未開展監(jiān)測”問題628個，“未驗先投”問題560個，“未繳納補(bǔ)償費(fèi)”問題1 116個，所有違法違規(guī)項目逐一進(jìn)行登記造冊，建立了翔實的執(zhí)法基礎(chǔ)資料庫。

1.4 嚴(yán)肅查處問責(zé)，跟蹤督促落實

建立違法違規(guī)問題清單后，各級水行政主管部門切實履行監(jiān)管職責(zé)，按照管理權(quán)限逐項提出責(zé)令停止違法行為和限期整改的要求，督促相關(guān)建設(shè)單位履行整治主體責(zé)任。在集中整治階段，對各建設(shè)單位提出的政策性、技術(shù)性問題，按照法律法規(guī)相關(guān)要求，及時解答并主動對接難點問題，堅持宣傳教育在先、嚴(yán)格處理在后的原則，重在提高生產(chǎn)建設(shè)單位和個人的水土保持法制意識。為強(qiáng)力推進(jìn)集中整治工作，各級水行政主管部門采取集中約談、通報批評等方式，壓實相關(guān)單位整改責(zé)任。截至2021年6月底，有1 551個項目完成問題整改，整改率為99.42%，3 002個違法問題落實整改，整改率為99.44%。

2 主要做法和成效

2.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實監(jiān)督責(zé)任

專項整治行動是水利行業(yè)推進(jìn)依法行政、建設(shè)生態(tài)文明的一項重要舉措。甘肅各級水行政主管部門高度重視，均成立了以主管領(lǐng)導(dǎo)為組長的黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一負(fù)責(zé)專項行動的組織實施，明確專人負(fù)責(zé)專項整治行動工作。按照水利部的要求，將涉及黃河流域近10年內(nèi)在建的生產(chǎn)建設(shè)項目全部納入整治范圍，工作力度前所未有。各級水行政主管部門思想認(rèn)識到位、方案制定及時、安排部署有力，為完成整治任務(wù)提供了強(qiáng)有力的政策和制度保障。按照分級監(jiān)管原則，各級部門任務(wù)清、責(zé)任明，確保了專項執(zhí)法行動順利開展。

2.2 強(qiáng)化跟蹤檢查，突出查處問責(zé)

按照水土保持法律法規(guī)和專項行動的要求，在全面清理排查的基礎(chǔ)上，甘肅省緊盯任務(wù)臺賬，堅持問題導(dǎo)向，涉及整治工作的各級水行政主管部門舉全力、勇?lián)?dāng)，嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，督促相關(guān)建設(shè)單位落實整改主體責(zé)任，對存在違法違規(guī)行為的相關(guān)建設(shè)單位按照水土保持責(zé)任追究相關(guān)要求，對其中的926個項目以約談、通報等形式進(jìn)行了追究責(zé)任。為推進(jìn)問題整改，并跟蹤督促問題整改情況，甘肅省各級水行政主管部門在集中整治階段累計開展督查檢查1 700余次，累計對743個項目進(jìn)行了行政查處。通過現(xiàn)場督導(dǎo)、會議檢查等形式，不斷督促生產(chǎn)建設(shè)單位全面落實水土保持措施、履行各項法定義務(wù)，對存在的問題逐項整改。麥積區(qū)、涇川縣、安定區(qū)、天祝縣在集中整治階段由分管副縣(區(qū))長帶隊，水利部門牽頭，對存在問題的項目進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法督導(dǎo)，嚴(yán)肅查處了違法問題。白銀區(qū)、正寧縣、合水縣對整改落實不重視、行政處罰決定不執(zhí)行的3家單位申請由法院強(qiáng)制執(zhí)行，確保了執(zhí)法成效。

2.3 分類集中處理，協(xié)調(diào)推進(jìn)整改

在推進(jìn)歷史遺留問題整改工作中，甘肅省水利廳分析研判整改工作的難點和堵點，積極向黃河水利委員會匯報，在堅持依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，充分考慮甘肅實際情況，為避免執(zhí)法工作“一刀切”，確定采取分類處置、分批查處的方式，對確實存在客觀原因?qū)е抡墓ぷ麟y以推進(jìn)的項目進(jìn)行梳理歸類，制定了分類處置意見，有效推進(jìn)了整治整改工作。通過專項整治行動，各級水行政主管部門對一些政策性較強(qiáng)的歷史遺留問題的處置方式有了更為系統(tǒng)的認(rèn)知。借助專項整治工作，大量政府投資項目因前期無法落實水土保持專項資金問題引起了地方政府和相關(guān)行業(yè)主管部門高度重視，陳年積案做到了有效“去存量”。

2.4 加強(qiáng)宣傳教育，形成長效機(jī)制

專項整治行動實施過程中，恰逢水土保持法修訂實施十周年，在《甘肅日報》等媒體專題報道了專項整治行動階段性成果。本著“以案釋法、以案解法”的初衷，甘肅省水利廳集中整編了60個具有典型教育意義的違法違規(guī)案例，宣傳推廣了專項整治工作中具有普遍指導(dǎo)意義的經(jīng)驗和做法。在加大執(zhí)法檢查的同時,各地也不斷加強(qiáng)水土保持法律法規(guī)的宣傳教育，為專項整治行動營造良好的氛圍。政府投資項目水土保持補(bǔ)償費(fèi)問題引起慶陽市、武威市、甘南州、臨夏縣、東鄉(xiāng)縣、臨洮縣等地方政府的高度重視，地方政府協(xié)調(diào)財政、住建、交通等部門共同研究解決問題。甘肅省交通運(yùn)輸廳等部門多次與水行政主管部門對接關(guān)于低等級公路水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納事宜。以專項整治行動為契機(jī)，全省水土保持社會監(jiān)管合力逐步形成，助推生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作邁上了新臺階。

3 存在問題及工作打算

甘肅省黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目基本完成了整治任務(wù)，取得了比較明顯的成效，但還存在一些問題：一是個別生產(chǎn)建設(shè)單位整改態(tài)度不積極,截至水利部要求的整改時限，仍有9個建設(shè)項目未能按期完成整治任務(wù)，全省集中整治工作未能“清零”。二是基層執(zhí)法力量與高質(zhì)量完成違法違規(guī)問題查處工作的要求相比，尚存在差距，尤其是機(jī)構(gòu)改革后，甘肅部分地區(qū)監(jiān)督與執(zhí)法工作銜接不暢的問題在行政查處環(huán)節(jié)依舊存在，影響了行政處罰整體效果。三是個別項目在整改過程中提交的監(jiān)測報告、驗收報告等相關(guān)資料質(zhì)量參差不齊，存在應(yīng)付整治工作的情況。

針對以上問題，下一步將重點抓好以下工作：①對尚未完成整治工作的項目全部采取省級掛牌督辦的方式，強(qiáng)力督導(dǎo)項目所在市、縣水行政主管部門，盯辦問題整改，同步責(zé)成開展行政處罰工作[4]，確有執(zhí)行難度的，提請法院強(qiáng)制執(zhí)行，確保所有違法問題銷號。②進(jìn)一步健全執(zhí)法制度，完善執(zhí)法體制機(jī)制，以水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核為手段[5]，增加水土保持行政執(zhí)法在考核指標(biāo)中的權(quán)重，形成壓力傳導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)各級水行政主管部門執(zhí)法能力。③對完成整治銷號任務(wù)的項目開展“回頭看”檢查，結(jié)合日常跟蹤檢查、自主驗收核查工作任務(wù)，對整改成果嚴(yán)格把關(guān)，對發(fā)現(xiàn)“弄虛作假”的要求重新開展相關(guān)工作，打擊敷衍整改和突擊整改的“闖關(guān)”行為。

通過此次專項整治行動，向社會公眾進(jìn)一步宣傳了水土保持法律法規(guī)，及時制止了甘肅省黃河流域大批生產(chǎn)建設(shè)項目違法違規(guī)行為，有效防控了人為造成的水土流失，全面提高了地方水行政主管部門的監(jiān)督管理能力,增強(qiáng)了地方政府對水土保持工作的重視程度，對下一步加強(qiáng)和規(guī)范水土保持監(jiān)督管理工作起到了極大的推動作用。甘肅省逐步將專項執(zhí)法行動納入常態(tài)化管理，并在全省范圍內(nèi)推進(jìn)實施。