開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制若干問(wèn)題的思考

周耀華

[武漢市水務(wù)科學(xué)研究院(武漢市水土保持監(jiān)測(cè)站)，湖北 武漢430010]

《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》(水?！?019〕160號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)中明確，對(duì)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)推行水土保持區(qū)域評(píng)估，由開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在“五通一平”之前編制水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告。目前，國(guó)家還沒(méi)有頒布區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各地方已經(jīng)開(kāi)展了開(kāi)發(fā)區(qū)(工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、特色小鎮(zhèn)等)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制和審批工作。由于開(kāi)發(fā)區(qū)占地面積大、包含項(xiàng)目多、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制不僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，還涉及法律法規(guī)問(wèn)題。若按照常規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告的思路編制，則難以滿(mǎn)足水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作的需求，需要盡快明確區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制思路及技術(shù)路線。

1 推行開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估的目的意義

(1)提高水土保持行政審批服務(wù)效率。為了貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以?xún)?yōu)化服務(wù)為目標(biāo)，將各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案形成整體性成果，將開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的“逐一審批”變?yōu)椤?次審批”，減少建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批次數(shù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，壓縮審批時(shí)間，提高行政審批服務(wù)效率，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目早實(shí)施、早見(jiàn)效，營(yíng)造更好的投資環(huán)境。

(2)實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)土石方資源優(yōu)化配置。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，將區(qū)域多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案形成整體性成果，可以統(tǒng)籌考慮整個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目土石方供需情況，通過(guò)優(yōu)化各建設(shè)項(xiàng)目施工工期及進(jìn)度安排，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目施工期間土石方供需無(wú)縫銜接，最大程度減少取棄土石方量、臨時(shí)堆土量和相應(yīng)的水土流失防治措施工程量。

2 實(shí)施區(qū)域評(píng)估如何滿(mǎn)足水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作要求

2.1 明確管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)

目前，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主履行法律規(guī)定的水土流失防治責(zé)任和義務(wù)不到位的情況比較普遍，各級(jí)政府提倡營(yíng)造投資軟環(huán)境，給基層水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作帶來(lái)一定的困難。若僅僅依據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》將開(kāi)發(fā)區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失防治主體責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，則容易造成生產(chǎn)建設(shè)單位法律責(zé)任和義務(wù)的缺失，導(dǎo)致防治措施和補(bǔ)償費(fèi)征收等難以落實(shí)，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法的難度，這與水土保持強(qiáng)監(jiān)管背道而馳，不能滿(mǎn)足強(qiáng)監(jiān)管工作要求。

管理機(jī)構(gòu)只需承擔(dān)開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告的編制、土地平整項(xiàng)目的水土流失治理責(zé)任，統(tǒng)籌公共設(shè)施施工工期及進(jìn)度安排、配合當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)監(jiān)督開(kāi)發(fā)區(qū)所有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持工作等即可，開(kāi)發(fā)區(qū)其他建設(shè)項(xiàng)目的水土流失治理責(zé)任由相應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)。

2.2 明確“1個(gè)審批+n個(gè)承諾”須守住的底線

不論區(qū)域評(píng)估報(bào)告怎樣編制，“1個(gè)審批+n個(gè)承諾”必須滿(mǎn)足強(qiáng)監(jiān)管工作要求：

(1)防治責(zé)任主體應(yīng)明確到項(xiàng)目建設(shè)單位。明確防治責(zé)任主體，不僅應(yīng)明確每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的防治責(zé)任范圍，還應(yīng)明確每個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)單位，若水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納不到位或“三同時(shí)”制度落實(shí)不到位，要能夠找到法律規(guī)定的責(zé)任主體，并要求其整改到位，拒不整改的建設(shè)項(xiàng)目可以依法處罰其業(yè)主。

(2)防治任務(wù)清單應(yīng)明確到項(xiàng)目建設(shè)單位。防治任務(wù)清單應(yīng)包括建設(shè)項(xiàng)目的水土流失防治目標(biāo)、防治方案、防治措施工程量及其投資，為建設(shè)項(xiàng)目法人驗(yàn)收和水行政主管部門(mén)復(fù)核提供依據(jù)。

2.3 要厘清“1個(gè)審批+n個(gè)承諾”如何組合才能實(shí)現(xiàn)一舉多得

一般來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)首先是管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地平整，其次是實(shí)施公共設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，最后企業(yè)在平整的土地上建廠房入駐開(kāi)發(fā)區(qū)，整個(gè)過(guò)程中，重復(fù)擾動(dòng)和占?jí)旱拿娣e較大。區(qū)域評(píng)估報(bào)告的編制，應(yīng)既要能滿(mǎn)足水土保持審批便民化、土石方資源優(yōu)化配置，又要能滿(mǎn)足強(qiáng)監(jiān)管工作要求。

目前大部分編制單位形成了一套相對(duì)固定的開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持評(píng)估報(bào)告編制思路，但存在一定的局限性，不能滿(mǎn)足后續(xù)強(qiáng)監(jiān)管工作要求。針對(duì)評(píng)估報(bào)告編制現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，筆者提出相應(yīng)的完善建議，具體見(jiàn)表1。

表1 開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制現(xiàn)狀問(wèn)題及完善建議

3 區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制依據(jù)及技術(shù)路線

3.1 編制依據(jù)

①《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50433—2018)。依照該標(biāo)準(zhǔn)編制區(qū)域評(píng)估報(bào)告時(shí)，可依實(shí)際情況將有關(guān)章節(jié)內(nèi)容作適當(dāng)調(diào)整，例如將“項(xiàng)目概況”改為“開(kāi)發(fā)區(qū)概況”，“項(xiàng)目組成及工程布置”改為“開(kāi)發(fā)區(qū)總體布局及項(xiàng)目組成”等。②開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。③土地平整項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。④道路及排水工程典型項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告。⑤市政基礎(chǔ)設(shè)施典型項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。

3.2 技術(shù)路線

①將開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃擬定的每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目分類(lèi)，例如土地平整項(xiàng)目、道路及排水項(xiàng)目、綠化與廣場(chǎng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等，分類(lèi)別確定典型項(xiàng)目。②依據(jù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，編制典型項(xiàng)目的水土保持方案特性表。③依據(jù)典型項(xiàng)目特征數(shù)據(jù)推算，逐一編制其他公共設(shè)施項(xiàng)目水土保持方案特性表。④以典型項(xiàng)目介紹土石方平衡計(jì)算、水土保持措施及監(jiān)測(cè)點(diǎn)布置等，盡量采用表格方式表述，使開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的各建設(shè)項(xiàng)目防治責(zé)任范圍、防治目標(biāo)指標(biāo)值、土石方平衡、水土保持措施量及其投資、監(jiān)測(cè)點(diǎn)布置等清單化、具體化，將各建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告中相似的內(nèi)容合并，對(duì)入駐企業(yè)用地范圍提出監(jiān)督管理要求。

4 區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制主要注意事項(xiàng)

4.1 區(qū)域評(píng)估報(bào)告的水土保持評(píng)價(jià)范圍與水土保持措施布置范圍應(yīng)有區(qū)別

開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的范圍及建設(shè)期臨時(shí)占用的其他區(qū)域范圍，均應(yīng)進(jìn)行水土保持相關(guān)內(nèi)容的評(píng)價(jià)。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持措施布置是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失特點(diǎn)編制的，不是針對(duì)建設(shè)用地現(xiàn)狀(針對(duì)用地現(xiàn)狀布置措施屬水土保持生態(tài)建設(shè))。開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃明確的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)針對(duì)其水土流失特點(diǎn)分區(qū)布置水土流失治理措施，若沒(méi)有入駐企業(yè)具體的項(xiàng)目建設(shè)方案，則不應(yīng)布置水土保持措施工程量，應(yīng)由入駐企業(yè)根據(jù)具體建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容及水土流失特點(diǎn)，在逐一報(bào)送的備案材料中明確。

4.2 按照誰(shuí)破壞誰(shuí)治理的原則明確水土流失防治責(zé)任范圍

開(kāi)發(fā)區(qū)土地平整項(xiàng)目差別很大，有的區(qū)域不平整，有的區(qū)域平整，也就是說(shuō)土地平整擾動(dòng)地表面積與建設(shè)項(xiàng)目的重疊面積可能很大，特別是與入駐企業(yè)占地面積重疊很大，在水土流失治理方面容易形成“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”的局面，且重疊區(qū)域往往是水土流失治理的死角，應(yīng)結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)間安排，反映出重復(fù)擾動(dòng)的情況，明確相應(yīng)的主體責(zé)任。

工程項(xiàng)目占地應(yīng)按開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目分類(lèi)別統(tǒng)計(jì)：①土地平整項(xiàng)目，建設(shè)單位一般是管理機(jī)構(gòu)。②道路及排水工程項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)區(qū)的供水、排水、供電、供氣設(shè)備基本布置在道路的下方或兩邊，即“五通”是立體布置的，應(yīng)分別統(tǒng)計(jì)各條道路占地面積，建設(shè)單位一般是公路管理部門(mén)。③綠化與廣場(chǎng)類(lèi)項(xiàng)目，建設(shè)單位一般是林業(yè)、園林管理部門(mén)。④市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建設(shè)單位一般是城投部門(mén)。⑤其他項(xiàng)目，界定為管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督范圍的，由入駐企業(yè)承擔(dān)水土流失治理，每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的具體數(shù)量應(yīng)由入駐企業(yè)在備案資料中明確。

4.3 水土保持評(píng)價(jià)

分兩大類(lèi)別評(píng)價(jià)：一是開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃明確的建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域，評(píng)價(jià)項(xiàng)目選址、建設(shè)方案、土石方平衡，主體工程具有的水土保持措施量及其投資等；二是開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中明確的入駐企業(yè)用地范圍，評(píng)價(jià)功能分區(qū)選址、已經(jīng)建設(shè)完工項(xiàng)目和在建項(xiàng)目落實(shí)水土保持“三同時(shí)”情況，存在哪些問(wèn)題，提出需要整改的任務(wù)清單。

4.4 防治區(qū)劃分

一個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)對(duì)應(yīng)一個(gè)責(zé)任主體。區(qū)域評(píng)估報(bào)告中有多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，均應(yīng)一一對(duì)應(yīng)責(zé)任主體。

首先要考慮建設(shè)項(xiàng)目施工時(shí)序重復(fù)擾動(dòng)地面的問(wèn)題，防治區(qū)劃分要與上述4.2中的防治責(zé)任范圍對(duì)應(yīng)，保障施工期間發(fā)生“三同時(shí)”制度落實(shí)不到位問(wèn)題，可以追溯到責(zé)任主體；其次要考慮建設(shè)項(xiàng)目水土流失的特點(diǎn)。

建議一級(jí)分區(qū)按照項(xiàng)目類(lèi)別劃分，例如：土地平整項(xiàng)目區(qū)(與其他防治區(qū)有重疊)、道路及排水工程區(qū)、綠地與廣場(chǎng)區(qū)、市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目區(qū)、入駐企業(yè)用地區(qū)；二級(jí)分區(qū)按照開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的各建設(shè)項(xiàng)目占地劃分。這樣分區(qū)，水土保持任務(wù)清單可以落實(shí)到責(zé)任主體。

4.5 土石方平衡、水土保持措施工程量及其投資

以開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的公共設(shè)施項(xiàng)目為單元分別計(jì)算土石方、水土保持措施工程量及其投資，其中道路工程項(xiàng)目數(shù)量較多，典型項(xiàng)目應(yīng)以主體工程可行性研究報(bào)告為依據(jù)計(jì)算，得出單位工程特征值，其他道路工程項(xiàng)目可按比例推算。特別需要指出的是主體工程已有的水土保持措施工程量及其投資，開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中是沒(méi)有的，應(yīng)依據(jù)典型項(xiàng)目推算。

4.6 施工進(jìn)度安排

開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃明確了開(kāi)發(fā)區(qū)總體建設(shè)時(shí)間，沒(méi)有明確各項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間，這是推行開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告的重要目的。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的每個(gè)項(xiàng)目土石方平衡計(jì)算情況，提出主體工程各項(xiàng)目合理的施工期安排建議，由管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各建設(shè)單位按計(jì)劃工期實(shí)施，可實(shí)現(xiàn)區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目土石方供需平衡無(wú)縫對(duì)接，最大程度減少開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中可能形成的取土、棄土和臨時(shí)堆土。

4.7 水土保持管理

分兩大類(lèi)別編寫(xiě)：一類(lèi)是公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目參照常規(guī)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容編寫(xiě)；另一類(lèi)是對(duì)入駐企業(yè)按照各地方水行政主管部門(mén)制定的承諾制或備案制要求(管理機(jī)構(gòu)和入駐企業(yè)的責(zé)任和義務(wù))編寫(xiě)監(jiān)督管理方面的內(nèi)容。

4.8 附件及附圖

應(yīng)將開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案特性表作為附件。除建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告書(shū)常規(guī)的附圖外，還應(yīng)附土地平整項(xiàng)目(與其他項(xiàng)目有重疊)、所有的道路及排水工程項(xiàng)目、綠地與廣場(chǎng)項(xiàng)目、市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、入駐企業(yè)用地范圍等防治責(zé)任范圍圖。

加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持監(jiān)管，至少需要建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案特性表及防治責(zé)任范圍圖，這兩個(gè)附件不能缺少。

5 結(jié) 語(yǔ)

(1)開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制既簡(jiǎn)化又能滿(mǎn)足強(qiáng)監(jiān)管工作要求的正確技術(shù)路線應(yīng)該是：對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃用地范圍進(jìn)行選址等水土保持相關(guān)內(nèi)容評(píng)價(jià)，以典型項(xiàng)目為例介紹報(bào)告編制過(guò)程，使開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中擬定的各建設(shè)項(xiàng)目的水土流失防治責(zé)任范圍和任務(wù)表格化、清單化、具體化，將各建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案相同的文字內(nèi)容合并編制一個(gè)總的報(bào)告書(shū)；入駐企業(yè)按照各地方水行政主管部門(mén)相關(guān)規(guī)定，提出監(jiān)督管理要求。

(2)建議水利部盡快頒布開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t。