淺析油氣資源勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)與礦業(yè)權(quán)管理

韓亞琴，景東升，司 薌，王 碩

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

1 現(xiàn)行法律法規(guī)依據(jù)

1.1 基本要求

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第19條規(guī)定了編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。 未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)[1]?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017年修正)第47條規(guī)定海洋工程建設(shè)項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)對海洋環(huán)境進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，編制海洋環(huán)境影響報(bào)告書(表)，并在建設(shè)項(xiàng)目開工前，報(bào)海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)[2]。

1.2 環(huán)境影響評價(jià)的分類

按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(2016年修訂)和《海洋工程環(huán)境影響評價(jià)管理規(guī)定》(2017年修訂)有關(guān)規(guī)定，目前環(huán)境影響評價(jià)分為兩類：一類是由政府部門在編制規(guī)劃時(shí)要組織編制報(bào)批的規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)，包括規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)和專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)；另一類是以建設(shè)項(xiàng)目為對象的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)，依據(jù)環(huán)境的影響程度，包括編制環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者填報(bào)環(huán)境影響登記表[3-4]。

1.3 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的概念

廣義概念指對擬建項(xiàng)目可能造成的環(huán)境影響對包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)行分析、論證的全過程，提出采取的防治措施和對策。

狹義概念指對擬建設(shè)項(xiàng)目在興建前對其選址、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營和生產(chǎn)階段可能帶來的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測和分析，提出相應(yīng)的防治措施，為項(xiàng)目選址、項(xiàng)目設(shè)計(jì)及投產(chǎn)后的環(huán)境保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)。

2 油氣勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)審批的基本要求

2.1 油氣資源勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)適用

對于政府主體來說，有義務(wù)在職責(zé)范圍內(nèi)做規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)；對于石油公司主體來說，進(jìn)行油氣資源勘探開發(fā)也只能做建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)。

2.2 油氣資源勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)分類

依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目特征和所在區(qū)域的環(huán)境敏感程度，綜合考慮建設(shè)項(xiàng)目可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》和《海洋工程環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則(GB/T 19485—2014)》規(guī)定，勘探開發(fā)工作不同，適用的環(huán)境影響評價(jià)工作內(nèi)容不同[5-6]。其中，陸上油氣勘探開發(fā)工作需要編制環(huán)境影響報(bào)告表或環(huán)境影響報(bào)告書，需編制環(huán)境影響報(bào)告書的是石油天然氣頁巖氣新區(qū)塊的開發(fā)、煤層氣生產(chǎn)能力1×108m3及以上或涉及環(huán)境敏感區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，其他如探井、調(diào)整井等可以編制環(huán)境影響報(bào)告表，編制完成后報(bào)地方各級生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門審批；海上油氣勘探開發(fā)工作需要編制環(huán)境影響登記表、環(huán)境影響報(bào)告表或環(huán)境影響報(bào)告書，需編制環(huán)境影響報(bào)告書的是污水排放量1 000 m3/d及以上、年產(chǎn)油量2×105t及以上和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，勘探工程和不在海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)且排污量未超出原環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)排放總量的海洋油氣開發(fā)工程調(diào)整井只需編制環(huán)境影響登記表報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案即可，其他情況要編制環(huán)境影響報(bào)告表，編制完成后報(bào)地方各級生態(tài)環(huán)境部審批。

2.3 油氣資源勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)時(shí)點(diǎn)

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》均明確規(guī)定“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”“建設(shè)項(xiàng)目開工前，報(bào)海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)”[1-2]?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》2016年修訂時(shí)，也明確了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)”。由此可見，油氣資源勘探開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的時(shí)點(diǎn)就是具體項(xiàng)目或工作開工建設(shè)之前[3]。

2.4 “開工許可”對油氣資源勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)的約束

油氣礦業(yè)權(quán)屬于一級審批，但油氣勘探開發(fā)工作需要辦理的其他行政許可分屬不同級別的不同部門管理，且管理方式上各省均略有不同。以四川省為例，建設(shè)項(xiàng)目開工前需要到地方辦理開工許可，辦理時(shí)需要提供項(xiàng)目建設(shè)委托書、礦業(yè)權(quán)證、安全生產(chǎn)許可證等，同時(shí)施工前要向當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和信息化局、發(fā)展和改革局、公安局、生態(tài)環(huán)境局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、水務(wù)局、氣象局等部門備案；吉林省目前無開工許可的審批，石油公司施工前向施工所在地政府發(fā)協(xié)調(diào)函或者介紹信，政府部門組織開協(xié)調(diào)會(huì)議，開鉆前必須辦理完成征地工作、持有礦業(yè)權(quán)許可證并已獲得環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)等。渤海海域油氣勘探開發(fā)施工前也需要辦理開工許可，探井開工許可前需要獲得自然資源、交通、軍事和生態(tài)環(huán)境等部門的許可。

3 油氣勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)審批的特點(diǎn)

油氣勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)審批的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是審批對象單一，環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告中評價(jià)對象是油氣勘探開發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目，包括對單井的環(huán)境影響評價(jià)、對海上平臺的環(huán)境影響評價(jià)或者對陸地井場的環(huán)境影響評價(jià)等；二是審批層級多且復(fù)雜，依據(jù)陸域海域、用地類型、單體建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模等因素分類，不同的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批涉及部省市縣四級管理部門；三是審批時(shí)點(diǎn)確定，環(huán)境影響評價(jià)審批必定是在具體項(xiàng)目或工作開工建設(shè)之前完成，否則建設(shè)項(xiàng)目不允許開工。

環(huán)境影響評價(jià)審批與礦業(yè)權(quán)審批屬不同部門的行政審批事項(xiàng)，油氣勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)以建設(shè)項(xiàng)目為管理對象，與礦業(yè)權(quán)管理無直接聯(lián)系，從礦業(yè)權(quán)管理到環(huán)境影響評價(jià)管理中間過程還要經(jīng)過諸多行政許可過程，同時(shí)，環(huán)境影響評價(jià)管理也有獨(dú)立的監(jiān)管體系，將環(huán)境影響評價(jià)審批與礦業(yè)權(quán)審批捆綁管理，存在諸多問題。

4 油氣礦業(yè)權(quán)審批在環(huán)境影響評價(jià)管理方面存在的問題

4.1 動(dòng)態(tài)環(huán)境影響評價(jià)與礦業(yè)權(quán)審批之間的矛盾

油氣礦業(yè)權(quán)管理周期是固定的，探礦權(quán)首設(shè)時(shí)間一般為3年，到期可以延續(xù)，許可證每次可以延續(xù)2年，采礦權(quán)許可證有效期依據(jù)礦山設(shè)計(jì)規(guī)模和探明儲(chǔ)量情況可批準(zhǔn)最長時(shí)間10～30年不等，到期可依據(jù)具體情況申請延續(xù)。但環(huán)境影響評價(jià)工作并不區(qū)分探礦階段還是采礦階段，它貫穿油氣資源勘探開發(fā)全過程，且環(huán)境影響評價(jià)是動(dòng)態(tài)的，只要有建設(shè)項(xiàng)目施工就必須進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。石油公司獲得許可證以后，如有新的施工建設(shè)需求，仍需要持續(xù)對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。所以從操作上來說礦業(yè)權(quán)許可證從審批上無法實(shí)時(shí)、有效地跟蹤石油公司環(huán)境影響評價(jià)，僅能在礦業(yè)權(quán)首次設(shè)立時(shí)或礦業(yè)權(quán)到期時(shí)依據(jù)該礦業(yè)權(quán)范圍對某個(gè)時(shí)點(diǎn)完成的環(huán)境影響評價(jià)向石油公司提出要件需求。

4.2 礦業(yè)權(quán)審批對環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)定不全面

油氣礦業(yè)權(quán)審批分為油氣探礦權(quán)審批和油氣采礦權(quán)審批，沒有法律法規(guī)對油氣探礦權(quán)審批提出明確的環(huán)境影響評價(jià)要件規(guī)定；采礦權(quán)審批按《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第五條規(guī)定采礦權(quán)申請人辦理采礦許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交開采礦產(chǎn)資源的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告[7]。原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請資料的通知》(國土資規(guī)〔2017〕15號)要求申請人辦理采礦權(quán)新立和變更擴(kuò)大面積申請時(shí)應(yīng)提交“環(huán)保部門批復(fù)文件”，但對于“環(huán)保部門批復(fù)文件”的類型也無明確的要求[8]。因此，礦業(yè)權(quán)審批對環(huán)境影響評價(jià)管理雖有規(guī)定，但規(guī)定不全面、不科學(xué)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對探礦權(quán)無明確規(guī)定，對采礦權(quán)也只是新立和變更擴(kuò)大面積有所規(guī)定，延續(xù)和其他變更類型也無明確規(guī)定；二是對于環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)作為要件的規(guī)定是原國土資源部以國土資規(guī)〔2017〕15號規(guī)范性文件的方式提出的要求，而其上位法《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》僅提出了礦產(chǎn)資源的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的要求。下位法要求程度高于上位法要求程度，也存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 環(huán)境影響評價(jià)管理特點(diǎn)不能滿足礦業(yè)權(quán)管理需求

海域以外的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的審批歸地方生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)，油氣開采區(qū)塊環(huán)境影響評價(jià)以單井環(huán)境影響評價(jià)為主，新建設(shè)或擴(kuò)建的開采項(xiàng)目要編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書，對于建設(shè)項(xiàng)目來說，無論是井場建設(shè)還是限于井位或井場周邊幾百米范圍內(nèi)，而油氣采礦權(quán)范圍往往幾十到幾千平方千米，所以井場或單井環(huán)境影響評價(jià)在采礦權(quán)范圍內(nèi)呈現(xiàn)單點(diǎn)、分散分布，即使是集中分布，一個(gè)井場的面積與一個(gè)采礦權(quán)范圍相比，也只是點(diǎn)對面的關(guān)系，因此，以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)來作為采礦權(quán)要件并不能全面反映采礦權(quán)范圍的全部情況，這種環(huán)境影響評價(jià)管理特點(diǎn)也就不能滿足礦業(yè)權(quán)管理需求。

4.4 石油公司辦理采礦權(quán)環(huán)境影響評價(jià)要件存在的難處

由于石油公司在開工前需要辦理采礦權(quán)許可證、安全生產(chǎn)許可等，為盡快獲得開工許可，盡早獲得采礦權(quán)許可證，以便加快勘探開發(fā)進(jìn)度，石油公司會(huì)先編制框架性的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書，獲得環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)后取得采礦權(quán)許可證，在后期油氣開發(fā)生產(chǎn)過程中，涉及到具體施工建設(shè)時(shí)，再針對建設(shè)項(xiàng)目開展環(huán)境影響評價(jià)。前后兩類環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容有粗細(xì)之分，存在重復(fù)工作量。另外，石油公司沒有專業(yè)的做環(huán)境影響評價(jià)的團(tuán)隊(duì)，只能委托具備資質(zhì)的專業(yè)做環(huán)境影響評價(jià)的公司，重復(fù)做工作也導(dǎo)致資金成本提高。而且由于采礦權(quán)環(huán)境影響評價(jià)不屬于國家環(huán)境影響評價(jià)法和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄范圍，現(xiàn)在部分省市生態(tài)環(huán)境部門明確規(guī)定不再受理油氣采礦權(quán)類的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的審查，石油公司無法獲取環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)意見書，在審批時(shí)只能允許其提供采礦權(quán)申請范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)，但這類環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)并不能全面反映采礦權(quán)所有區(qū)域的情況。

4.5 跨部門管理環(huán)境影響評價(jià)造成行政效率低

油氣礦業(yè)權(quán)審批屬自然資源部一級審批事項(xiàng)，環(huán)境影響評價(jià)審批依據(jù)工作對象不同歸各級生態(tài)環(huán)境部門審批，生態(tài)環(huán)境管理部門對于油氣資源勘探開發(fā)工作建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)從審批和監(jiān)管上均有獨(dú)立的管理體系，自然資源部對油氣采礦權(quán)審批時(shí)對環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)的要件做出單獨(dú)的要件規(guī)定從管理上難以取得較好的效果，反之卻給礦業(yè)權(quán)人帶來較大的負(fù)擔(dān)，礦業(yè)權(quán)審批人員對環(huán)境影響評價(jià)的諸多事宜也很難做到清晰了解，給審批帶來難度，即使征求生態(tài)環(huán)境部門的意見，也會(huì)拉長礦業(yè)權(quán)審批時(shí)間，造成政府行政效率低。

5 按照“放管服”的改革思路，建立科學(xué)合理的礦業(yè)權(quán)與環(huán)境影響評價(jià)管理體系

基于上述油氣資源勘探開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)與礦業(yè)權(quán)管理在當(dāng)前管理制度下存在的問題，應(yīng)按照“放管服”的改革思路，從環(huán)境影響評價(jià)審批的基本要求和特點(diǎn)出發(fā)，加強(qiáng)與生態(tài)管理部門的溝通協(xié)調(diào)，一方面考慮其與礦業(yè)權(quán)管理解綁，同時(shí)也應(yīng)建立配套的管理制度使環(huán)境影響評價(jià)管理與礦業(yè)權(quán)管理制度更加契合；另一方面從長遠(yuǎn)考慮應(yīng)重新制定礦業(yè)權(quán)設(shè)置面積的標(biāo)準(zhǔn)，考慮礦業(yè)權(quán)管理與土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等管理能夠更加科學(xué)有序的銜接。

5.1 進(jìn)一步簡政放權(quán)，取消環(huán)境影響評價(jià)審批與礦業(yè)權(quán)審批的“捆綁”關(guān)系

《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》2016年修訂時(shí)，刪除了第25條中的“該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)”，即將原“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)”修改為“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)”[3]，不再將環(huán)境影響評價(jià)的審批與其他部門的審批掛鉤。同時(shí)，目前建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的特點(diǎn)與油氣礦業(yè)權(quán)管理從內(nèi)容上不能吻合，通過“開工許可”、生態(tài)管理部門的監(jiān)管措施可以實(shí)現(xiàn)對石油公司的有效監(jiān)管，因此建議取消環(huán)境影響評價(jià)審批與礦業(yè)權(quán)審批的“捆綁”關(guān)系。

5.2 加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，推動(dòng)環(huán)境影響評價(jià)管理改革

2019年12月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)石油天然氣行業(yè)環(huán)境影響評價(jià)管理的通知》，將已完成產(chǎn)能建設(shè)的油氣開發(fā)區(qū)塊改為可以按照區(qū)塊開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)，區(qū)塊環(huán)境影響評價(jià)里包括新井、加密井、調(diào)整井、站場、設(shè)備、管道和電纜等[9]。這項(xiàng)改革使得環(huán)境影響評價(jià)管理一定程度上向油氣礦業(yè)權(quán)管理的特點(diǎn)和需求靠近，但仍有進(jìn)一步改革的空間。因此，下一步應(yīng)與生態(tài)管理部門建立會(huì)審會(huì)商制度，加強(qiáng)與生態(tài)管理部門的協(xié)調(diào)和溝通，通過搜集典型案例，逐步理清礦業(yè)權(quán)管理、油氣資源勘探開發(fā)和環(huán)境影響評價(jià)管理之間的關(guān)系，找到環(huán)境影響評價(jià)管理與礦業(yè)權(quán)管理、油氣資源勘探開發(fā)的契合點(diǎn)，推動(dòng)建立環(huán)境影響評價(jià)管理與礦業(yè)權(quán)審批能夠相互吻合的制度體系。

5.3 運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立信息共用共享

取消環(huán)境影響評價(jià)審批與礦業(yè)權(quán)審批的“捆綁”關(guān)系，不代表油氣礦業(yè)權(quán)管理完全忽略對環(huán)境影響評價(jià)方面的約束，可以通過建立“互聯(lián)網(wǎng)+”的行政審批模式，打通與生態(tài)環(huán)境部門信息溝通渠道，建立信息的互聯(lián)互通模式，實(shí)行礦業(yè)權(quán)與環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)的并聯(lián)審批，通過“雙隨機(jī)、一公開”的方式隨機(jī)核驗(yàn)，既提高審批效率，保障審批的準(zhǔn)確性，也能夠達(dá)到對礦業(yè)權(quán)人的警示作用，另外無需礦業(yè)權(quán)人重復(fù)提交環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)，也能夠減輕礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)。

5.4 轉(zhuǎn)變管理思路，改革油氣礦業(yè)權(quán)管理制度

受油氣礦業(yè)權(quán)主體少、油氣勘探開發(fā)特點(diǎn)、地質(zhì)條件等因素影響，我國礦業(yè)權(quán)區(qū)塊面積普遍較大，探礦權(quán)區(qū)塊最大面積約8 700 km2，采礦權(quán)區(qū)塊面積幾十到幾千平方千米不等，全國陸上海上油氣礦業(yè)權(quán)面積達(dá)到300多萬平方千米，礦業(yè)權(quán)區(qū)塊面積大能夠給礦業(yè)權(quán)主體帶來更多的空間，對于政府對礦業(yè)權(quán)管理也更便利。但隨著上游油氣勘查開采主體不斷增多，主管部門對于礦業(yè)權(quán)區(qū)塊退出面積的增加，管理難度的加大，有必要重新制定油氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊面積標(biāo)準(zhǔn)，做好與礦業(yè)權(quán)的管理相關(guān)的環(huán)境影響評價(jià)、土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等其他管理上的有效銜接，理清礦業(yè)權(quán)管理的內(nèi)容，細(xì)化管理制度，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)與其他行政許可在管理制度上的吻合性。