渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制創(chuàng)建路徑研究

摘要 生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。截至目前，三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了一些成就，但是仍然存在一些問題。通過借鑒國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園發(fā)展現(xiàn)狀，探索渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制建設(shè)，以加快推進(jìn)渝東北三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，走可持續(xù)發(fā)展道路，改變?nèi)龒{庫(kù)區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。

關(guān)鍵詞 渝東北;三峽庫(kù)區(qū);生態(tài)文明;國(guó)家公園體制;創(chuàng)建路徑

中圖分類號(hào) TU 986.5+4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0517-6611（2022）04-0079-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.021

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Study on the Establishment Path of National Park System in the Three Gorges Reservoir Area in Northeast Chongqing

CUIYan-ling

（College of Marxism of Dali University， Dali，Yunnan 671003）

Abstract The construction of ecological civilization has become a millennial plan for the sustainable development of the Chinese nation.Up to now， the ecological environment construction of the Three Gorges reservoir area has made some achievements， but there are still some problems.By drawing lessons from the development status of national parks at home and abroad， this paper explored the construction of national park system in the Three Gorges Reservoir area in northeast Chongqing， so as to accelerate the process of ecological civilization construction in the Three Gorges Reservoir area in northeast Chongqing， took the path of sustainable development， changed the fragile ecological environment status in the Three Gorges Reservoir area， and realized the win-win of ecological and economic benefits.

Key words Chongqing northeast;Three Gorges Reservoir Area;Ecological civilization;National park system;Establishment path

基金項(xiàng)目 2021年云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“大理州鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)村生態(tài)環(huán)境治理研究”（2021Y355）。

作者簡(jiǎn)介 崔艷玲（1996—），女，重慶人，碩士研究生，研究方向：馬克思主義基本原理。

收稿日期 2021-05-13;修回日期 2021-06-11

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述并創(chuàng)立了習(xí)近平生態(tài)文明思想[1]。渝東北三峽庫(kù)區(qū)作為相對(duì)特殊的經(jīng)濟(jì)地理單元，其特殊性主要體現(xiàn)在“一定位”（長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障）、“二弱”（工業(yè)基礎(chǔ)弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱）、“三大”（大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)、大農(nóng)村）、“四區(qū)”（移民聚居區(qū)、連片貧困區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、限制開發(fā)區(qū)），同時(shí)也面臨著生態(tài)保護(hù)與民生改善的突出矛盾。在渝東北三峽庫(kù)區(qū)探索國(guó)家公園體制的建設(shè)能夠響應(yīng)可持續(xù)發(fā)展理念，保護(hù)渝東北生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的完整性;響應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)理念，增強(qiáng)渝東北旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性;響應(yīng)文化保護(hù)理念，還原渝東北自然文化遺產(chǎn)的原真性[2]。

1 渝東北三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的舉措和成就

近年來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，渝東北三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)取得了很大成效，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 進(jìn)行植樹造林、發(fā)展經(jīng)濟(jì)林木，森林覆蓋率大大增加

習(xí)近平總書記每年都參加首都義務(wù)植樹活動(dòng)，也在不同場(chǎng)合提出植樹造林是功在當(dāng)代、利在千秋的事，要把植樹造林這份事業(yè)一直傳承下去[3]。渝東北三峽庫(kù)區(qū)的各政府和人民聽從總書記的號(hào)召進(jìn)行植樹造林，近年來(lái)渝東北三峽庫(kù)區(qū)森林覆蓋率有所增加。

受地形地貌影響和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，渝東北三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境日益敏感而脆弱，由于耕地多、石漠化土地多、高效林地少，植樹造林難度較大。針對(duì)庫(kù)區(qū)人多地少、人地矛盾突出等問題，為最大限度減少土地裸露，所以在推進(jìn)庫(kù)區(qū)生態(tài)屏障建設(shè)中，庫(kù)區(qū)各地大面積造林與零星植樹相結(jié)合，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，實(shí)現(xiàn)“增綠”與“增收”相結(jié)合，開展生態(tài)治理與修復(fù)。啟動(dòng)實(shí)施退耕還林任務(wù)時(shí)，大量發(fā)展以柑橘為主的經(jīng)濟(jì)林，既帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用裰赂?，又順利推進(jìn)綠化實(shí)施。目前，庫(kù)區(qū)各地“企業(yè)林”和“大學(xué)林”星羅棋布，眾多業(yè)主投資栽植的經(jīng)濟(jì)林和苗圃隨處可見，大大增加了植被覆蓋率。通過發(fā)展果林經(jīng)濟(jì)，三峽庫(kù)區(qū)既加快森林覆蓋率的進(jìn)程，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升就業(yè)率，增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖?，例如忠縣營(yíng)造的沿江百里“柑橘長(zhǎng)廊”、奉節(jié)打造的萬(wàn)畝油橄欖基地和臍橙基地、萬(wàn)州的玫瑰香橙基地，已經(jīng)形成濱江景觀林帶、中山產(chǎn)業(yè)林帶、高山防護(hù)林帶的“三帶”景觀。

渝東北三峽庫(kù)區(qū)森林覆蓋率大大增加，整個(gè)渝東北三峽庫(kù)區(qū)已經(jīng)初步形成復(fù)合穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

1.2 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)與文化、旅游深度融合

渝東北三峽庫(kù)區(qū)有豐厚的歷史文化底蘊(yùn)，人文旅游資源較為豐厚，為生態(tài)文明建設(shè)提供了有利的自然環(huán)境條件。

三峽庫(kù)區(qū)各區(qū)（縣）政府著力加強(qiáng)庫(kù)區(qū)水環(huán)境保護(hù)、自然生態(tài)修復(fù)和庫(kù)區(qū)周圍綠化，嚴(yán)格控制重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，禁止或淘汰環(huán)境污染性產(chǎn)業(yè)，提高有限資源的利用率，推動(dòng)資源的科學(xué)開發(fā)、適度開發(fā)、有序開發(fā)，促使三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，深入挖掘長(zhǎng)江三峽地區(qū)特色文化資源的內(nèi)涵，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)與文化、旅游相融合，打造渝東北“三峽風(fēng)情鄉(xiāng)村生態(tài)”旅游帶，已建成諸如三峽移民紀(jì)念館、云陽(yáng)龍崗國(guó)家地質(zhì)公園、萬(wàn)州大瀑布、巫溪紅池壩、奉節(jié)白帝城等多個(gè)國(guó)家4A、5A級(jí)旅游區(qū)（點(diǎn)）。

渝東北三峽庫(kù)區(qū)有關(guān)部門將當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢(shì)與豐厚的文化底蘊(yùn)和旅游資源相結(jié)合，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

1.3 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大對(duì)污染的治理

早在2007年，重慶市就開始把三峽庫(kù)區(qū)重慶段作為一個(gè)獨(dú)立的單元進(jìn)行專門統(tǒng)計(jì)。渝東北三峽庫(kù)區(qū)的11個(gè)區(qū)（縣）經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，各個(gè)地區(qū)加大對(duì)污染的治理，為生態(tài)文明建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

三峽庫(kù)區(qū)各區(qū)（縣）紛紛建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單，采取控制企業(yè)污染物排放總量與濃度的措施，加快工業(yè)污染源頭期限治理的措施，取得了一系列階段性的成功。政府對(duì)庫(kù)區(qū)內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行全方位的監(jiān)測(cè)，并且定期公布監(jiān)測(cè)結(jié)果，嚴(yán)格目標(biāo)考核，取締、關(guān)停了一些重污染源，淘汰落后、污染大、效率低的工藝設(shè)備，推行清潔生產(chǎn)、綠色生產(chǎn)、低碳生產(chǎn)，提高農(nóng)藥與化肥的產(chǎn)品質(zhì)量和利用率，大力發(fā)展綠色種植，多使用有機(jī)肥料，發(fā)展綠色蔬菜種植，降低了由于農(nóng)藥、化肥的過度使用而造成的水土污染情況。

渝東北三峽庫(kù)區(qū)的11個(gè)區(qū)（縣）通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大對(duì)污染的治理，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有了很大提升，是生態(tài)文明建設(shè)的又一重大舉措。

1.4 完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，縮小城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境差距

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，直接關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民的生活水平。近年來(lái)，渝東北三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境差距逐漸縮小。

為推進(jìn)庫(kù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展，需要建設(shè)一系列的基礎(chǔ)配套設(shè)施。特別是對(duì)水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施，土地礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用方面，以及農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、教育、科技、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文化、環(huán)保等方面的專項(xiàng)補(bǔ)助資金[4]，對(duì)三峽庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入非常大。近年來(lái)，政府加大財(cái)政資金投入，加強(qiáng)農(nóng)村基層設(shè)施改造，修建小型農(nóng)田水利工程，筑牢農(nóng)田堤壩，防止農(nóng)田內(nèi)水的流失，疏通水流通道，并用石塊修建土地里的水流通道，為水流通道固形;修建大型水利工程，包括高效節(jié)水灌溉設(shè)施、泵站、灌排系統(tǒng)、溫室、污廢物處理等設(shè)施;修建鄉(xiāng)村公路，完善鄉(xiāng)村交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使農(nóng)村家家戶戶通公路;完善供電系統(tǒng)和天然氣供應(yīng)系統(tǒng)，保證農(nóng)村每戶人家都能夠使用電力資源和天然氣，不再使用原始的燒柴煮飯方式;完善移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)設(shè)施，家家戶戶都能夠使用電話、互聯(lián)網(wǎng)等移動(dòng)通信設(shè)備。

通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村生產(chǎn)生活污水和垃圾都得到了有效治理，使農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境得到了極大的改善，大大縮小了與城市生態(tài)環(huán)境的差距。

1.5 加強(qiáng)宣傳教育，群眾生態(tài)意識(shí)增強(qiáng)

進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，不僅需要政府各部門的頂層設(shè)計(jì)和合理規(guī)劃，還需要調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。渝東北三峽庫(kù)區(qū)通過各種形式的宣傳教育活動(dòng)，使群眾的生態(tài)意識(shí)有了較大提高。

自從生態(tài)文明建設(shè)理念提出以來(lái)，渝東北三峽庫(kù)區(qū)各區(qū)（縣）就努力向廣大人民群眾宣傳生態(tài)文明相關(guān)理念，通過各種途徑不斷提高人民群眾的生態(tài)意識(shí)，如互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙、宣傳墻、廣告、電視、廣播。同時(shí)，將生態(tài)文明理念納入各級(jí)各類學(xué)校的教育體系中。通過宣傳教育，群眾的生態(tài)意識(shí)明顯提高，認(rèn)識(shí)到了環(huán)境對(duì)個(gè)人生產(chǎn)生活的重要關(guān)系。近年來(lái)，越來(lái)越多的群眾主動(dòng)閱讀各類新聞，了解三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀，支持三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)，并且會(huì)通過從日常點(diǎn)滴小事做起，積極響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)號(hào)召，逐步樹立節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、綠色消費(fèi)、低碳消費(fèi)、生態(tài)優(yōu)先等意識(shí)。

隨著渝東北三峽庫(kù)區(qū)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育活動(dòng)的不斷展開，當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷沫h(huán)保意識(shí)有了顯著提高，從而會(huì)主動(dòng)投入到生態(tài)文明建設(shè)的事業(yè)中。

渝東北三峽庫(kù)區(qū)各區(qū)（縣）以五大功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略為契機(jī)，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，通過植樹造林、發(fā)展經(jīng)濟(jì)林木，文化和旅游深度融合，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)宣傳教育等措施，使庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到極大提高。

2 渝東北三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)存在的問題

2.1 地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，水土流失依然嚴(yán)重

渝東北三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)地貌獨(dú)特，生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，加之人為三峽工程的建設(shè)，使生態(tài)環(huán)境的脆弱性加劇，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)進(jìn)一步惡化的狀態(tài)，嚴(yán)重制約了三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明的建設(shè)。

三峽水庫(kù)庫(kù)容較大，水庫(kù)蓄水后，三峽兩岸山體下部長(zhǎng)期處于浸泡之中，山體滑坡、塌方和泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生，而且超過70%的地質(zhì)災(zāi)害都是突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害，三峽庫(kù)區(qū)滑坡集中分布在重慶萬(wàn)州至巫山地段的峽谷地段以外的低山區(qū)，每年夏季三峽庫(kù)區(qū)腹地的部分區(qū)縣多暴雨，分流雨水的河流不足，也引發(fā)了一系列的地質(zhì)災(zāi)害和水土流失，造成眾多居民受災(zāi)遇難。在2020年夏季，由于暴雨襲擊渝東北三峽庫(kù)區(qū)，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)水位上漲，庫(kù)區(qū)周圍多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生滑坡，同時(shí)阻斷了交通使救援隊(duì)伍不能及時(shí)到達(dá)，所以三峽庫(kù)區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害防治形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。

渝東北三峽庫(kù)區(qū)出現(xiàn)崩塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的隱患點(diǎn)較多，且會(huì)引發(fā)新的地質(zhì)災(zāi)害導(dǎo)致水土流失的現(xiàn)象大大增加，加重了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)的負(fù)擔(dān)。

2.2 法律體系約束較少，執(zhí)行力度不強(qiáng)

任何文明的發(fā)展都需要法律的支持，都需要個(gè)人的自律和政府的他律相結(jié)合。生態(tài)文明理念成為熱搜也有一段時(shí)間，國(guó)家也已經(jīng)形成了一套完整的關(guān)于生態(tài)環(huán)境的法律體系，生態(tài)文明建設(shè)也逐漸能夠做到“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的局面。

我國(guó)現(xiàn)在實(shí)施的“新環(huán)保法”——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，雖然是目前我國(guó)最嚴(yán)的環(huán)保法，但是它里面涉及的內(nèi)容是我國(guó)普遍存在的問題，對(duì)各個(gè)地區(qū)特有的問題并沒有詳細(xì)闡述。目前對(duì)三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)最有效的法律就是《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》，其中對(duì)庫(kù)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)作出了相應(yīng)的規(guī)定。但是，渝東北三峽庫(kù)區(qū)的部分群眾對(duì)尊重自然、保護(hù)自然的意識(shí)不夠強(qiáng)，特別是貧困山區(qū)的群眾更為嚴(yán)重，許多污染企業(yè)也總是推脫責(zé)任，逃避懲罰。渝東北三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)專門的法律涉及較少，精細(xì)化程度還不夠，許多執(zhí)法部門的執(zhí)行能力有待提高。

由于還缺少相關(guān)的地方性政策，所以地方性法規(guī)的舉措還亟待完善，通過規(guī)范上升到法律層面的措施還相對(duì)較少，不斷完善關(guān)于生態(tài)文明進(jìn)程中的法律體系、不斷加強(qiáng)有關(guān)生態(tài)環(huán)境的制度建設(shè)，對(duì)于渝東北三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)意義重大。

2.3 科技研發(fā)不足，缺少技術(shù)支撐

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，也是渝東北三峽庫(kù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的第一推動(dòng)力，沒有有效的科學(xué)技術(shù)作為支撐，渝東北三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)無(wú)從談起。

現(xiàn)階段而言，渝東北三峽庫(kù)區(qū)利用科學(xué)技術(shù)以有效推進(jìn)生態(tài)文明進(jìn)程還相對(duì)有限。2021年作為全面建成小康社會(huì)的決勝之年，如何將科技發(fā)展與生態(tài)保護(hù)和脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)綠色、健康、高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是當(dāng)前渝東北三峽庫(kù)區(qū)所面臨的一個(gè)非常迫切的問題。目前，庫(kù)區(qū)季節(jié)性的水位變化所引發(fā)的消落帶問題，需要進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、植被構(gòu)建技術(shù)、生態(tài)恢復(fù)技術(shù)的探索。同時(shí)，庫(kù)區(qū)對(duì)庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的科研資金投入不夠，開展國(guó)際科學(xué)技術(shù)交流活動(dòng)較少，就無(wú)法借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，找到有效的科學(xué)技術(shù)來(lái)治理庫(kù)區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境難度較大。

通過科學(xué)技術(shù)手段來(lái)治理渝東北三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱的局面才是行之有效的辦法。但就目前而言，庫(kù)區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)研發(fā)較少，缺少相應(yīng)的技術(shù)保障。

3 探索國(guó)家公園體制建設(shè)路徑，加快生態(tài)文明進(jìn)程

3.1 立足實(shí)際定規(guī)劃

從十八屆三中全會(huì)到2021年的十九屆五中全會(huì)，我國(guó)都在逐步展開創(chuàng)建國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)體系，打造綠色生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。但是就總體而言，國(guó)家公園體制的概念、創(chuàng)建緣由以及創(chuàng)建路徑的一致看法始終沒有形成明確的目標(biāo)，其原因在于每個(gè)地區(qū)在創(chuàng)建國(guó)家公園的實(shí)際過程中遇到的具體問題和實(shí)際情況是有所不同的，必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r采取相應(yīng)的措施，因地制宜地制定發(fā)展規(guī)劃[5]。就渝東北三峽庫(kù)區(qū)的整體情況來(lái)看，一方面，優(yōu)越的地理環(huán)境、豐厚的生態(tài)資源及政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展都需要合理地進(jìn)行規(guī)劃和使用，要圍繞落實(shí)推動(dòng)重慶五大功能區(qū)制度、建立庫(kù)區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度以及劃定庫(kù)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線等制度設(shè)計(jì)渝東北國(guó)家公園體制創(chuàng)建的規(guī)劃。另一方面，就存在的生態(tài)破壞、人地矛盾之爭(zhēng)、科技含量不高以及人、財(cái)、物力不足等問題要結(jié)合渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制的建設(shè)進(jìn)行整治和解決，不斷完善庫(kù)區(qū)生態(tài)文明制度建設(shè)，深化庫(kù)區(qū)生態(tài)文明體制改革，從而研究和規(guī)劃出符合渝東北實(shí)際情況的國(guó)家公園實(shí)施方案。

3.1.1 堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一原則。

黨的十九大報(bào)告指出要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系[6]。2017年出臺(tái)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》中明確把“生態(tài)保護(hù)第一”作為國(guó)家公園的核心內(nèi)容。

渝東北三峽庫(kù)區(qū)地理環(huán)境十分特殊，占地面積廣闊，重巒疊嶂，地形崎嶇，容納了處于重慶長(zhǎng)江黃金水道沿線的11個(gè)區(qū)縣，其中涵蓋了主要旅游景區(qū)（點(diǎn)）、溫泉、森林公園及自然保護(hù)區(qū)等。多山多水的地理環(huán)境營(yíng)造了良好的森林覆蓋面，地形的難以開發(fā)反而較好地保持了原有的地形和生態(tài)植物，為渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園的創(chuàng)建提供了良好的生態(tài)資源。然而，現(xiàn)代化的人類生活使庫(kù)區(qū)的居民對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成一定威脅，如地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、環(huán)境污染等現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn)，這也加大了生態(tài)保護(hù)的難度。早在2015年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等13個(gè)部門通過的《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》中也明確指出：“試點(diǎn)省份要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一原則，將自然生態(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護(hù)放在首位，試點(diǎn)工作要最大限度服務(wù)和服務(wù)于保護(hù)”[7]。因此，渝東北三峽庫(kù)區(qū)創(chuàng)建國(guó)家公園體制以保護(hù)自然環(huán)境和自然資源為主，把對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)放在第一位，按照生態(tài)系統(tǒng)的脆弱程度進(jìn)行分層次管理。

在堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一的原則下推進(jìn)渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制的建設(shè)，這也是遵循了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的客觀規(guī)律。

3.1.2 堅(jiān)持互利共贏、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作理念。

渝東北三峽庫(kù)區(qū)包含了11個(gè)區(qū)縣，各地區(qū)之間形成了一個(gè)共同的目標(biāo)，產(chǎn)生了密切聯(lián)系。作為渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園的建設(shè)者和受益者都應(yīng)當(dāng)為當(dāng)?shù)貒?guó)家公園的創(chuàng)建出謀劃策，貢獻(xiàn)力量。

在創(chuàng)建渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園的過程中，應(yīng)根據(jù)具體情況改變各區(qū)域現(xiàn)有保護(hù)地發(fā)展模式，針對(duì)本區(qū)（縣）發(fā)展規(guī)劃中存在的優(yōu)缺點(diǎn)與其他區(qū)（縣）進(jìn)行協(xié)商，共同研究出適宜的發(fā)展方案。將產(chǎn)業(yè)生態(tài)化與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)發(fā)展的雙贏結(jié)果。萬(wàn)州區(qū)是繼重慶主城區(qū)之后的第二大城市，地處三峽庫(kù)區(qū)腹心，政治、經(jīng)濟(jì)等在渝東北擁有較高的實(shí)力。開州區(qū)、豐都縣、云陽(yáng)縣、奉節(jié)縣等區(qū)（縣）都擁有不同程度的豐厚資源，包括礦產(chǎn)資源、水能資源、土地資源和生物資源等，且近年來(lái)各區(qū)（縣）的第一、二、三產(chǎn)業(yè)在不同方面都取得了較大進(jìn)展，為國(guó)家公園的創(chuàng)建奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

渝東北三峽庫(kù)區(qū)各區(qū)（縣）集中進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、平等協(xié)商、共同治理，在打造渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園的過程中形成高效率、高質(zhì)量的操作方案，有條不紊地進(jìn)行規(guī)劃步驟，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的雙贏局面。

3.2 防微杜漸靠法治

完備的法律體系是渝東北三峽庫(kù)區(qū)施行國(guó)家公園的一項(xiàng)重要保障。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出了要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[8]，法治不僅是治國(guó)理政的基本方式，而且還是保證各項(xiàng)工作順利開展的準(zhǔn)繩。

在我國(guó)現(xiàn)行的正式法律中，沒有一個(gè)完整明確的關(guān)于“三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制”的法律依據(jù)。雖然少數(shù)地方性的法律法規(guī)籠統(tǒng)地規(guī)定了國(guó)家公園的開發(fā)、保護(hù)、規(guī)劃、管理等工作，但是并沒有明確地分劃出地方政府及各級(jí)部門的權(quán)與責(zé)。這會(huì)對(duì)渝東北三峽庫(kù)區(qū)具體實(shí)施創(chuàng)建國(guó)家公園的過程中造成難以逾越的鴻溝。

因此，在渝東北三峽庫(kù)區(qū)探索創(chuàng)建國(guó)家公園過程中，需要靠法律和科學(xué)的管理來(lái)作為其體制正確順利實(shí)施的保護(hù)屏障。

3.2.1 因地制宜探索法規(guī)政策。

結(jié)合渝東北三峽庫(kù)區(qū)的實(shí)際情況，制定完善符合當(dāng)?shù)貒?guó)家公園規(guī)劃的法律制度，是生態(tài)文明建設(shè)重要環(huán)節(jié)，也為渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制的建設(shè)提供法律保障。出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)和政策具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

現(xiàn)階段實(shí)行的法律體系不能滿足國(guó)家公園體制這個(gè)“舶來(lái)品”建立的需要。因此，在創(chuàng)建渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制時(shí)，需要制定出臺(tái)一系列具有權(quán)威性的國(guó)家公園建設(shè)的法律規(guī)章和規(guī)定性文件，包括用法律的形式明確各級(jí)部門的職權(quán)和義務(wù)、保護(hù)對(duì)象、對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)和管理以及對(duì)資源破壞和損害承擔(dān)的法律責(zé)任等內(nèi)容，并且從渝東北三峽庫(kù)區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，制定出適合國(guó)家公園體制創(chuàng)建的法律和相關(guān)制度來(lái)規(guī)范國(guó)家公園建設(shè)，這也是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)的基本途徑。同時(shí)，構(gòu)建科學(xué)合理的法律規(guī)劃和政策來(lái)創(chuàng)建渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制實(shí)現(xiàn)自然資源的有效利用。結(jié)合渝東北三峽庫(kù)區(qū)的自然資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，既保證了自然資源的原真性和完整性，又帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也達(dá)到了人與自然和諧相處的目的。

隨著國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍內(nèi)的有序推進(jìn)，為渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制的建設(shè)打下了基礎(chǔ)。借鑒成果試點(diǎn)地區(qū)國(guó)家公園法律制度規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合渝東北三峽庫(kù)區(qū)的實(shí)際狀況，制定適合的法規(guī)和政策。

3.2.2 監(jiān)管部門統(tǒng)一規(guī)范化管理。

為了避免權(quán)責(zé)不清、重復(fù)建設(shè)、交叉管理，需要理順渝東北三峽庫(kù)區(qū)各監(jiān)管部門的關(guān)系，深化自然生態(tài)保護(hù)管理體制改革，建設(shè)保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)的國(guó)家公園體制。

《建立國(guó)家公園體制總體方案》中指出相關(guān)部門要依法對(duì)規(guī)劃進(jìn)行管理監(jiān)督，十九大報(bào)告提出要對(duì)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)管自然生態(tài)，生態(tài)環(huán)境部就承擔(dān)了此項(xiàng)任務(wù)。渝東北三峽庫(kù)區(qū)各生態(tài)環(huán)境局應(yīng)該通過采取各種制度，如完善規(guī)劃?rùn)z查制度、工作報(bào)告制度和嚴(yán)格的考核制度來(lái)約束各區(qū)（縣）監(jiān)管部門，以防止權(quán)力沒有用到位。

保護(hù)地管理問題之中，部門間嚴(yán)重的割裂性和碎片化是渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制管理的當(dāng)務(wù)之急。渝東北三峽庫(kù)區(qū)創(chuàng)建國(guó)家公園體制應(yīng)探索多塊牌子整合歸并，明確界限，實(shí)行統(tǒng)一管理的體制機(jī)制，使得管理制度更加明確化、規(guī)范化、法律化。

3.3 眾志眾創(chuàng)共分享

國(guó)家公園的性質(zhì)決定了其“全民發(fā)展、全民共享”的特征。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中，公眾參與還相對(duì)較少。但是全民參與卻越來(lái)越被認(rèn)為是環(huán)境政策啟動(dòng)、實(shí)施和完善的一個(gè)重要組成部分。通過建立健全公眾參與體系，提高公眾參與能力是渝東北三峽庫(kù)區(qū)創(chuàng)建國(guó)家公園體制的一項(xiàng)重要工作。

3.3.1 賦予公眾參與國(guó)家公園建設(shè)的法律權(quán)利。

想要促進(jìn)渝東北地區(qū)公眾參與的積極性，形成公眾的普遍意愿和志向，就必須向大家明確自己與國(guó)家公園的關(guān)系，包括公眾參與的義務(wù)和責(zé)任以及應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利。

許多國(guó)家也都通過制定相關(guān)的法律法規(guī)讓公民享有合法的環(huán)境知情權(quán)，參與環(huán)境事務(wù)決策權(quán)和環(huán)境訴訟參與權(quán)。在英國(guó)，《最高法院法》《環(huán)境信息條例》和《信息自由法案》中都有明確規(guī)定公民參與環(huán)境建設(shè)的合法權(quán)利，這對(duì)解決環(huán)境治理與保護(hù)的過程中有效發(fā)揮公眾的積極性、主動(dòng)性，彌補(bǔ)政府以及各部門在處理環(huán)境問題的不足上發(fā)揮著舉足輕重的作用[9]。因此，渝東北三峽庫(kù)區(qū)在國(guó)家公園體制的創(chuàng)建中探索科學(xué)、有效的公眾參與機(jī)制是非常必要的，這能有效地確保公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，發(fā)揮公眾的主體作用。

通過賦予公眾參與國(guó)家公園建設(shè)的法律權(quán)利，使公眾參與國(guó)家公園的管理具有合法性并不斷探索完善相關(guān)的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用雙贏的局面。

3.3.2 保證利益主體深度參與創(chuàng)建。

創(chuàng)建國(guó)家公園是一項(xiàng)十分復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，僅靠國(guó)家政府的力量是不夠的，社會(huì)利益主體作為國(guó)家公園的受益群體，首先得是利益的建設(shè)者，在渝東北國(guó)家公園的建立、規(guī)劃、保護(hù)、管理和運(yùn)行等環(huán)節(jié)都應(yīng)積極主動(dòng)地參與進(jìn)去[10]。

渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)現(xiàn)有常住人口約800萬(wàn)，廣泛的群眾基礎(chǔ)需要國(guó)家和政府極力引導(dǎo)，促使利益主體參與到建設(shè)中去。在這一過程中，可以鼓勵(lì)公益性組織和相關(guān)利益主體參與其建設(shè)和管理，從而最大限度地發(fā)揮利益主體的積極性，進(jìn)而確保渝東北三峽庫(kù)區(qū)在國(guó)家公園體制建設(shè)中能有效發(fā)揮各方的作用。

在渝東北三峽庫(kù)區(qū)國(guó)家公園體制建設(shè)的過程中，充分吸收利益主體的意見和建議，通過多元參與、充分討論、利益平衡等程序，審慎地展開實(shí)施步驟，是創(chuàng)建符合渝東北人民利益的國(guó)家公園的重要保證。

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