井巷工程超界問題及處置措施研究

卜小平，申 雪，文雅萍，郝江帆

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100860)

井巷工程是人員和物資進(jìn)出采礦場的通道，而礦區(qū)范圍是指經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)依法劃定的可供開采礦產(chǎn)資源的范圍、井巷工程設(shè)施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域，采礦權(quán)人從事開采活動、履行法律授予的權(quán)利和義務(wù)的空間范圍[1-2]。井巷工程超出礦區(qū)范圍(以下簡稱“井巷工程超界”)是指井工開采礦山的井巷工程布設(shè)范圍超出了采礦許可證證載礦區(qū)范圍的行為或現(xiàn)象，故而井巷工程超界問題的研究對象僅限于固體礦產(chǎn)的地下礦山。井巷工程超界問題具有一定普遍性，解決該問題對維護(hù)礦產(chǎn)資源開采秩序、促進(jìn)安全生產(chǎn)和礦業(yè)發(fā)展具有重要意義，但面臨理論、體制、制度、管理條件等方面的困難，是目前礦政管理的難點(diǎn)問題。

本文在全面調(diào)研了解全國井巷工程超界問題相關(guān)情況的基礎(chǔ)上，梳理了礦區(qū)范圍管理的相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，匯總評估了井巷工程超界問題的基本情況，總結(jié)了各地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，分析了出現(xiàn)問題的原因，在綜合考量管理效應(yīng)、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上系統(tǒng)地提出了處置措施。

1 井巷工程超界問題的分析

1.1 井巷工程超界的主要表現(xiàn)形式

井巷工程超界有三種表現(xiàn)形式：一是平面上超出，即井巷工程超出礦區(qū)范圍各拐點(diǎn)所圈定的平面投影范圍；二是上部或/和深部超出，即井巷工程超出礦區(qū)范圍的垂深上限或/和下限；三是平面和上部/深部超出，即井巷工程超出礦區(qū)范圍的各拐點(diǎn)圈定的平面投影范圍，又超出垂深上限和/或下限。

1.2 礦區(qū)范圍相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定

筆者全面收集梳理了國家層面關(guān)于礦區(qū)范圍的法規(guī)文件共計23件，其中，法律3部、行政法規(guī)3部、國務(wù)院規(guī)范性文件3個、司法解釋文件1個、部門規(guī)章1個、部門規(guī)范性文件12個，相關(guān)內(nèi)容主要涉及4個方面：一是關(guān)于礦區(qū)范圍的概念和管理用途；二是劃定礦區(qū)范圍的部門、界限、要件、程序；三是對維護(hù)采礦權(quán)人權(quán)益和禁止超界采礦的規(guī)定；四是處置超出礦區(qū)范圍問題的政策空間。以往政策給井巷工程超界問題的解決留有空間，主要體現(xiàn)在協(xié)議出讓的情形和礦區(qū)范圍的調(diào)整有一定的操作空間。部分省份也出臺了一些文件，反映了解決井巷工程超界問題的緊迫性與難點(diǎn)所在，但目前由于相關(guān)政策的規(guī)定相互矛盾難以真正執(zhí)行[3-5]。

1.3 全國井巷工程超界問題的基本情況

本文通過問卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研，目前井巷工程超界問題具有一定的普遍性，但估計占比不超過井工開采礦山的10%。礦種以煤炭和金屬礦為主，金屬礦主要涉及鐵、鉛鋅、錳、金、銅；礦山規(guī)模以小型為主；礦業(yè)權(quán)人大多為民營企業(yè)；在礦井改擴(kuò)建階段、生產(chǎn)階段、新建階段發(fā)生井巷工程超界的幾率相差不大，也有歷史遺留的問題，比如早期礦產(chǎn)資源開發(fā)由亂到治、礦產(chǎn)資源整合、保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出等歷史原因和政策性原因造成的；所涉采礦權(quán)主要由地方自然資源主管部門頒發(fā)，原因應(yīng)該是市/縣級自然資源主管部門頒發(fā)的地下開采的采礦權(quán)數(shù)量少，而部級礦業(yè)權(quán)管理比較規(guī)范；平面+上部或深部超出最多，次為平面超出，上部或下部超出的較少；超界井巷工程主要是主井及運(yùn)輸大巷、風(fēng)井及回風(fēng)巷道、副井、水倉、井底車場；超出范圍以無資源的和有資源無礦權(quán)的居多；超出范圍一般符合經(jīng)有資質(zhì)設(shè)計單位出具的開采設(shè)計的論證意見，也有部分符合經(jīng)評審論證的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案；發(fā)現(xiàn)井巷工程超界并提出整改要求的部門主要是自然資源主管部門、應(yīng)急主管部門和相關(guān)行業(yè)主管部門，重點(diǎn)針對煤炭、金屬、錳、磷、螢石等礦種，整改要求主要是責(zé)令退回批準(zhǔn)礦區(qū)范圍，嚴(yán)格按照開發(fā)利用方案、安全設(shè)計開采，拆除封堵超出范圍井巷工程，辦理礦區(qū)范圍變更。部分省份開展了井巷工程超界問題的調(diào)查處置，做法大體有兩類：一類是“嚴(yán)堵”，要求退回界內(nèi)；另一類是“疏堵結(jié)合”，盡量給予合法化。由于在國家層面沒有統(tǒng)一的政策，存在著各地做法不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題[6]。

2 井巷工程超界問題的不利影響與主要困難分析

2.1 井巷工程超界問題的不利影響

一是安全生產(chǎn)風(fēng)險。超出范圍為礦業(yè)權(quán)空白區(qū)的，一般不會直接導(dǎo)致安全生產(chǎn)風(fēng)險；與其他采礦權(quán)重疊的，可能因?yàn)樨?zé)任不清和管理混亂而導(dǎo)致安全監(jiān)管不力。具體安全生產(chǎn)風(fēng)險包括相鄰礦井采區(qū)開拓工程相互影響，比如因安全距離不夠造成井巷垮塌；相鄰礦井相互透水、瓦斯等有害氣體串通；連通或穿越采空區(qū)、火燒區(qū)、塌陷區(qū)等危險區(qū)域；相鄰礦井因此產(chǎn)生糾紛等。

二是管理風(fēng)險。相關(guān)主管部門因?yàn)樯a(chǎn)安全事故的追責(zé)、礦產(chǎn)資源違法行為的查處受牽連；因?yàn)橛绊懙降V山生產(chǎn)經(jīng)營和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而受到批評或處分；由于超出范圍未納入批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍，難以有效管控，若后期發(fā)現(xiàn)資源，出讓時仍無法發(fā)現(xiàn)和避免重疊問題，從而留下安全和矛盾糾紛隱患；由于產(chǎn)生安全隱患，相關(guān)礦山被責(zé)令停產(chǎn)整頓，會影響企業(yè)生產(chǎn)和導(dǎo)致矛盾糾紛。

2.2 解決井巷工程超界問題面臨的主要困難

一是政策依據(jù)不充分，目前主要是《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)關(guān)于“嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓”的相關(guān)規(guī)定在一定程度上影響了將平面上超出范圍納入礦區(qū)范圍的解決途徑，以及缺乏處置歷史遺留問題的指導(dǎo)意見；二是井巷工程超界問題難發(fā)現(xiàn)；三是相關(guān)部門及采礦權(quán)人協(xié)調(diào)配合不夠；四是采礦權(quán)人思想上不重視。

3 井巷工程超界問題的主要成因和發(fā)現(xiàn)途徑分析

3.1 主要成因分析

布設(shè)井巷工程考慮的主要因素是在保證安全生產(chǎn)的前提下盡量少壓覆礦產(chǎn)資源、降低運(yùn)輸成本、減少建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)效益的最優(yōu)化。井巷工程建設(shè)成本高，比如有色金屬礦山的進(jìn)尺價格一般在3 000元/m以上，井巷工程布設(shè)范圍離礦體越遠(yuǎn)，成本越高，所以礦山企業(yè)一般不會無故舍近求遠(yuǎn)。即便如此，井巷工程超界問題仍具有一定普遍性，其背后的原因需要深挖細(xì)剖。通過調(diào)研、問卷調(diào)查和專家咨詢可知，井巷工程超界問題的原因是多方面的，具體如下所述。

體制層面的問題是根源，主要包括三方面：一是自然資源主管部門沒有承擔(dān)井下監(jiān)管工作的專業(yè)技術(shù)隊伍，難以發(fā)現(xiàn)井巷工程超界問題；二是煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃中井田范圍的劃分與礦業(yè)權(quán)設(shè)置工作相互協(xié)調(diào)配合不足，相關(guān)部門各行其是，導(dǎo)致范圍不一致；三是目前將空間利用事項與礦產(chǎn)資源管理事項捆綁管理的制度不利于采礦權(quán)管理部門發(fā)揮專長和聚焦重點(diǎn)[7]。

具體操作層面的成因可分為客觀、主觀、管理三個方面?？陀^原因包括地表條件限制、管理條件有限、國家政策有要求、早期管理制度不健全[8]、確有科學(xué)布設(shè)井巷的合理需求等；主觀原因主要是采礦權(quán)人依法開礦意識不強(qiáng)、工作不扎實(shí)不嚴(yán)謹(jǐn)；管理原因包括礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)對井巷工程布設(shè)的空間需求考慮不充分、劃定礦區(qū)范圍工作制度及具體把握不合理、信息溝通不暢及后期監(jiān)管不嚴(yán)格不規(guī)范、未能及時發(fā)現(xiàn)制止等。

3.2 發(fā)現(xiàn)途徑分析

如上所言，井巷工程超界問題比較難發(fā)現(xiàn)，但從管理和社會治理角度來看，有以下幾種發(fā)現(xiàn)途徑：通過日常監(jiān)管或?qū)ｍ棛z查、執(zhí)法監(jiān)督、后期辦理相關(guān)行政許可時發(fā)現(xiàn)，由相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)移交，發(fā)生有較大社會影響的事件后暴露、社會舉報、礦業(yè)權(quán)人主動報告等。自然資源主管部門應(yīng)充分利用自身行政資源加強(qiáng)井巷工程超界問題的發(fā)現(xiàn)，積極與相關(guān)部門建立信息溝通機(jī)制，發(fā)現(xiàn)線索后及時移交。

4 解決井巷工程超界問題的對策建議

4.1 存量問題分類處置

第一類為超出范圍無資源無礦權(quán)的。此類又可細(xì)分為以下三類情形進(jìn)行處置：依審查通過的開發(fā)利用方案建設(shè)的，辦理采礦權(quán)范圍變更登記；不符合開發(fā)利用方案自行改建，但符合有資質(zhì)設(shè)計單位出具的開采設(shè)計論證意見的，論證合理性，通過的辦理采礦權(quán)范圍變更登記；既不符合經(jīng)評審論證的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，又不符合有資質(zhì)設(shè)計單位出具的開采設(shè)計論證意見的，責(zé)令退回原批準(zhǔn)礦區(qū)范圍。

第二類為超出范圍有礦產(chǎn)無礦權(quán)的。此類又可細(xì)分為以下兩類情形進(jìn)行處置：僅為上部或深部超出的，可以協(xié)議方式出讓超出部分礦產(chǎn)資源，辦理采礦權(quán)范圍變更登記；涉及平面超出的，不予調(diào)整礦區(qū)范圍，在采礦許可證副本上標(biāo)注只作井巷工程通道、不得采礦等字樣。建議在出臺允許協(xié)議出讓毗鄰范圍資源的政策基礎(chǔ)上，辦理采礦權(quán)范圍變更登記。

第三類為超出范圍與其他礦業(yè)權(quán)重疊的。此類又可細(xì)分為以下幾類情形進(jìn)行處置：無礦產(chǎn)資源，由礦業(yè)權(quán)人自行協(xié)商，同意將超出部分從所在礦業(yè)權(quán)內(nèi)扣除的，辦理采礦權(quán)范圍變更登記；協(xié)商同意合并采礦權(quán)的，辦理采礦權(quán)合并登記；協(xié)商簽訂互不影響安全生產(chǎn)協(xié)議的，在采礦證副本標(biāo)注相關(guān)字樣；協(xié)商不成也非以往政策性原因造成的，責(zé)令退回原批準(zhǔn)礦區(qū)范圍。有礦產(chǎn)資源的，鼓勵整合資源，自行協(xié)商一致后，辦理采礦權(quán)合并登記；協(xié)商不成也非以往政策性原因造成的，責(zé)令退回原批準(zhǔn)礦區(qū)范圍。協(xié)商不成但屬以往政策性原因造成，符合經(jīng)評審論證的開發(fā)利用方案或有資質(zhì)設(shè)計單位出具的開采論證意見的，由安全生產(chǎn)主管部門出具符合安全管控措施具體意見后，在采礦證副本標(biāo)注相關(guān)字樣。

第四類為超出礦區(qū)范圍采礦的。因?yàn)閷儆谶`反礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的行為，須責(zé)令退回批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍，依法處罰，加強(qiáng)監(jiān)管。

此外，還有幾點(diǎn)情況需要說明：一是以上各類情形中，超出范圍的礦產(chǎn)資源，均限于采礦證證載礦種的資源；二是為減少對涉及平面超出的辦理采礦權(quán)范圍變更可能帶來管理風(fēng)險，可將原范圍與新劃入范圍予以區(qū)分，并標(biāo)注僅允許在原礦區(qū)范圍內(nèi)采礦的字樣；三是處置程序和要件形式等方面要盡量尊重相關(guān)部門的意見，確保審批工作合規(guī)且符合安全生產(chǎn)要求；四是針對目前礦山設(shè)計一般不經(jīng)政府部門審批，作為調(diào)整礦區(qū)范圍的依據(jù)存在管理風(fēng)險的顧慮，要加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，與相關(guān)部門聯(lián)合建立守信激勵失信懲戒機(jī)制。

4.2 建立預(yù)防機(jī)制

一是加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，做好劃定礦區(qū)范圍與煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃及礦山設(shè)計的銜接；二是打牢前期資源勘查、工程勘察等基礎(chǔ)，規(guī)范礦業(yè)權(quán)設(shè)置；三是在劃定礦區(qū)范圍、開發(fā)利用方案編審和采礦權(quán)發(fā)證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)把好關(guān)，充分考慮布設(shè)井巷工程的空間需求[9]；四是充分應(yīng)用井下實(shí)時監(jiān)測定位及一張圖管礦等科技手段，及時發(fā)現(xiàn)問題；五是加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法，及時查處未批先建等違規(guī)行為，防止新的井巷工程超界問題；六是加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高思想認(rèn)識，自覺防范。

4.3 改進(jìn)工作程序，理順管理關(guān)系

在改進(jìn)工作程序方面有兩個方案可供選擇：第一方案是取消劃定礦區(qū)范圍審批事項，也不再將開發(fā)利用方案作為采礦權(quán)審批的前置要件，而是依據(jù)經(jīng)評審備案的礦產(chǎn)資源儲量范圍和有資質(zhì)設(shè)計單位論證通過的礦山初步設(shè)計直接確定采礦權(quán)礦區(qū)范圍；第二方案是取消劃定礦區(qū)范圍審批事項，礦業(yè)權(quán)人根據(jù)評審備案的礦產(chǎn)資源儲量范圍和有資質(zhì)設(shè)計單位論證通過的礦山初步設(shè)計編制開發(fā)利用方案，經(jīng)評審論證后，登記管理機(jī)關(guān)依據(jù)開發(fā)利用方案論證的礦區(qū)范圍確定采礦權(quán)礦區(qū)范圍。在這兩個方案下，可將采礦權(quán)范圍分為資源儲量范圍和礦區(qū)范圍，并明確不得在資源儲量范圍之外采礦。

在理順管理體制方面有兩個建議。一是探索將井巷工程納入國土空間管理的可行性，從理順空間利用管理與礦產(chǎn)資源管理的理論視角，探索不再將井巷工程布設(shè)范圍作為礦產(chǎn)資源管理的內(nèi)容，讓其回歸空間利用管理的范疇的可行性。如果可行，修改礦產(chǎn)資源法律法規(guī)，取消劃定礦區(qū)范圍審批事項，刪除礦區(qū)范圍的相關(guān)表述，直接以評審備案的礦產(chǎn)資源儲量范圍作為采礦權(quán)礦區(qū)范圍。二是加強(qiáng)井下監(jiān)管技術(shù)隊伍，或允許自然資源主管部門建立能夠勝任井下監(jiān)管的技術(shù)隊伍；或明確自然資源主管部門不承擔(dān)井下監(jiān)管的職責(zé)，將其賦予有監(jiān)管條件的部門；或?yàn)樽匀毁Y源主管部門提供經(jīng)費(fèi)保障，采用購買服務(wù)方式，借助第三方地測機(jī)構(gòu)開展井下實(shí)測。

5 結(jié) 論

1) 井巷工程超界問題具有一定普遍性，影響礦產(chǎn)資源開采秩序和安全生產(chǎn)，其解決面臨政策瓶頸，亟需從國家層面出臺統(tǒng)一的政策以促進(jìn)整體解決。

2) 井巷工程超界問題的形成既有體制層面的根源性原因，也有客觀、主觀和管理等具體層面的原因。

3) 要著眼當(dāng)下，對存量問題，在現(xiàn)行法規(guī)政策框架下，針對問題的基本情形進(jìn)行分類處置；要著眼預(yù)防，根據(jù)成因和難點(diǎn)，建立預(yù)防機(jī)制，防止出現(xiàn)新問題；要著眼長遠(yuǎn)，針對根源性問題，從流程上合理再造，從體制上徹底理順。