傳染病防治法律之比較研究：兼談我國《傳染病防治法》修改

■ 侯 宇 梁增然 鄧利強 沙玉申 武 穎 劉立飛

本文分析基于對英國、美國、加拿大、德國、法國、俄羅斯、日本、韓國等國家和地區(qū)傳染病法律規(guī)定的整理及編譯，具體包括世界衛(wèi)生組織制定的《國際衛(wèi)生條例》、英國《公共衛(wèi)生法案》、美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《國家緊急狀態(tài)法》和《斯塔福德災(zāi)難與緊急援助法》、加拿大《衛(wèi)生保護與促進法》、德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》、法國《公共衛(wèi)生法典》、日本《傳染病法》和《家畜傳染病法》、韓國《傳染病防治法》等。作者大致勾勒了各國傳染病防治的立法模式、預(yù)防機制、預(yù)警及控制機制，以期未來為我國《傳染病防治法》的修改提供參考依據(jù)。

1 立法模式總體比較

1.1 立法體例

綜合來看，各國針對傳染病防治的規(guī)制主要呈現(xiàn)兩種類型：一是綜合立法，即將傳染病防治納入國家公共衛(wèi)生服務(wù)的全體系運行框架中，不再單獨進行專門性調(diào)整，以英國《公共衛(wèi)生法案》、美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、加拿大《衛(wèi)生保護與促進法》和法國《公共衛(wèi)生法典》為代表；二是專門立法，即有些國家和地區(qū)針對傳染病防治進行特別立法予以規(guī)制，如德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》、日本《傳染病法》和《家畜傳染病法》、韓國《傳染病防治法》。

1.2 立法目的

從立法目的來看，各國存在較大差異。主要分為兩種類型：一是以全力杜絕傳染病為目的，賦予傳染病防控機關(guān)較大的權(quán)力，為達成預(yù)防與控制傳染病而犧牲公民某些基本權(quán)利；另一種則是兼顧公民基本權(quán)利和國民健康，對傳染病防控機關(guān)的權(quán)力與采取的措施做出了必要的限制，凸出對醫(yī)師以及弱勢群體的權(quán)利保障。實際上，2005年《國際衛(wèi)生條例》第3條第1款確定了“充分尊重人的尊嚴、人權(quán)和基本自由”是衛(wèi)生防治的基本原則之一。因此，無論是否在本國或地區(qū)傳染病防治法中強調(diào)公民基本權(quán)利與健康，都不得違反該原則。

1.3 管理體制

從各國傳染病管理體制來看，都呈現(xiàn)出中央與地方之間在傳染病防治方面上的合作。在中央一級除了衛(wèi)生職能部門外，還會設(shè)置專門的傳染病預(yù)防控制機構(gòu)，例如德國的羅伯特·科赫研究所。該機構(gòu)既是政府在生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的中央科研機構(gòu)，也是德國維護公共健康的最重要機構(gòu)之一，在預(yù)防和抵抗傳染病以及分析衛(wèi)生系統(tǒng)中長期公共衛(wèi)生趨勢方面發(fā)揮關(guān)鍵作用[1]。在傳染病管理體制當中，運行良好的公共衛(wèi)生監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、國家醫(yī)療衛(wèi)生治療網(wǎng)絡(luò)、突發(fā)衛(wèi)生事件的調(diào)查和控制系統(tǒng)、應(yīng)急資源的儲備與調(diào)配網(wǎng)絡(luò)等都必不可少。如美國，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的主體除了隸屬衛(wèi)生部的聯(lián)邦疾病預(yù)防控制中心（CDC）負責制定全國疾控戰(zhàn)略以外，還包括各州的醫(yī)院應(yīng)急準備系統(tǒng)（HRSA）負責進行藥物供給、急救救援、信息溝通、檢疫隔離，以及各地城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)（MMRS）負責消防部門、醫(yī)院、社區(qū)應(yīng)急救援隊等，進行區(qū)域資源調(diào)配[2]。

2 傳染病預(yù)防機制之比較

2.1 儲備防疫物資

醫(yī)療防控物資的儲備對傳染病疫情的防控和救治至關(guān)重要。美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第319條規(guī)定， 由衛(wèi)生和公共服務(wù)部長與疾病預(yù)防控制中心主任合作，并在國土安全部部長協(xié)調(diào)之下，儲備防疫物資以保障美國的緊急衛(wèi)生安全。衛(wèi)生和公共服務(wù)部長可部署儲備，以應(yīng)對實際或潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，保護公眾健康或安全，或在國土安全部部長的要求下，應(yīng)對實際或潛在的緊急情況。美國疾病預(yù)防控制中心負責管理“國家戰(zhàn)略儲備”，是儲存抗生素、化學(xué)解毒劑、抗毒素血清、維持生命的藥物、靜脈注射，航空維修用品，以及醫(yī)療/手術(shù)器械的國家倉庫。各州制訂了計劃，與聯(lián)邦公共衛(wèi)生機構(gòu)合作，以分發(fā)來自“國家戰(zhàn)略儲備”現(xiàn)有藥物的“急救包”(push packs)[3]。

2.2 流行病監(jiān)測預(yù)調(diào)查

各國和地區(qū)都對流行病的檢測予以高度重視，除了日常流行病的調(diào)查外，有些國家還對預(yù)防（免疫）接種階段強調(diào)開展流行病調(diào)查。如《俄羅斯聯(lián)邦傳染病免疫預(yù)防法》第8條第1款規(guī)定：“免疫的執(zhí)行由聯(lián)邦執(zhí)行機構(gòu)提供，該機構(gòu)負責制定和實施醫(yī)療保健領(lǐng)域的國家政策和法律法規(guī)，授權(quán)俄羅斯聯(lián)邦主體在醫(yī)療保健領(lǐng)域的執(zhí)行機關(guān)進行衛(wèi)生和流行病學(xué)監(jiān)測?！表n國《傳染病防治法》除第29條對預(yù)防接種的流行病學(xué)調(diào)查做出分級分類的規(guī)定之外，專門設(shè)立第四章“傳染病監(jiān)測和流行病學(xué)調(diào)查等”和第9章“檢疫人員、流行病學(xué)調(diào)查人員、檢疫專員和預(yù)防專員”對流行病調(diào)查予以詳細規(guī)定。根據(jù)德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》的規(guī)定，羅伯特·科赫研究所肩負著流行病調(diào)查所有環(huán)節(jié)的重任。美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》規(guī)定對具有傳染病監(jiān)測能力的實驗室提供資助，從而加強其公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)。

2.3 對傳播途徑事前預(yù)防

阻斷一切可能的傳染源和傳播途徑，是預(yù)防傳染病暴發(fā)的最有效手段。因此，各國和地區(qū)針對各種傳可能染源和傳播途徑進行必要的管控。如日本《傳染病法》第11章對特定病原體進行規(guī)范；德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》設(shè)第9章“與病原體有關(guān)的活動”專門對病原體進行規(guī)范，還對有害動植物、癢螨、頭虱采取必要防治措施（第18條），設(shè)專章第7章“水”和第8章“對從事與食品有關(guān)工作人員的健康要求”做出規(guī)定。不僅如此，為了防止動物感染人類或人畜共患傳染病，有些國家對此特別立法強化控制。如日本除《傳染病法》第5條專門規(guī)定獸醫(yī)職責之外，還通過《家畜傳染病法》進行專門規(guī)制。

3 傳染病預(yù)警及控制機制之比較

3.1 賦予特定機構(gòu)宣布公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)的權(quán)力

各國法律均賦予特定機構(gòu)宣布進入緊急狀態(tài)的權(quán)力。例如美國，在處理與爆發(fā)性傳染病相關(guān)的公共衛(wèi)生危機方面，除總統(tǒng)有權(quán)宣布整個國家或相關(guān)的地區(qū)進入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)以外，衛(wèi)生與公共服務(wù)部長也有權(quán)宣布公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)。二者的法律授權(quán)主要來自《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第319條、《國家緊急狀態(tài)法》第201條、第301條和《斯塔福德災(zāi)難與緊急援助法》。《公共衛(wèi)生服務(wù)法》授權(quán)衛(wèi)生和公眾服務(wù)部部長決定是否存在公共衛(wèi)生緊急情況，應(yīng)當基于兩個前提：一是疾病或紊亂引起公共衛(wèi)生緊急情況；二是公共衛(wèi)生緊急情況，包括傳染病或生物恐怖襲擊的重大暴發(fā)。當確定公共衛(wèi)生緊急情況時，部長有權(quán)“采取適當行動”，以及在適當時使用公共衛(wèi)生緊急基金。公共衛(wèi)生應(yīng)急決定持續(xù)有效，直至部長宣布緊急情況不再存在或90日期滿（以先發(fā)生者為準）?！秶揖o急狀態(tài)法》授權(quán)總統(tǒng)宣布“國家緊急狀態(tài)”，總統(tǒng)一旦宣布國家緊急狀態(tài)必須立即傳達給國會并在《聯(lián)邦公報》上公布，緊急狀態(tài)聲明（或同時或隨后的行政命令）必須說明相關(guān)機構(gòu)根據(jù)該聲明可獲得的權(quán)力或權(quán)限。如果總統(tǒng)發(fā)布公告或者國會通過聯(lián)合決議終止緊急狀態(tài)，國家緊急狀態(tài)可以終止，除非總統(tǒng)通過向國會發(fā)送通知并在《聯(lián)邦公報》上公布的方式更新公告?！端顾５聻?zāi)難與緊急援助法》授權(quán)總統(tǒng)宣布“重大災(zāi)難”或“緊急狀態(tài)”，以應(yīng)對某事故（或威脅）。一旦宣布，聯(lián)邦技術(shù)、財政以及其他方面的支持就可向州與地方政府流動。

3.2 常態(tài)化的流行病調(diào)查和日常申報制度

流行病調(diào)查和申報應(yīng)當法定化，只有形成常態(tài)化機制才能實現(xiàn)傳染病的及早發(fā)現(xiàn)和控制。如德國《人類傳染疾病預(yù)防和治療法》規(guī)定了申報義務(wù)（第6 8條、第15條）、實名申報（第9條）、匿名申報（第10條）、羅伯特·科赫研究所流行病調(diào)查與接受申報（第11條）和其他形式的監(jiān)測與電子信息報送系統(tǒng)（第13 14、15a條）。韓國《傳染病防治法》第11條規(guī)定，西醫(yī)、牙醫(yī)或中醫(yī)以及受雇于傳染病病原體鑒定機構(gòu)的雇員均有傳染病報告義務(wù)。日本《傳染病法》要求對收集的傳染病信息進行分析后，應(yīng)當用各種合適的方法積極地公開傳染病發(fā)生的狀況、趨勢及原因等相關(guān)信息，包括相關(guān)傳染病的預(yù)防及對于治療的必要信息，但應(yīng)當保護患者的個人信息。另外，傳染病預(yù)警還須依賴信息技術(shù)以及信息公開制度予以保障。例如，日本《傳染病法》第16條特別規(guī)定了信息公示制度的義務(wù)，“厚生勞動大臣以及各地方政府負責人，在對依據(jù)第十二條至前條的規(guī)定收集的有關(guān)傳染病的信息進行分析后，應(yīng)當用新聞、廣播、互聯(lián)網(wǎng)以及合適的方法，積極地公開傳染病發(fā)生的狀況、趨勢及原因等相關(guān)信息以及相關(guān)傳染病的預(yù)防及對于治療的必要信息。在對前款的信息進行公開后，必須注意保護患者的個人信息?！?/p>

3.3 遞進式控制措施

各國對傳染病的控制基本上依據(jù)疫情的嚴重程度而遞進式地采取控制措施。大體分為3階段：第一，在傳染病萌發(fā)或發(fā)生且疫情較輕或不明朗時，采取對飲用水甚至其他用水采取必要的管控措施，強制調(diào)查病原、強制對人隔離治療和強制物品檢疫，強制解剖尸體與火化；第二，隨著疫情蔓延嚴重時，各國均上調(diào)應(yīng)急相應(yīng)級別并做出相應(yīng)的應(yīng)對措施，主要包括強制銷毀傳染媒介、采取交通管制或阻斷等措施；第三，當疫情跨越地域進行大范圍蔓延時，各國和地區(qū)均將防控級別調(diào)至最高級，甚至在中央政府層面成立應(yīng)急中心以調(diào)動全國資源進行抗疫，主要包括征調(diào)機構(gòu)場所及人員、征調(diào)民間資源、征用媒體及通訊設(shè)備、暫停某些法律在區(qū)域甚至全國范圍內(nèi)的實施、迅速修改法律或者頒布新的應(yīng)對性法律等。如韓國為了應(yīng)對新冠肺炎疫情暴發(fā)而迅速修改相關(guān)法律，并最終于2020年3月4日修訂完成包括《傳染病防治法》第11條對醫(yī)生等人員的傳染病報告義務(wù)、第17條對流行病的實際調(diào)查、第18-3條對培養(yǎng)流行病學(xué)研究人員、第20條對尸體解剖、第49-2條對感染弱勢群體的保護措施等多項規(guī)定。美國為應(yīng)對COVID-19疫情，國會也一改往日立法拉鋸式的低效率，在短時間內(nèi)接連通過了《冠狀病毒防范和響應(yīng)補充撥款法》（2020年3月6日），《家庭首次冠狀病毒應(yīng)對法》（2020年3月18日），《冠狀病毒援助、救濟和經(jīng)濟安全法》（2020年3月27日），《工資保護項目和醫(yī)療保健加強法案》（2020年4月24日）等多項法律。

4 對我國《傳染病防治法》的借鑒

4.1 建立生產(chǎn)與物資、應(yīng)急能力儲備制度

國家應(yīng)當設(shè)立分布在不同區(qū)域的醫(yī)療物資戰(zhàn)備庫，各地衛(wèi)生防疫部門則建立相應(yīng)的醫(yī)療物資儲備中心，二甲以上醫(yī)院平時做好必要的防疫物資儲備，防范大規(guī)模突發(fā)疫情導(dǎo)致的醫(yī)療物資短缺。增加平戰(zhàn)結(jié)合的醫(yī)院、病房設(shè)計與建設(shè)的規(guī)定。從平戰(zhàn)結(jié)合的角都出發(fā)，我國二甲以上醫(yī)院都應(yīng)在設(shè)計、建設(shè)普通病房時，應(yīng)預(yù)留隨時將其改造為符合防疫特殊要求的病房（如負壓病房）的能力，以備防疫特別需求。對生產(chǎn)與科研部門提供政策和資金上的支持，新型傳染病與不明原因的傳染病鑒別完全依靠檢測手段，因此必須始終擁有高素質(zhì)的研發(fā)隊伍進行檢測技術(shù)以及疫苗、治療藥物與診療技術(shù)的快速研發(fā)，相關(guān)企業(yè)具備快速大規(guī)模投產(chǎn)并確保產(chǎn)品質(zhì)量。

4.2 流行病調(diào)查制度法治化

首先，對我國日常流行病調(diào)查制度予以具體化。盡管我國《傳染病防治法》第18條和第21條分別做出“開展流行病學(xué)調(diào)查”的規(guī)定，但該制度過于籠統(tǒng)，未能對醫(yī)療機構(gòu)、疾控中心及其他部門如何開展流行病調(diào)查做出具體規(guī)定；其次，除日常流行病的調(diào)查外，還應(yīng)對預(yù)防（免疫）接種階段強調(diào)開展流行病調(diào)查。我國《傳染病防治法》尚未規(guī)定流行病監(jiān)測預(yù)調(diào)查制度，而《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》第20條和第42條盡管有所涉及，但未能予以明確。通過建立流行病常態(tài)化調(diào)查和流行病監(jiān)測預(yù)調(diào)查的結(jié)合，依托社區(qū)診所、醫(yī)療機構(gòu)和疾控中心等一線醫(yī)療與防疫人員，整合醫(yī)院的院感科、傳染病科和發(fā)熱門診，醫(yī)療人員在進行日常診療業(yè)務(wù)同時兼具流行病調(diào)查責任。省、自治區(qū)、直轄市以及國家疾控中心應(yīng)當將衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)作為重點項目，并定期對培訓(xùn)進行績效評估，形成應(yīng)急培訓(xùn)評估體系[4]。

4.3 賦予應(yīng)急指揮機構(gòu)特定權(quán)限

我國于2018年正式組建應(yīng)急管理部，其職能覆蓋了火災(zāi)、地震、安全生產(chǎn)及汛情和旱情，但并未包涵突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急；而國家衛(wèi)生健康委員會雖設(shè)置有衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，但是其指揮調(diào)度能力有限，僅限于衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部資源的指揮[5]。為了真正落實應(yīng)急防疫的高效性，從執(zhí)行效率和權(quán)責一致要求出發(fā)，應(yīng)明確應(yīng)急指揮機構(gòu)權(quán)限和法律地位。建議理順《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的銜接關(guān)系，在賦予應(yīng)急指揮機構(gòu)特定權(quán)限上分為兩類：一是賦予國家衛(wèi)生健康委以宣布國家進入衛(wèi)生防疫緊急狀態(tài)的具體職權(quán)，并且激活相應(yīng)的撥款、調(diào)配資源、允許尚未被批準使用的藥物醫(yī)療器械等在法定程序下臨床試用等權(quán)利；二是在國家衛(wèi)生健康委宣布進入衛(wèi)生防疫緊急狀態(tài)之后，當疫情狀態(tài)已經(jīng)擴大到影響社會系統(tǒng)各方面時，則由國務(wù)院宣布國家進入全國緊急狀態(tài)。這兩類緊急狀態(tài)的期間，應(yīng)在發(fā)布時予以確定；相應(yīng)緊急狀態(tài)下的授權(quán)，隨著緊急狀態(tài)期間的結(jié)束而終止。唯有將應(yīng)急指揮機構(gòu)的主體權(quán)限予以規(guī)范化、法定化，才能將人員征調(diào)與物資征用、征收制度予以法定化，最終完善包括醫(yī)療資源分配機制、醫(yī)護人員調(diào)集計劃、社會物資調(diào)撥機制、社會捐贈機制、志愿者管理機制等在內(nèi)的應(yīng)急聯(lián)動機制。

4.4 完善權(quán)利保障條款

我國《傳染病防治法》的基本邏輯是國家公權(quán)——公民義務(wù)，從法律的二維構(gòu)成“權(quán)利和義務(wù)”會發(fā)現(xiàn)，制度設(shè)置多為義務(wù)性規(guī)定，而權(quán)利保障條款相對不足。《傳染病防治法》更加強調(diào)在特殊時期（如疫情控制、醫(yī)療救治期間）行政管制的能力，公權(quán)力色彩比較濃厚。因此，建議增加有關(guān)保護公民所應(yīng)該享有的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、正當程序權(quán)利，包括受告知權(quán)、聽證權(quán)、陳述申辯權(quán)以及信息獲取權(quán)、行政救濟權(quán)等[6]。切實保障公民（包括法人）合法權(quán)益的條款，具體包括：對征用、征收他人物資的具體程序、內(nèi)容做出明確規(guī)定。這次疫情就出現(xiàn)了異地征用醫(yī)療資源的問題。依據(jù)依法行政的基本原理，在立法未對此規(guī)定情形下，地方政府采取的征收、征用措施違法；對疑似病例或傳染病病人進行強制隔離或救治時，必須設(shè)置和堅持正當程序，保障其合法的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等不受侵害，包括宜居條件、通訊自由、信息知情權(quán)、行政救濟權(quán)等；對由于受疫情影響，可能會受到較大沖擊的“弱勢群體”給予必要的醫(yī)療救護和適當?shù)奈镔Y供應(yīng)。