《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》健康權功能的規(guī)范完善*
——基于處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的視角

霍 原，尹 梅

(哈爾濱醫(yī)科大學人文社會科學學院，黑龍江 哈爾濱 150081，18646588312@163.com)

“健康權”肇始于國際法規(guī)范，《中華人民共和國憲法》亦將其確立為公民的基本權利之一[1]。但囿于衛(wèi)生健康基本法的缺位，導致該權利多被規(guī)定于民事立法當中，而無法為衛(wèi)生健康特別法提供上位法的權利基礎。這種狀況隨著我國首部衛(wèi)生健康“基本法”——《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的頒布迎刃而解，該法被視為我國第一部“健康權利法”，足見該法對“健康權”的重視。在該法從頒布到實施的過程中，新冠肺炎疫情的防控為這部“健康權利法”提供了實踐檢驗機會，以檢驗該法所確立的健康權規(guī)范體系能否充分地實現(xiàn)健康權的基本權利功能。

1 健康權作為基本權利的功能體系

我國《憲法》第二十一條將保護人民健康作為國家目標，表達的是“共同體和政治體的價值決斷以及公民要求國家進行給付或者參與國家的愿望”，側重于社會公共健康利益的保護[2]?！稇椃ā返谒氖鍡l將公民患病時獲得醫(yī)療幫助的權利規(guī)定為一項基本權利，側重于公民個人健康利益的保護。可見，《憲法》雖未明列“健康權”三字，但《憲法》第四十五條中恰恰包含了健康權的內容，該權利在憲法中被理解為公民的一種“社會權”，其功能應當包括“受益權功能”和“防御權功能”，前者是社會權的主要功能，后者是社會權的輔助功能[3]。

1.1 健康權的受益權功能

健康權的“受益權功能”，是指健康權所具有的，公民有權請求國家在疾病治療、生殖保健、健康信息、醫(yī)療保險、基本藥物、大病救助等方面給予基本醫(yī)療服務和物質幫助，使公民享受健康利益的功能。健康權作為公民的一項基本人權，是公民生存發(fā)展之必須，亦是國家的根本目標，任何國家、政府如果不能保證公民健康權利的實現(xiàn)，則將動搖其存在的基礎。而國家維護和增進公民的健康權利，最重要的體現(xiàn)就在于健康權的受益權功能的實現(xiàn)。在健康權體系下，這一功能主要表現(xiàn)為公民獲得性和分享性的權利，例如：健康平等權、獲得健康教育權、獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務權、接種免疫規(guī)劃疫苗權、獲取健康信息權、參加基本醫(yī)療保險權、獲得醫(yī)療救助權等。這些權利明確了國家保障的方向和目標[4]。對于這些權利的實現(xiàn)，國家對應的義務應當是“給付義務”。國家通過積極履行給付義務，為增進和維護公民的健康提供物質利益和各種相應的服務。因此，受益權功能應是公民健康權的最基本功能，抑或是主要功能。

1.2 健康權的防御權功能

健康權的“防御權功能”，主要是指健康權所具有的，公民有權要求國家對健康權所保障的利益不能非法侵害的功能。如前述，健康權作為社會權范疇內的權利，其主要功能體現(xiàn)為受益權功能。但是，任何一項基本權利，既受公權力的保護，又可能面臨公權力的侵害。即便是健康權，如果僅是看到國家提供的幫助，而忽視公權力可能造成的侵害，亦會使該項權利的實現(xiàn)面臨不可預知的風險。因此，在強調健康權受益權功能的同時，其防御權功能同樣不能被忽視。在健康權體系下，這一功能主要表現(xiàn)為公民保障性和參與性的權利，例如：患者隱私權、健康自由權、健康事務的參與權、監(jiān)督權等，這些權利強化了國家權力行使的規(guī)范性。對于這些權利的實現(xiàn)，國家對應的義務應當是“不干涉”。在這一功能的實現(xiàn)過程中，公權力所要恪守的原則是既不能侵害公民的健康權，亦不能禁止公民實現(xiàn)健康權的自由。因此，健康權的防御權功能同樣是健康權的基本功能，但應是其輔助性功能。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件對公民實現(xiàn)健康權的影響

我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染疾病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。”本次新冠肺炎疫情導致的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，由于新冠病毒的未知性、高傳染性等特征，對公民健康權的實現(xiàn)造成了不同以往的影響，具體表現(xiàn)在：

2.1 新冠肺炎疫情的突發(fā)性導致公民的就醫(yī)平等受到妨礙

從現(xiàn)有的新冠肺炎病例研究來看，新冠肺炎的傳染性要強于SARS[5]，這就導致本次新冠疫情具有十分明顯的突發(fā)性，病例增長十分迅速。在疫情暴發(fā)初期，正值我國冬季，亦是流感高發(fā)季節(jié)，且由于新冠肺炎早期的癥狀與流感非常相似，加上人們的恐懼心理，造成大量患者涌入醫(yī)院進行治療。醫(yī)院面臨突增的新冠肺炎病例，需要耗費巨大的醫(yī)療資源、動員醫(yī)院的整體力量去治療新冠肺炎患者。同時，為了防止醫(yī)護、患者、陪護人員之間的交叉感染，醫(yī)院往往會進行封閉，這樣就會導致醫(yī)院無法正常接診，一些不具有傳染性但是仍然需要治療的患者便無法得到及時地診治，患者平等得到救治的權利受到妨礙。

2.2 新冠病毒的未知性導致公民的健康自由受到妨礙

在新冠肺炎疫情發(fā)生的初期階段，由于該種病毒屬于新型冠狀病毒，該病毒對于醫(yī)學界來說還是一種未知的病毒。這種未知性，導致無論是醫(yī)生、醫(yī)療機構抑或衛(wèi)生行政管理部門，在應對該病毒導致的突發(fā)疫情時均面臨巨大的考驗，對于其他部門而言更是欠缺必要的經(jīng)驗。而在疫情暴發(fā)的初期，這種突發(fā)疾病的高傳染性和傷害性又對公民的健康造成了巨大的威脅，但由于無論是醫(yī)生還是醫(yī)療機構對新冠肺炎都沒有治療經(jīng)驗，行政管理部門對新冠肺炎疫情的處置亦無經(jīng)驗，導致在治療新冠肺炎和處置突發(fā)疫情的措施上出現(xiàn)分歧，甚至是對于公民參與疫情預警、防護、診治等公民實現(xiàn)健康自由的行為出現(xiàn)了不必要的干涉。可以說，新冠病毒的未知性，是導致疫情發(fā)生初期公民健康自由受到妨礙的最根本原因。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件下健康權功能規(guī)范之不足

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景下，公民健康權利規(guī)范是國家履行義務的法律根據(jù)。通過這一事件，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》恰恰被檢視出在健康權功能規(guī)范上尚存在一定的不足。

3.1 健康權的受益權功能規(guī)范之不足

在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，考察《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的健康權權利體系，諸如獲得健康教育權、獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務權、接種免疫規(guī)劃疫苗權、獲取健康信息權、參加基本醫(yī)療保險的權利、獲得醫(yī)療救助權、患者知情同意權等，這些權利的實現(xiàn)主要依賴于國家提供物質、經(jīng)濟、醫(yī)療等方面的幫助和服務，側重于體現(xiàn)健康權的主要功能——受益權功能。

該法第三十三條第一款規(guī)定，“公民接受醫(yī)療衛(wèi)生服務，應當受到尊重。醫(yī)療衛(wèi)生機構、醫(yī)療衛(wèi)生人員應當關心愛護、平等對待患者，尊重患者人格尊嚴，保護患者隱私?！钡?，該條所反映的立法本意在于對醫(yī)療機構、醫(yī)務人員對患者的服務態(tài)度，重在醫(yī)學倫理、醫(yī)患溝通方面，而不是重在醫(yī)療技術、醫(yī)療救治方面。尤其是在疫情導致的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，對于那些普通的患病公民，如何實現(xiàn)公民的醫(yī)療平等，對于非傳染病患者的健康權利如何保障，該法還缺乏明確的權利規(guī)范。作為衛(wèi)生健康基本法，該法僅考慮到社會常態(tài)下的醫(yī)療救治措施，而沒有考慮到發(fā)生疫情后這種特殊環(huán)境下的醫(yī)療平等問題。

3.2 健康權的防御權功能規(guī)范之不足

如前述，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》有關健康權受益權功能的規(guī)范是比較全面的，體現(xiàn)了該法作為醫(yī)療衛(wèi)生與健康“促進”法的特征，彰顯了國家依法維護和增進公民健康權利的鮮明態(tài)度。同時，對于健康權的防御權功能，該法也制定了相應的規(guī)范，例如：第三十三條保護患者隱私、第九十二條保護公民個人健康信息的規(guī)定。在這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，傳染病患者的隱私和個人信息通常被國家公權力機關所掌握，如果公權力行使不當，易造成患者隱私和個人信息的泄露，這兩條規(guī)定恰恰可以起到制約公權力侵害的功能。

同時，在這次新冠肺炎疫情導致的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，我們發(fā)現(xiàn)公民對健康事項的討論自由、對于健康事務的參與和監(jiān)督，同樣可以為國家及時發(fā)現(xiàn)傳染性疾病、應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件起到積極的幫助作用。但是，如果公權力機關在實施行政行為時，違反了“法無授權不可為”和“比例”原則，侵害了公民的健康自由，亦可能會導致公共健康利益受到侵害?？疾臁痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，這些體現(xiàn)公民健康權的輔助功能——防御權功能的規(guī)范，該法亦沒有明確規(guī)定。

4 突發(fā)公共衛(wèi)生事件下健康權功能規(guī)范的完善

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》作為衛(wèi)生健康一般法，是《憲法》的下位法，是《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等衛(wèi)生健康特別法的上位法。因此，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》在架構權利體系時，應當將《憲法》中公民健康權的功能具體化于該法的權利體系之中，繼而特別法才能將這些權利規(guī)范進行細化。故此，筆者認為，這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件所檢視出的該法在健康權功能規(guī)范上存在的不足，立法者應當通過補充權利規(guī)范的方式進行完善。

4.1 健康權受益權功能規(guī)范的補充——醫(yī)療平等權

“當健康被理解為權利和正義的問題時，健康本身以及衛(wèi)生系統(tǒng)如何反映社會和權力關系就變得顯而易見了，這影響到我們過上有尊嚴的生活的機會?！盵6]健康利益不同于財產利益，無法用數(shù)字和價值去衡量，法律不能界定群體的健康利益就高于個人的健康利益，亦不能強制個人為了他人放棄自己的健康利益。任何人都有受到平等救治的權利。從分配正義的角度而言，資源應當進行平等的分配。當然，這里的平等并不意味著平均，對于緊急需要的人，可以配置更多的資源，但同時不能對其他人不分配資源。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，醫(yī)療資源向突發(fā)傳染性疾病患者的診治傾斜，避免大規(guī)模傳染病的流行，既是對公共利益的維護，又是對個人利益的保護。對于醫(yī)療機構而言，醫(yī)療資源是固定的，在有限的醫(yī)療資源下，能夠救治的患者越多，健康利益得以維持和增進的公民越多，醫(yī)療的效率就越高。在此特殊情況下，對于特殊患者就要分配更多的醫(yī)療資源，防止其導致其他正常人的健康利益受損。但是，此時并不意味著其他緊急需要救治的患者不應當分配到醫(yī)療資源，例如：透析患者、白血病患者、腫瘤手術患者等，這些人雖然沒有罹患傳染病，但是如果得不到必要的救治，也將失去健康和生命。此時，他們的健康權利和傳染病患者的健康權利是平等的。因此，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》應當規(guī)定公民的健康平等權，使公民的健康權利受到法律平等的保護。

4.2 健康權防御權功能的規(guī)范補充

一為健康自由權。在衛(wèi)生健康領域，個人追求自己的健康應當是受法律保護的自由，這種自由一方面表現(xiàn)為免于公權力的違法干涉；另一方面表現(xiàn)為個人自我決定健康利益的自由。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，公民往往更加在意國家是否完成健康權保護的“給付義務”，但是，卻忽視了國家在此時應當負有的“不干涉義務”。法律應當在強調國家負有保障公眾健康義務的同時，對公權力進行必要的制度約束；否則，如果公權力被濫用，個人自由將被不當限制，而當個人自由被不當限制時，往往反過來又傷害公眾健康利益。因此，如果公權力的干預超出了必要的限度，違反了公權力行使的比例原則，侵害了公民的健康自由(對于健康事項的討論自由)，而這種公權力的濫用不被法律所限制，將會導致更多人的健康利益受損。因此，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》確立健康自由權是防止公權力濫用的重要手段。

二為健康事務參與權和監(jiān)督權。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，健康權固然是公民個人享有的權利，但是，僅僅依靠國家的力量應對突發(fā)疫情，而缺乏公眾的參與，還不足以對公民健康權實現(xiàn)完整的保護。公眾參與到健康事務中，也可以及時發(fā)現(xiàn)疫情中可能造成健康危害的健康風險，為國家節(jié)省治療成本，提高醫(yī)療衛(wèi)生活動的效率。

此外，對于健康事務的管理，公民應當有監(jiān)督權，這樣有利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正管理部門或者診療機構在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中存在的問題，促進管理部門和診療機構改進管理手段和醫(yī)療手段，提高防治活動的效率，進而保護公民的健康權。因此，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》在強調國家對公民健康活動行政管理的同時，還應當賦予公民健康事務的參與權和監(jiān)督權。

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》貫徹了我國“依法治國”理念和“健康中國”戰(zhàn)略，以健康權為核心構建了我國第一部衛(wèi)生健康“基本法”的立法架構，這對我國開展醫(yī)療衛(wèi)生改革，提升國民健康水平具有十分重要的意義。