公立醫(yī)院全面實(shí)施內(nèi)部控制管理研究

■ 王愛青 賈尚楠

1 內(nèi)部控制建設(shè)的政策背景和新要求

1.1 2020年是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵年

財(cái)政部2015年12月發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用[1]。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》是公立醫(yī)院運(yùn)行管理的指導(dǎo)性文件。該文件明確，到2020年，基本形成維護(hù)公益性、調(diào)動(dòng)積極性、保障可持續(xù)的公立醫(yī)院運(yùn)行新機(jī)制和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡、相互促進(jìn)的治理機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)健康發(fā)展，推動(dòng)各級(jí)各類醫(yī)院管理規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化，基本建立權(quán)責(zé)清晰、管理科學(xué)、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)督有力的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度[2]。

1.2 2019年內(nèi)部控制編報(bào)新要求

2019年12月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開展2019年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》，較2018年11月24日財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于開展2018年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》增加了很多重要內(nèi)容，比如在單位層面內(nèi)部控制情況中要求明確單位風(fēng)險(xiǎn)清單建立情況、本年單位巡視結(jié)果應(yīng)用效果、本年單位紀(jì)檢監(jiān)察結(jié)果運(yùn)用效果、本年單位審計(jì)結(jié)果運(yùn)用效果；在權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制建立方面，要求專項(xiàng)審計(jì)、職責(zé)明晰、決策程序明確；在建立健全內(nèi)部控制制度方面，要求明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)適用情況、內(nèi)部控制制度和流程圖建立情況、內(nèi)部控制制度和流程圖本年更新必要性、更新理由、本年更新情況，以及制度和流程圖本年是否正式發(fā)文等[3]。編報(bào)內(nèi)容的擴(kuò)展是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理逐步將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的堅(jiān)實(shí)舉措，內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)成為行政事業(yè)單位管理工作的重要抓手，其建設(shè)水平也反映出單位管理水平的高低。

2 公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

大多數(shù)公立醫(yī)院建立了內(nèi)部控制體系，各部門內(nèi)控意識(shí)不斷增強(qiáng)，但大多公立醫(yī)院建立的內(nèi)控體系依然停留在內(nèi)控政策文件框架內(nèi)并著重于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面，在內(nèi)部控制建設(shè)中未有效與現(xiàn)代醫(yī)院管理制度相契合。同時(shí)，部分公立醫(yī)院的內(nèi)控建設(shè)沒有與醫(yī)院文化相契合，使內(nèi)控工作難以深度開展，在具體落實(shí)中仍然存在諸多問(wèn)題，有待不斷完善和提高。特別是公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)生給公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理帶來(lái)諸多新挑戰(zhàn)，如何在應(yīng)急狀態(tài)下做好內(nèi)部控制建設(shè)是考驗(yàn)公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理的新問(wèn)題。

3 公立醫(yī)院做好內(nèi)部控制建設(shè)的建議和措施

3.1 醫(yī)院主要負(fù)責(zé)人應(yīng)為醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)的堅(jiān)實(shí)指揮官

行政事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱“單位”）應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于強(qiáng)化內(nèi)部控制的精神和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的具體要求，全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級(jí)的全體人員[4]。公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)涉及到醫(yī)院的方方面面，有效的內(nèi)部控制是醫(yī)院安全運(yùn)行的保障，必須要求醫(yī)院主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)的堅(jiān)實(shí)指揮官，做好內(nèi)部控制建設(shè)的全局規(guī)劃和實(shí)施戰(zhàn)略，扎實(shí)做好內(nèi)部控制的規(guī)范和執(zhí)行，當(dāng)內(nèi)部控制在實(shí)施中遇到阻力時(shí)進(jìn)行決策和協(xié)調(diào)。醫(yī)院主要負(fù)責(zé)人必須帶頭執(zhí)行內(nèi)部控制要求并將內(nèi)部控制建設(shè)作為抓手進(jìn)行醫(yī)院管理。

3.2 內(nèi)部控制建設(shè)要與現(xiàn)代醫(yī)院管理制度相契合

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》作為公立醫(yī)院運(yùn)行管理的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，涉及到醫(yī)院管理的方方面面，包括總體要求、完善醫(yī)院管理制度、建立健全醫(yī)院治理體系、加強(qiáng)醫(yī)院黨的建設(shè)、組織實(shí)施細(xì)則等[2]。現(xiàn)階段公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)大多停留在經(jīng)濟(jì)管理層面，然而要做好公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)，必須使之與《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》相契合，不應(yīng)該僅僅停留在經(jīng)濟(jì)層面，而是應(yīng)該全面開展，使公立醫(yī)院內(nèi)部控制適應(yīng)政策要求，為醫(yī)院健康發(fā)展保駕護(hù)航。

3.3 加強(qiáng)系統(tǒng)和流程在內(nèi)部控制中的管控作用

公立醫(yī)院的各項(xiàng)業(yè)務(wù)離不開系統(tǒng)和流程，安全有效的系統(tǒng)和流程是控制風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，系統(tǒng)控制可以大大降低風(fēng)險(xiǎn)。在內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)中，更重要的是通過(guò)規(guī)范和改進(jìn)流程，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的有效控制。以中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院北京協(xié)和醫(yī)院（以下簡(jiǎn)稱“北京協(xié)和醫(yī)院”）為例，在建設(shè)HRP系統(tǒng)時(shí)梳理醫(yī)院管理業(yè)務(wù)流程，各部門對(duì)200多項(xiàng)主業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了整合與優(yōu)化，并根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際情況進(jìn)行流程再造，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化；同時(shí)，將流程管控嵌入系統(tǒng)中，通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行管控，減少人為干預(yù)和控制風(fēng)險(xiǎn)，做到業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)流程系統(tǒng)化，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)水平大幅提升。

3.4 公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)要與醫(yī)院文化相契合

內(nèi)部控制建設(shè)涉及醫(yī)院方方面面，如果脫離醫(yī)院實(shí)際、與醫(yī)院文化相背離，醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)將寸步難行。醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)要與醫(yī)院的發(fā)展理念和目標(biāo)相適應(yīng)，與醫(yī)院所處的發(fā)展階段相適應(yīng)，與醫(yī)院的年度重點(diǎn)工作相適應(yīng)。同時(shí)，在醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)，要將醫(yī)院發(fā)展、科室需求、員工意愿三者有機(jī)結(jié)合，與醫(yī)院文化相契合，將內(nèi)部控制建設(shè)提升到醫(yī)院文化建設(shè)的高度，使公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)在醫(yī)院運(yùn)行中充分發(fā)揮管控作用。

3.5 做好制度建設(shè)，發(fā)揮制度在內(nèi)部控制中的基礎(chǔ)作用

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》明確提出健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的主要內(nèi)容：（1）制定醫(yī)院章程；（2）健全醫(yī)院決策機(jī)制；（3）健全民主管理制度；（4）健全醫(yī)療質(zhì)量安全管理制度；（5）健全人力資源管理制度；（6）健全財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理制度；（7）健全績(jī)效考核制度；（8）健全人才培養(yǎng)培訓(xùn)管理制度；（9）健全科研管理制度；（10）健全后勤管理制度；（11）健全信息管理制度；（12）加強(qiáng)醫(yī)院文化建設(shè)；（13）全面開展便民惠民服務(wù)[2]。醫(yī)院制度是全體職工行為準(zhǔn)則的根本依循，制度的質(zhì)量直接影響醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)的質(zhì)量。在公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，要扎實(shí)做好制度建設(shè)，修煉好制度的“內(nèi)功”。2019年，北京協(xié)和醫(yī)院在院辦牽頭下，全面修訂管理制度，做到既參考有關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)政策文件等，又結(jié)合醫(yī)院工作實(shí)際。各部門嚴(yán)格按照院辦要求投入時(shí)間和精力對(duì)制度進(jìn)行修訂。以財(cái)務(wù)處為例，組織了25次討論，共計(jì)198人次參與，共討論67項(xiàng)制度，合并歸類后最終形成61項(xiàng)，其中37項(xiàng)院級(jí)制度，修訂意見達(dá)490條；所有制度按條目、分章節(jié)列明，并統(tǒng)一格式。同時(shí)，將制度修訂作為常態(tài)工作，結(jié)合醫(yī)院實(shí)際和外部環(huán)境變化對(duì)制度不斷進(jìn)行修訂、完善和更新，發(fā)揮制度在內(nèi)部控制中的基礎(chǔ)作用。

3.6 建立不良事件報(bào)告制度

管理就是不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題的過(guò)程。北京協(xié)和醫(yī)院建立醫(yī)院管理不良事件上報(bào)系統(tǒng)，堅(jiān)持非懲罰、學(xué)習(xí)型的不良事件報(bào)告制度，能盡快找到出現(xiàn)問(wèn)題的原因并加以解決，消除安全隱患[5]。建立不良事件報(bào)告制度，通過(guò)不良事件的主動(dòng)上報(bào)，不僅能快速解決所上報(bào)的不良事件，同時(shí)可以找尋其發(fā)生的根源，探究?jī)?nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，并快速進(jìn)行完善，在醫(yī)院管理中更好發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。