“三調(diào)”成果在自然資源和規(guī)劃管理中的應(yīng)用探討

曾榮華

江西省地質(zhì)局物化探大隊 江西 吉安 343000

1 前言

黨的十八大以來，國家越來越重視生態(tài)文化建設(shè)。建立明確的自然資源所有權(quán)管理制度；2016年12月，建議推進國家自然資源法登記試點；2019年7月出臺的《自然資源識別權(quán)統(tǒng)一登記暫行辦法》構(gòu)成了自然資源識別權(quán)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)。自然資源研究是自然資源所有權(quán)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)，自然資源研究是實現(xiàn)登記權(quán)和強化登記權(quán)的重要因素[1]。目前，國家計劃在第三次全國國土調(diào)查(三調(diào))中建立一個1+X研究體系，該調(diào)查以“1”和“X”為基礎(chǔ)，這是一項具體的研究。然而，第三項研究的分類不同于自然資源的分類，不能直接應(yīng)用，目標(biāo)研究的內(nèi)容也不清楚。為了促進自然資源所有權(quán)的統(tǒng)一登記，對自然資源的研究是絕對必要的。

2 自然資源調(diào)查試點現(xiàn)狀

2018年2月和2018年12月選擇了32個試點地區(qū)，青海省和甘肅省的三江國家公園、寧夏和魏特蘭自然資源資產(chǎn)在2018年10月前進行了登記。所有試點地區(qū)在界定和登記國家公園、濕地、水資源、探明儲量和礦產(chǎn)資源等自然資源方面都取得了積極成果。應(yīng)充分利用研究區(qū)域的土地利用研究結(jié)果，以確定試驗區(qū)的類型、邊界和面積，以及先前自然資源調(diào)查或研究的結(jié)果。作為自然資源登記單位，實地報告應(yīng)確定登記冊中使用的各種自然資源的數(shù)量和質(zhì)量以及自然資源的類型和類別，并應(yīng)根據(jù)國家的要求及其擁有的資源確定。

3 自然資源調(diào)查存在的問題

3.1 自然資源概念混淆

目前，國際上對自然資源的定義相對統(tǒng)一，主要基于計算方法。中國立法規(guī)定了13種國有自然資源，包括礦產(chǎn)、水資源、森林、山脈、草地、沙漠、海灘和土地、野生動物、無線電頻率、海域、無人島和領(lǐng)空。《中國自然資源手冊》將自然資源分為九類：土地、森林、草地、水、氣候、礦產(chǎn)、海洋、能源和其他自然資源。《自然資源統(tǒng)一識別和登記行動計劃》規(guī)定了濕地和濕地資源的識別。在實踐和研究中，蘇北地區(qū)的自然資源分類不僅包括一般土地類別，還包括礦產(chǎn)、森林、草地、濕地、水資源和海灘[2]。關(guān)于是否涉及國家法律、不同政策文件或?qū)嵺`研究的結(jié)論，自然資源內(nèi)容的性質(zhì)是不平衡的，自然資源的內(nèi)容仍然存在爭議。

3.2 自然資源沒有明確的分類體系

3.2.1 分類的統(tǒng)一要求

自然資源分類是一項艱巨的任務(wù)，也是自然資源所有權(quán)登記試點工作的一個關(guān)鍵要素。根據(jù)《自然資源所有權(quán)登記試點辦法》，山地資源不同于其他自然資源(森林、草地、沙漠等)。與森林、牧場和沙漠等其他自然資源有重疊。為了避免重復(fù)，貴州省和其他地區(qū)僅用于系數(shù)研究，統(tǒng)計地區(qū)應(yīng)根據(jù)對其他自然資源的研究結(jié)果編制。在二級分類中，實踐因地而異，如森林資源。它是林地、灌木叢和其他林地。除山區(qū)和礦產(chǎn)資源外，其他森林都是森林資源。自然資源二級分類與當(dāng)前土地利用二級分類完全一致。森林資源包括林地、竹林、林地等。

3.2.2 自然資源基礎(chǔ)調(diào)查與三調(diào)分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

國家明確提出在三次調(diào)查的基礎(chǔ)上進行自然資源研究，但有些自然資源沒有明確劃分為三類。根據(jù)《自然資源統(tǒng)一認(rèn)定登記暫行辦法》，確定了自然資源的類型，并對三次調(diào)查中不同自然資源的結(jié)果進行了分析。森林資源和草地分為兩類：第一類和第二類。海灘資源、沙漠資源、森林資源分為一級分類和二級綜合分類。礦物和山脈沒有明確的原始分類。根據(jù)水源和利用設(shè)施的二級分類，海岸資源可分為沿海灘涂和內(nèi)陸灘涂，但學(xué)術(shù)界對荒地資源的概念尚不明確。根據(jù)荒地、閑置地和廢棄地的分類，本次調(diào)查僅限于鹽堿地、沼澤地、沙地和裸地，未對冰川、永久性積雪進行相應(yīng)分類。在礦產(chǎn)資源方面，三大項目中，礦區(qū)的廢物處理率，包括采礦、采石、采砂和磚窯作業(yè)，與填埋場的廢物處理率不一致。礦產(chǎn)地是一個平面概念，而礦產(chǎn)資源是一個不可調(diào)和的三維概念。關(guān)于海洋空間，第三項研究沒有產(chǎn)生任何相關(guān)結(jié)果。因此，第三次調(diào)查的結(jié)果無法為自然資源研究提供全面、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對于某些自然資源，基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)的收集必須與具體數(shù)據(jù)相結(jié)合。

3.2.3 特定研究的分類與三項研究的分類不一致

目前，尚不清楚三個修訂分類體系是否對森林資源進行了廣泛分類。三次修訂后的分類與原始森林資源清查分類不完全一致。適當(dāng)和不相稱的森林以及森林?jǐn)?shù)據(jù)的重大變化可能影響對森林范圍的評估和其他日常管理活動。

3.3 具體研究的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)尚不明確

目前，國家僅在三項研究的基礎(chǔ)上提出了具體研究的思路，提出對森林蓄積量和草地生物量擴散進行研究。例如森林材積勘探和生物量資源分配程度。它沒有界定對不同具體自然資源進行研究的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在制定具體的評價標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則時，一些基金在若干領(lǐng)域有著廣泛的評價指標(biāo)，對某些信息的內(nèi)容沒有達成一致意見[3]。自然資源方面，祁連山國家公園根據(jù)土地利用現(xiàn)狀進行確認(rèn)登記；有些涉及初步和一般自然資源調(diào)查的分類。例如，廣州柳子河國家森林公園根據(jù)次生林資源研究的定量和定性結(jié)果開展了類似的檢查和登記試點項目。

4 自然資源調(diào)查的路徑探索

4.1 明確自然資源的內(nèi)涵

4.1.1 自然資源應(yīng)涵蓋山嶺、土地和濕地資源

《中國自然資源指南》中既有土地資源，也有山地資源，憲法中提到的概念和自然資源登記臨時機制在一定程度上更為廣泛，與其他自然資源相關(guān)，空間分布和構(gòu)成更為明確[4]。因此，在對自然資源進行分類時，我們不應(yīng)簡單地比較山區(qū)、土地和其他自然資源，應(yīng)考慮山區(qū)資源管理者的作用，并應(yīng)建立基于其他資源和資源的自然資源分類體系。建議繼續(xù)將山地和土地資源分別列為自然資源，并在調(diào)查中確定其他類型的自然資源。

根據(jù)自然資源適當(dāng)認(rèn)證和登記的統(tǒng)一工作計劃，濕地是自然資源，但是，在三個適應(yīng)性分類中，海灘是濕地，兩個重疊。建議擴大濕地類型，以替代現(xiàn)有海灘資源[5]。

因此，考慮到憲法所列的自然資源類型，中國的自然資源可分為土地、森林、草原、山脈、沙漠和濕地、水資源、海洋地區(qū)、無人島和已探明的礦產(chǎn)資源。

4.1.2 明晰荒地資源的內(nèi)涵

沙漠的概念并不是唯一的。目前，這些土地雖然貧瘠，但對人類發(fā)展很有價值。目前，沙漠的定義基本上是狹義的。牧草適宜于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和人類能源的利用只有少數(shù)科學(xué)家從資源的角度分析沙漠，但他們不知道沙漠資源是什么樣的土地。根據(jù)未開墾地和廢棄地的分類，沙漠資源包括未開墾地、鹽堿地、砂巖、裸露地和裸露礫石地、冰川和持續(xù)降雪。并與現(xiàn)有的土地利用分類和三種適應(yīng)性分類進行了比較。

4.2 做好自然資源調(diào)查與三調(diào)的銜接

4.2.1 對荒地資源進行地類歸并

三調(diào)分類系統(tǒng)沒有廢水資源，廢水資源正在進入水域、蓄水設(shè)施和其他土地。調(diào)查完成后，應(yīng)根據(jù)兩階段荒漠化資源分類和三個分類的比較表，合并相關(guān)分類的數(shù)量、范圍和面積信息；獲取沙漠資源勘探基本數(shù)據(jù)的系統(tǒng)[6]。在充分利用三次修正結(jié)果的基礎(chǔ)上，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行全面覆蓋。

4.2.2 建立完善的自然資源分類體系

自然資源調(diào)查的主要任務(wù)是建立自然資源分類體系。自然資源分類體系的制定應(yīng)遵循避免重復(fù)、無缺口、多階段的原則，協(xié)調(diào)自然資源分類要素，建立多層次的自然資源分類體系。應(yīng)當(dāng)指出，自然資源的分類并不困難，但自然資源的要素可能重疊。例如，山林是自然資源。在建立分類體系時，山地資源不是自然資源的主要分類，而只是統(tǒng)計數(shù)據(jù)[7]。自然資源的獨特定義和核算不僅應(yīng)充分反映自然資源的自然特征，而且還應(yīng)充分反映經(jīng)濟和環(huán)境方面。同時，從管理的角度來看，我們必須確保自然資源領(lǐng)域的一致性，避免重復(fù)和等級管理。自然資源的分類應(yīng)確保自然質(zhì)量的生物統(tǒng)一性，便于管理。鑒于自然資源的明顯重要性，需要有實質(zhì)性的目標(biāo)和撥款。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立了多層次的科學(xué)分類體系，考慮到不同部門對自然資源，特別是旱地和礦產(chǎn)資源的管理需要，也為自然資源部門的研究提供了參考。

4.3 加快推動自然資源專項調(diào)查

4.3.1 結(jié)合三調(diào)開展自然資源專項調(diào)查

根據(jù)第三次調(diào)查的分類以及與第三次研究分類表中自然資源類別的綜合比較，可獲得森林資源、草原資源、灘涂資源的范圍和面積。但由于分類標(biāo)準(zhǔn)不同，第三次調(diào)查無法獲得完整的礦產(chǎn)資源基本信息數(shù)據(jù)[8]。同時，第三次調(diào)查沒有對海域進行相關(guān)調(diào)查。因此，建議在對礦物和海洋區(qū)域進行特別調(diào)查時，以三調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)補充調(diào)查的主要結(jié)果。

4.3.2 盡快明確專項調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

第三次調(diào)查完成后，確定了森林資源的位置、覆蓋范圍、面積和其他用途以及登記情況，但是，對森林和草原物種、面積、生產(chǎn)力、動物退化、荒漠化、鹽堿化和其他資源的調(diào)查仍在繼續(xù)。缺乏數(shù)量、流量和水質(zhì)等指標(biāo)。各類自然資源仍需專項研究，地方目標(biāo)調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與初步自然資源調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)充分掛鉤；充分利用現(xiàn)有森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源和一般地理條件的具體研究成果[9]。同時，在充分開發(fā)自然資源之前，要根據(jù)有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合方法和單位，研究不同資源的數(shù)量和質(zhì)量，，確保研究結(jié)果的一致性，以便更好地服務(wù)于群體利益，并識別和記錄自然資源。

4.4 構(gòu)建“1+X”型自然資源調(diào)查體系

在調(diào)查體系上，“1”是“基礎(chǔ)調(diào)查”，“X”是多項“專業(yè)調(diào)查”。在調(diào)查周期上，自然資源基礎(chǔ)調(diào)查每10年開展一次，專業(yè)調(diào)查5年為一個周期，變更調(diào)查每年開展一次。在推進步驟上，擬分兩步走：

第一步是通過形成新的“三調(diào)”工作分類，調(diào)整工作內(nèi)容，完善工作方案，加快推進與水、草原、森林、濕地等自然資源現(xiàn)有調(diào)查的實質(zhì)融合，解決標(biāo)準(zhǔn)不一和空間重疊的問題，查清各類自然資源在國土空間上的水平分布，支撐國土空間規(guī)劃和用途管制；

第二步是在查清各類自然資源水平分布的基礎(chǔ)上，通過開展專業(yè)調(diào)查，查清不同自然資源的質(zhì)量和生態(tài)狀況，形成統(tǒng)一的自然資源調(diào)查，全面支撐山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，也就是將土地調(diào)查轉(zhuǎn)為國土調(diào)查，再逐步向全面開展自然資源調(diào)查過渡，最終建立完備的“1+X”型自然資源調(diào)查體系。在相關(guān)調(diào)查工作整合和內(nèi)容融合上，要做到工作、內(nèi)容、底圖、要素4個統(tǒng)籌聯(lián)系，最終實現(xiàn)自然資源調(diào)查“六個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一組織開展、統(tǒng)一法規(guī)依據(jù)、統(tǒng)一調(diào)查體系、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺。

4.5 優(yōu)化國土空間變化監(jiān)測體系

在目前土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測和地理國情監(jiān)測的基礎(chǔ)上，構(gòu)建4個類型的監(jiān)測體系，即宏觀監(jiān)測、常規(guī)監(jiān)測、精細監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測。為此，近期自然資源部將加強宏觀監(jiān)測，組織實施全天候遙感監(jiān)測，及時掌握自然資源宏觀突出變化；完善常規(guī)監(jiān)測，合理調(diào)整監(jiān)測內(nèi)容與指標(biāo)，提高監(jiān)測的針對性和有效性，避免交叉重復(fù)；優(yōu)化開展年度性監(jiān)測，組織實施全覆蓋遙感監(jiān)測和地理國情監(jiān)測的2018年度項目計劃，圍繞國家重大戰(zhàn)略部署，對特定地區(qū)和對象采用高精度遙感影像開展細化監(jiān)測；根據(jù)黨中央和國務(wù)院的要求以及相關(guān)部門的請求，繼續(xù)組織開展應(yīng)急監(jiān)測。

5 結(jié)論

國土調(diào)查是中國的一項重要法律制度。與前兩次的調(diào)查相比，三調(diào)的結(jié)果更準(zhǔn)確。以環(huán)境和文化建設(shè)為重點，結(jié)合對山、水、林、田、湖、草等自然資源的具體研究，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)是有益的。國家地理調(diào)查的分類更詳細，收集的內(nèi)容更大，范圍更廣，更詳細的研究有利于全面研究中國的土地利用，特別是在特定區(qū)域，如蓄洪區(qū)、海灘、林地中的耕地和城市中的空地[10]。在推進自然資源產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記工作中，迫切需要進行研究，為自然資源調(diào)查提供指導(dǎo)。因此，建議根據(jù)目前的土地利用情況，對種植面積和森林和草地覆蓋進行詳細調(diào)查；二調(diào)研究了土壤覆蓋度的分類標(biāo)準(zhǔn)，明確收集內(nèi)容，為建立三調(diào)數(shù)據(jù)庫提供全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。