國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵演進(jìn)與發(fā)展

費(fèi) 凡

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510060

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，高強(qiáng)度的開發(fā)建設(shè)活動導(dǎo)致土地利用格局及下墊面性質(zhì)發(fā)生明顯改變，致使國土空間的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性遭到破壞，亟需進(jìn)行修復(fù)整治。在這樣嚴(yán)峻的形勢之下，國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的意義與作用愈發(fā)凸顯。然而目前，國家尚未對國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作制定明確的實(shí)施對象與落實(shí)途徑，暫時(shí)還未形成清晰的理論框架與指導(dǎo)方法。同時(shí)國內(nèi)各界對國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)兩者的概念理解、相互關(guān)系及基本邏輯等也尚未厘清，這些都為國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的全面開展帶來了極大的不確定性。因此，系統(tǒng)梳理國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的概念內(nèi)涵及其發(fā)展演變，厘清其相互關(guān)系與未來的發(fā)展要求，是全面科學(xué)推進(jìn)工作開展的必要前提。

1 國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的概念起源

對于國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)這兩個(gè)概念來說，在其出現(xiàn)初期并未產(chǎn)生較大的交集，前者主要聚焦于國土資源的開發(fā)利用，而后者則更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)層面。

我國的國土綜合整治的概念可以追溯到20世紀(jì)80年代國土整治工作開展的初期。黨的十一屆三中全會確立了改革開放政策后，為了促進(jìn)對我國國土資源的開發(fā)利用及治理保護(hù)，國家首次提出“國土整治”的概念并將其作為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一項(xiàng)具有長遠(yuǎn)性、全面性的重大戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)時(shí)，國家建委在《關(guān)于開展國土整治工作的報(bào)告》中認(rèn)為“國土整治包括對國土資源乃至整個(gè)國土環(huán)境進(jìn)行考察、開發(fā)、利用、治理、保護(hù)這些相互關(guān)聯(lián)的五個(gè)方面的工作?！辈⒃诹逵?jì)劃中，計(jì)劃編制部分地區(qū)的國土開發(fā)整治規(guī)劃。但由于當(dāng)時(shí)國內(nèi)科學(xué)技術(shù)水平相對落后，組織領(lǐng)導(dǎo)及各機(jī)構(gòu)等對其重視程度不夠等，在該時(shí)期，我國的國土整治工作主要針對于長三角、晉陜寧、京津唐等經(jīng)濟(jì)或資源重要地區(qū)，并未在全國范圍內(nèi)鋪展開來。

在生態(tài)修復(fù)層面，我國為了應(yīng)對國土生態(tài)環(huán)境的破壞，也在很早就采取了一系列措施。1973年，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，審議通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，將環(huán)境保護(hù)工作納入各級政府的職能范圍，成為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的一個(gè)里程碑。隨后，我國關(guān)于環(huán)境污染和環(huán)境破壞治理的環(huán)境政策形成了較為完整的制度體系，并出臺了一系列資源環(huán)境保護(hù)與涉及生態(tài)修復(fù)相關(guān)的法律，包括《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《草原法》、《水法》等重要資源領(lǐng)域保護(hù)方面的法律，初步構(gòu)成了一個(gè)依附于環(huán)境保護(hù)法律制度的生態(tài)修復(fù)制度雛形。在改革開放初期，國內(nèi)對于生態(tài)修復(fù)這一概念并未進(jìn)行專門的界定與闡述，而是在不斷的實(shí)踐過程中進(jìn)行摸索和調(diào)整。當(dāng)時(shí)我國生態(tài)修復(fù)主要涉及森林、草原、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)等重點(diǎn)領(lǐng)域，一系列大規(guī)模生態(tài)建設(shè)工程，包括三北防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失治理、荒漠化防治、退耕還林還草、天然林保護(hù)、“三江源”生態(tài)保護(hù)等生態(tài)修復(fù)工程在地方和國家層面實(shí)施。

2 國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵的演進(jìn)

2.1 國土綜合整治的演進(jìn)過程

自國土綜合整治的概念出現(xiàn)后，其內(nèi)涵與外延也隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程而不斷發(fā)生變化，大致可以將其分為三個(gè)階段，在不同的發(fā)展階段，其整治重點(diǎn)、實(shí)施范圍和內(nèi)容也均有所差異。

耕地保護(hù)制度體系框架的搭建階段（1986-1997年）：隨著中國改革開放后工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村內(nèi)部的大量耕地被轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地和林、果、漁生產(chǎn)用地，國內(nèi)的耕地資源被大量占用，數(shù)量一度銳減。為了保護(hù)耕地，國家出臺一系列政策要求實(shí)行耕地補(bǔ)償制度保障耕地總量動態(tài)平衡。1986年全國人大通過了《中華人民共和國土地管理法》，標(biāo)志著我國土地整治工作進(jìn)入法制軌道的階段。1994年國務(wù)院頒布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，防止耕地資源的不斷消耗。在此階段，我國的國土整治工作主要以耕地為方向，以數(shù)量為目標(biāo)，保障耕地?cái)?shù)量的動態(tài)平衡。

注重耕地質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)化階段（1997-2012年）：1997年國家發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，進(jìn)一步推進(jìn)耕地保護(hù)工作，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。在經(jīng)歷了一段時(shí)期的耕地保護(hù)之后，我國的耕地?cái)?shù)量得到了補(bǔ)充，基本實(shí)現(xiàn)了“占補(bǔ)平衡”。但是一些地區(qū)存在著“重開發(fā)，輕整理和復(fù)墾”、“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量和生態(tài)”等問題。在這樣一個(gè)大背景下，黨的十七屆三中全會正式提出土地整治這一概念，要求“大規(guī)模實(shí)施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)”，并將土地整治納入到了戰(zhàn)略布局中。2012年國土資源部頒布《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，要求節(jié)約利用土地，提升耕地質(zhì)量。這一個(gè)時(shí)期重點(diǎn)任務(wù)為基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)，趨于耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量并重，國土整治工作也在上一時(shí)期的基礎(chǔ)上得到了長足發(fā)展，總體呈現(xiàn)出“規(guī)模擴(kuò)展，內(nèi)涵延伸，品質(zhì)提升”的發(fā)展態(tài)勢。

“三位一體”的統(tǒng)籌階段（2012年至今）：隨著生態(tài)文明建設(shè)觀念的樹立，綠色發(fā)展成為指導(dǎo)國土綜合整治的核心理念。在此階段不再以耕地的整治為主要方向，而是出現(xiàn)了多類型土地整治且日益重視保護(hù)生態(tài)，要求土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”。2012年十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，國土綜合整治目標(biāo)任務(wù)更加多元化，內(nèi)涵更加科學(xué)，生態(tài)建設(shè)成為國土綜合整治的重要環(huán)節(jié)。2017年，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030 年）》，明確提出要以主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)及海岸帶（即“四區(qū)一帶”）和海島地區(qū)為重點(diǎn)開展國土綜合整治。這一時(shí)期是以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為主要方針的綠色化國土綜合整治發(fā)展期，以全域國土為方向，趨向于數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體共同發(fā)展。

2.2 國土空間生態(tài)修復(fù)的演進(jìn)過程

我國的國土空間生態(tài)修復(fù)工作在經(jīng)歷了改革開放初期大型生態(tài)工程的初始階段后，在二十世紀(jì)末至今呈現(xiàn)出由分散治理向統(tǒng)一修復(fù)的過程。

綜合治理、多部門探索階段（1998-2012年）：我國的生態(tài)修復(fù)工作初期分散在林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門，并沒有將國土當(dāng)作一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，從全局出發(fā)推進(jìn)國土生態(tài)修復(fù)工作。1998年，國家計(jì)委組織有關(guān)部門制定了《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，對全國陸地生態(tài)環(huán)境建設(shè)如天然林等自然資源保護(hù)、植樹種草、水土保持、防治荒漠化等一些重要方面進(jìn)行規(guī)劃。2005年黨的十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2010年發(fā)展改革委員會與有關(guān)部門起草了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》（征求意見稿）和《生態(tài)補(bǔ)償條例》（草稿），提出中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度，初步形成了我國森林、草原、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開采、水土保持等重點(diǎn)領(lǐng)域開展生態(tài)修復(fù)工作的基本框架。

統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)階段（2012年至今）：在十八屆三中全會上，中共中央總書記習(xí)近平指出，山水林田湖是一個(gè)生命共同體。2016年財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知，2017年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見，一系列生態(tài)修復(fù)相關(guān)規(guī)范和導(dǎo)則出臺，如生態(tài)文明體制改革總體方案、建立國家公園體制總體方案等，都要求堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體，踐行綠水青山就是金山銀山的根本理念。黨的十九大報(bào)告在總結(jié)過去五年生態(tài)文明建設(shè)顯著成效時(shí)指出，“重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程進(jìn)展順利”，我國生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)入全面完善階段。

3 國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的邏輯關(guān)系

首先，兩者在內(nèi)容上各有側(cè)重，相互促進(jìn)。從上述兩者的發(fā)展歷程可以看出，國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)從最初的各司其職，已經(jīng)逐步發(fā)展到現(xiàn)在共同組合成全方位、全地域、全過程的整治修復(fù)活動。其中，國土綜合整治逐步形成“田水路林村城”的全域型整治措施，主要針對于國土空間中格局失序、效能低下和品質(zhì)不高的空間進(jìn)行調(diào)整和整治，而生態(tài)修復(fù)則形成“山水林田湖草”的修復(fù)思路，主要針對結(jié)構(gòu)不良、功能受損的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)。

其次，兩者在關(guān)系上互為依存，有機(jī)統(tǒng)一。對于國土綜合整治來說，其從耕地出發(fā)，發(fā)展到現(xiàn)在形成四區(qū)一帶的整治格局，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、改善生態(tài)環(huán)境應(yīng)為國土綜合整治的重要目標(biāo)。而生態(tài)修復(fù)的實(shí)現(xiàn)必須通過國土綜合整治這一重要平臺，依靠其技術(shù)方法及工程措施，提高生態(tài)修復(fù)的效率，提升生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)與功能。

4 國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的發(fā)展展望

隨著自然資源部的成立、國土空間生態(tài)修復(fù)司的設(shè)立，在新時(shí)代、新機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)也必然會產(chǎn)生新的要求。進(jìn)入新時(shí)代，國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)應(yīng)將生態(tài)文明理念作為指導(dǎo)思想貫徹于工作始終，堅(jiān)持“生命共同體”的整治修復(fù)思路，從過往只針對單一生態(tài)要素轉(zhuǎn)向國土空間全域要素進(jìn)行協(xié)同治理。并以國土空間規(guī)劃為指導(dǎo)，明確其在各層級國土空間規(guī)劃中的定位與作用。把提升人民幸福感作為國土空間整治修復(fù)的首要目標(biāo)，為人民打造高品質(zhì)的宜居生活空間、宜業(yè)生產(chǎn)空間及宜游生態(tài)空間。