城市極端暴雨及洪澇災(zāi)害防控薄弱環(huán)節(jié)分析與對策

張 珂

（河海大學(xué)長江保護與綠色發(fā)展研究院、水文水資源學(xué)院，210098，南京）

一、引 言

特殊地理位置和氣候條件決定了我國是一個頻繁遭受洪澇災(zāi)害影響的國家。 城市作為人口、財富與社會資源的聚集地，在國家的政治、經(jīng)濟、 文化等方面都占有十分重要的地位。 水源就是生命之源，大部分城市自古以來都是依水而建， 面臨著天然的洪澇災(zāi)害威脅。 加之，城市的建設(shè)與擴展擠占了大量的天然雨水洪水調(diào)蓄空間， 大量的人工建筑物和硬化路面也極大地削弱了地表透水能力，改變了天然的產(chǎn)匯流規(guī)律，使得城市容易形成洪澇及次生災(zāi)害。 我國各級政府圍繞城市防洪做了大量工作，興修了大量堤防工程、水庫防洪工程、 城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)等， 近些年開展的海綿城市建設(shè)也取得了顯著成效。 在全球氣候變化背景下， 近年極端暴雨事件呈現(xiàn)加劇趨勢，城市面臨的大暴雨和特大暴雨事件及其引起的洪澇災(zāi)害不斷出現(xiàn)， 最具代表性的事件包括2012 年北京“7·21”特大暴雨、2018 年廈門“5·7”特大暴雨、2020 年廣州“5·22”特大暴雨以及 2021 年 7 月 20 日鄭州特大暴雨等。這些極端暴雨事件均造成了較大的人員財產(chǎn)損失，尤其是2021 年 7 月 20 日鄭州特大暴雨及洪澇災(zāi)害，暴露了我國在城市極端暴雨及洪澇災(zāi)害防控上還存在一些明顯的薄弱環(huán)節(jié)。 為此，針對目前我國城市極端暴雨及洪澇災(zāi)害防控薄弱環(huán)節(jié)進行了初步分析， 提出了一些對策和建議。

二、城市極端暴雨及洪澇災(zāi)害防控薄弱環(huán)節(jié)分析

由極端暴雨引起的城市洪澇災(zāi)害往往具有突發(fā)性強、 隱患點多、影響大、洪澇交織、次生災(zāi)害類型多、損失大等特點，使得城市洪澇災(zāi)害的防控極具挑戰(zhàn)性。 而城市洪澇災(zāi)害的防控是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多個部門的協(xié)同合作。 一般來說，城市洪澇及其次生災(zāi)害防控涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)，包括氣象預(yù)報、城市洪澇預(yù)報、 水利工程防洪防澇調(diào)度、災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置等。 城市洪澇災(zāi)害的防控不僅需要政府各個部門相互協(xié)調(diào)，而且還需要廣大市民積極響應(yīng)、 聽從指揮，才能取得更好的成效。

通過對 2021 年7 月 20 日鄭州特大暴雨及洪澇災(zāi)害等事件的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國城市極端暴雨及洪澇災(zāi)害防控還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

1.極端暴雨事件預(yù)報預(yù)警能力還有不足

據(jù)報道， 氣象部門在 7 月20 日鄭州特大暴雨發(fā)生前成功預(yù)測了暴雨的發(fā)生，但是對暴雨的量級、雨強、總降雨量和空間分布的預(yù)報還存在一定誤差。 此外，氣象部門發(fā)布的預(yù)報預(yù)警更多是大范圍的定性預(yù)測，預(yù)報缺少精細化數(shù)據(jù)，不利于相關(guān)部門做好洪水和次生災(zāi)害的精準(zhǔn)預(yù)測及采取相應(yīng)的防御措施，這種誤差和精細化不足問題在一定程度上影響了災(zāi)害的預(yù)警效果。

2.城市排水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)偏低、能力不足

我國最新修訂的國家標(biāo)準(zhǔn)《室外排水設(shè)施規(guī)范》 自 2014 年 2 月 10 日起施行，首次明確了城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。 根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)，像北京、上海、廣州這樣的超大城市以及武漢、南京、鄭州這樣的特大城市其內(nèi)澇防治設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該達到抵御50 年一遇~100 年一遇的暴雨。但是，我國城市實際內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，如廣州內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)為20 年一遇～50 年一遇；根據(jù)2017 年發(fā)布的 《鄭州市海綿城市專項規(guī)劃（2017—2030 年）》，其規(guī)定城區(qū)與航空城的內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期為50 年一遇， 其他規(guī)劃區(qū)的內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)僅為20 年一遇， 由此可見，2017 年鄭州規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)也達不到50 年一遇～100 年一遇的標(biāo)準(zhǔn)。而2021年7 月20 日鄭州的特大暴雨最大小時雨量達 201.9 mm，17 日 20 時到 20日20 時 3 天降雨量達 617.1 mm，超過了設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)， 因而鄭州現(xiàn)有的洪澇防御系統(tǒng)必然無法抵擋此次特大暴雨。

3.城市地下交通避險基礎(chǔ)設(shè)施有明顯短板

2021 年7 月20 日鄭州特大暴雨引起的洪澇災(zāi)害造成最大影響的是兩處交通設(shè)施中的傷亡事件：鄭州地鐵5 號線事件和京廣北路隧道事件，均造成重大人員損失。根據(jù)新聞報道，這兩處地下交通設(shè)施主要問題在于地面擋水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)偏低和地下逃生設(shè)施不健全。據(jù)報道，京廣北路隧道中間段并未設(shè)置水位標(biāo)尺和警戒標(biāo)志，也沒有通往地面的樓梯設(shè)施， 尤其處在隧道中間段的民眾在兩頭被洪水堵住后，很難就近找到救生通道。

4.應(yīng)急響應(yīng)不及時以及大量市民對風(fēng)險預(yù)警缺乏認識

據(jù)報道， 鄭州市氣象臺最早于2021 年 7 月 19 日 21 時 59 分發(fā)布了暴雨紅色預(yù)警，在地鐵5 號線事件發(fā)生前共發(fā)布了5 次紅色預(yù)警。 令人遺憾的是暴雨紅色預(yù)警未引起更多、更大的重視。 7 月20 日，很多公共營業(yè)場所、地鐵等公共交通、企事業(yè)單位、大中小學(xué)及幼兒園等仍然照常營業(yè)、上班和上課。 當(dāng)暴雨到達頂峰時，仍然有很多人出行，包括自駕和乘坐公交、地鐵等公共交通工具，使得自己暴露于危險之中。 類似鄭州地鐵5 號線和京廣北路隧道這樣對特大暴雨和洪水十分脆弱的公共場所和交通通道應(yīng)該在收到紅色預(yù)警后提前關(guān)閉，避免人員傷亡。此外，廣大民眾對暴雨預(yù)警缺乏常識， 一方面不主動關(guān)心天氣和災(zāi)害預(yù)警， 另一方面很多人不理解氣象和災(zāi)害預(yù)警的含義， 不清楚災(zāi)害如何分等級及其危險程度， 以致在有暴雨預(yù)警發(fā)布的情況下，錯失了疏散避險的有利時機，教訓(xùn)值得深思。

5.災(zāi)害出現(xiàn)時避險自救能力不足

據(jù)鄭州京廣北路隧道暴雨淹沒事件幸存者接受采訪時回憶，其于16時左右開車到隧道內(nèi)，發(fā)現(xiàn)堵塞并目測前方有數(shù)百輛車擠在一起，其間絕大部分人都是坐在車內(nèi)盲目等待，到17 時40 分左右， 幸存者發(fā)現(xiàn)積水上漲得很快，遂決定馬上撤離。 在距離隧道出口比較近的人還來得及撤離，但是處于隧道中間的人面臨極大風(fēng)險。 由此可見，整個事件發(fā)生過程超過了1 個小時，理論上足夠組織所有人或者自行逃離隧道。 可見，很多人的避險自救意識和能力還有不足。

三、增強城市極端暴雨及洪澇災(zāi)害防控措施建議

針對上述出現(xiàn)的問題，建議充分汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，做好以下應(yīng)對類似事件的有力措施。

1.打造跨部門聯(lián)合預(yù)報預(yù)警團隊，提升極端天氣與災(zāi)害預(yù)警能力

長期以來，我國專業(yè)部門設(shè)置比較細，比如氣象部門主要負責(zé)天氣預(yù)報，預(yù)測空中暴雨過程和其他氣象災(zāi)害形成過程，水利部門負責(zé)地面的洪澇災(zāi)害預(yù)警預(yù)報和防汛工作，市政部門管城市管網(wǎng)系統(tǒng)和排水排澇；各部門獨立運行、缺乏溝通，容易形成部門之間的溝通隔閡和數(shù)據(jù)信息壁壘。類似鄭州特大暴雨及洪澇災(zāi)害事件，已經(jīng)超出了單個部門的應(yīng)對能力和職責(zé)范圍，為了應(yīng)對這樣的城市極端災(zāi)害，需要多部門密切合作，打造跨部門聯(lián)合預(yù)報預(yù)警團隊，從多個專業(yè)配合的角度，更精準(zhǔn)地預(yù)報極端天氣事件及其引發(fā)的災(zāi)害鏈，最大限度地降低各種相關(guān)聯(lián)災(zāi)害帶來的影響和損失，保障人民生命財產(chǎn)安全。

2.強化風(fēng)險預(yù)警權(quán)威與應(yīng)急響應(yīng)能力，提升民眾對風(fēng)險認知能力

一是地方各部門要加強同氣象、水利等災(zāi)害預(yù)報預(yù)警權(quán)威專業(yè)部門的合作，加強各部門會商研判，要落實預(yù)警發(fā)布后的防災(zāi)避災(zāi)和應(yīng)急響應(yīng)工作，在紅色預(yù)警情況下，風(fēng)險區(qū)要做到停工、停產(chǎn)、停學(xué)；二是政府要強化風(fēng)險預(yù)警發(fā)布渠道，充分利用現(xiàn)代通信技術(shù)，通過電視、廣播、短信、微信、電話、微博等各種途徑及時發(fā)布預(yù)警信息，做到風(fēng)險區(qū)每個人都能及時收到預(yù)警； 三是要加強群眾教育，讓所有人都了解并掌握災(zāi)害預(yù)警的知識， 分清災(zāi)害預(yù)警等級的含義、潛在風(fēng)險和規(guī)避措施，在有條件的情況下，組織群眾進行逃生演練，向民眾講授如何識別逃生標(biāo)志與指示牌，使其了解地鐵、隧道等潛在風(fēng)險區(qū)的逃生設(shè)施。

3.夯實城市排水與避難基礎(chǔ)設(shè)施，排查高風(fēng)險隱患區(qū)域并做好預(yù)案

一是全面提升城市的排水設(shè)施能力， 尤其需要在薄弱區(qū)域升級排水設(shè)施和提高排水能力，補齊短板；二是要在地下隧道、地下通道、地鐵、地下停車場等脆弱區(qū)域建好避難脫險基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)置醒目且易懂的逃生和避難指示標(biāo)志； 三是要全面排查高風(fēng)險隱患區(qū)域， 提前做好防范措施和應(yīng)急管理，尤其做好面對不同等級暴雨和洪水災(zāi)害下的應(yīng)急管理與處置預(yù)案、群眾疏散路線與策略，提升風(fēng)險管控軟實力。

4.提升城市地下交通防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先考慮低影響高安全的城市建設(shè)方案

城市地下交通對于提升運輸效率和緩解城市交通擁擠問題功不可沒。 但面對強降雨等極端事件時又顯得十分脆弱，這充分說明很多城市地下交通防洪排澇能力不夠、 排險避難設(shè)施不齊全，需要進一步提升。 另外，城市的發(fā)展在很大程度上也破壞了流域原來對洪水的調(diào)蓄能力， 在城市規(guī)劃和改造建設(shè)中， 仍然需要繼續(xù)貫徹低影響開發(fā)模式， 保留和恢復(fù)流域?qū)樗恼{(diào)蓄能力。另外，有必要審視地下交通的脆弱性， 認識到高架和空中立體交通在抵御暴雨洪澇災(zāi)害方面的優(yōu)勢，綜合利弊，發(fā)展低影響、高安全的城市建設(shè)方案。在硬件建設(shè)的同時，還要匹配良好的軟件， 實現(xiàn)重大自然災(zāi)害下的應(yīng)急管理和風(fēng)險管控。

5.發(fā)展創(chuàng)新城市雨洪管理理念，整合城市系統(tǒng)資源提升災(zāi)害防控智慧水平

近幾十年來，我國城鎮(zhèn)化進程發(fā)展極為迅速，形成了大量的高密度城市， 原有的城市設(shè)計理念已然落后。長期以來，形成了洪澇分治、排水系統(tǒng)缺乏一體化規(guī)劃與管理、洪澇防御能力提升用地受限等問題。 近年，海綿城市理念得到了廣泛認可并已經(jīng)在全國推廣，其核心為通過構(gòu)建低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)， 形成雨水自然積存、自然滲透、自然凈化，像海綿一樣具有良好“彈性”的海綿城市。 但是，任何一項工程都有它的能力上限，尤其是此次鄭州的特大暴雨為極端暴雨事件，已經(jīng)超過了鄭州現(xiàn)有海綿城市的吸納能力。 同時，城市防洪排澇是一個系統(tǒng)工程，不能單一依靠某一項工程。 隨著城市雨洪管理理念的發(fā)展，近年“海綿城市”呈現(xiàn)了向“韌性城市”的轉(zhuǎn)變，進一步強調(diào)應(yīng)對城市災(zāi)害從“對抗”到“適應(yīng)”的理念轉(zhuǎn)化。城市作為一個復(fù)雜系統(tǒng)，面對洪澇災(zāi)害，需要統(tǒng)籌低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、城市排水系統(tǒng)和城市防洪系統(tǒng)以及與之配套的軟件系統(tǒng)，來綜合提升城市系統(tǒng)性的抵御力、恢復(fù)力和適應(yīng)力。

此外， 城市作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及多個部門。 每個部門根據(jù)自身管理需要，都建立了相應(yīng)的感知監(jiān)測與預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)。 比如氣象部門有雷達與衛(wèi)星監(jiān)測系統(tǒng)和氣象模式預(yù)報系統(tǒng)，水利部門有河網(wǎng)流量、水位監(jiān)測系統(tǒng)和洪水預(yù)報系統(tǒng)， 交管部門有“天眼”系統(tǒng)等。 交管部門的“天眼”系統(tǒng)主要用來監(jiān)測交通違法和處理交通事故， 但在理論和技術(shù)上，“天眼”系統(tǒng)完全能為抵御洪澇災(zāi)害做出貢獻。 比如，如果鄭州京廣北路隧道內(nèi)設(shè)置有交通攝像頭和播音喇叭，在攝像頭視頻觀測到洪水淹沒情況下，完全可以對隧道內(nèi)的司機發(fā)起警告并指引逃生路線。因此，需要整合城市系統(tǒng)資源，在極端災(zāi)害來臨時，充分發(fā)揮城市系統(tǒng)資源作用和技術(shù)優(yōu)勢，共同提升災(zāi)害防控的智慧水平。