用完善的防洪工程體系筑起松遼流域江河安瀾之基

水利部松遼水利委員會黨組書記、主任 齊玉亮

“三對標(biāo)、一規(guī)劃”專項行動是水利部黨組推動巡視整改與制定實施“十四五”規(guī)劃、深化水利改革、全面從嚴(yán)治黨等深度融合的重要舉措。 水利部黨組書記、部長李國英在“三對標(biāo)、一規(guī)劃”專項行動總結(jié)大會上的重要講話，明確提出了推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展需要重點抓好的六條實施路徑，其中第一條就是完善流域防洪工程體系。 這是水利部黨組堅持以人民為中心的發(fā)展思想，心懷“國之大者”，從保障國家水安全全局的高度出發(fā)，對以流域為單元的防洪工程體系進(jìn)行的全局性謀劃和戰(zhàn)略性部署，是新階段提升流域水旱災(zāi)害防御能力的行動指南。 我們必須發(fā)揮好流域機構(gòu)統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)四方的職能作用，科學(xué)謀劃流域防洪工程體系整體布局，全面提升流域防洪安全保障能力，推動流域防洪工程體系向基礎(chǔ)更牢固、保障更有力、功能更優(yōu)化的階段邁進(jìn)。

一、堅持接續(xù)奮斗，流域防洪工程體系建設(shè)取得顯著成效

新中國成立初期，松遼流域防洪基礎(chǔ)薄弱，河道長期失治，頻繁的水旱災(zāi)害嚴(yán)重影響地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。新中國成立后，黨和國家高度重視流域防洪減災(zāi)工作，先后在20世紀(jì)50 年代、80 年代以及21 世紀(jì)初組織開展了三次流域防洪規(guī)劃編制工作， 規(guī)劃在流域防洪工程體系完善中發(fā)揮了重要的引領(lǐng)性作用。 編制過程中， 我們始終堅持“蓄泄兼籌、綜合治理、體系防洪、突出重點”的原則，從流域自然特性和經(jīng)濟社會發(fā)展布局入手， 從流域水安全的實際出發(fā)， 系統(tǒng)制定流域主要江河和重點城市的防洪建設(shè)方案，通盤謀劃防洪工程體系整體布局并逐步實施，流域防洪減災(zāi)體系藍(lán)圖不斷發(fā)展完善，不斷變?yōu)楝F(xiàn)實。經(jīng)過多年努力，流域建成了尼爾基、石佛寺等調(diào)蓄工程，以及胖頭泡、月亮泡等蓄滯洪區(qū)，組織重建了豐滿水庫，實施了三江治理等堤防治理工程，流域基本形成了庫、堤、蓄滯洪區(qū)相結(jié)合的防洪工程體系。 目前，流域共有水庫3 600 多座，防洪庫容達(dá)189 億m3，大江大河重點河段堤防長度6 000 余 km， 防洪能力基本達(dá)到 20 年一遇～100年一遇標(biāo)準(zhǔn)，哈爾濱等22 座重點防洪城市防洪能力基本達(dá)到100 年一遇～300 年一遇，整體上可抵御新中國成立以來最大洪水。基于穩(wěn)固的流域防洪工程體系，在流域水旱災(zāi)害防御實踐中， 成功戰(zhàn)勝了 1998 年、2010 年、2013年、2017 年等數(shù)場大洪水， 有力保障了流域人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

二、把握形勢要求，不斷增強完善流域防洪工程體系的戰(zhàn)略眼光和長遠(yuǎn)打算

謀劃未來一個時期流域防洪工程體系，需要緊緊把握進(jìn)入新發(fā)展階段推動高質(zhì)量發(fā)展這一主題，從推動“十四五”規(guī)劃綱要在流域順利實施的高處著眼，從促進(jìn)流域水旱災(zāi)害防御存在問題有效解決的現(xiàn)實出發(fā)，進(jìn)一步增強從發(fā)展質(zhì)量上審視、推動流域防洪工程體系建設(shè)的戰(zhàn)略眼光和長遠(yuǎn)打算，為流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供安全穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

從保障“十四五”規(guī)劃綱要順利實施上謀劃完善流域防洪工程體系的具體舉措?！笆奈濉币?guī)劃綱要對推進(jìn)防洪減災(zāi)等水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升水旱災(zāi)害防御能力作出了重要部署，強調(diào)要把保護(hù)人民生命安全擺在首位，全面提高公共安全保障能力。 按照國家的戰(zhàn)略部署，松遼流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)）都根據(jù)自身特點和實際，描繪了未來5 年的發(fā)展藍(lán)圖，打造遼寧沿海經(jīng)濟帶、建設(shè)長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)、 提升哈爾濱對俄合作開放能級等促進(jìn)東北振興的務(wù)實舉措將深入推進(jìn)， 東北地區(qū)作為我國重要的商品糧和老工業(yè)基地必將迎來新的發(fā)展， 而這個新的發(fā)展需要安全穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。 但是，流域水情特點決定水患是東北地區(qū)經(jīng)濟社會安全發(fā)展的一個重要威脅，因此，完善防洪工程體系，筑起洪水防御的基石，是不辜負(fù)流域人民對防洪保安全、減災(zāi)保民生希望和重托的必然要求，也是水利人的使命任務(wù)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。我們要深入分析流域經(jīng)濟社會發(fā)展對防洪保安全的需求，對標(biāo)流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展要求，將完善防洪工程體系放在國家戰(zhàn)略實施中去謀劃、推動和落實，以完善的流域防洪體系筑牢流域水利高質(zhì)量發(fā)展根基。

從統(tǒng)籌發(fā)展和安全上謀劃完善流域防洪工程體系的具體舉措。黨的十九屆五中全會明確提出要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國，洪澇災(zāi)害防御工作事關(guān)流域人民生命財產(chǎn)安全，是國家總體安全觀中的重要一環(huán)。 進(jìn)入新發(fā)展階段，流域人民對水旱無虞的美好生活有了更高的期待，新一輪東北振興、糧食安全、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略將繼續(xù)在流域深入實施，流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展對防范化解洪水風(fēng)險提出了更高的要求。 同時，隨著全球氣候變化，受頻率和強度都增加的厄爾尼諾現(xiàn)象影響，近年來流域極端天氣事件頻發(fā)，洪水災(zāi)害的突發(fā)性、反常性和不確定性顯著增加，給流域防洪安全帶來了風(fēng)險和挑戰(zhàn)。 這些都需要我們提供更加安全穩(wěn)固的防洪工程體系作保障，從貫徹國家總體安全觀的戰(zhàn)略全局高度推動流域防洪工程體系建設(shè)， 緊繃保民生、促發(fā)展、抓安全這根弦，為流域經(jīng)濟社會營造安全穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

從解決流域洪水防御突出問題上謀劃完善流域防洪工程體系的具體舉措。對標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展要求，目前流域防洪工程體系還存在諸多問題。 一是流域大江大河干流部分堤防未達(dá)標(biāo)，目前，嫩江干流尚有27 km 堤防、東遼河和遼河干流部分重點堤段尚未達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，西遼河干流新修堤防未經(jīng)過大洪水檢驗。 二是嫩江流域防洪工程體系尚不完善，從2021 年汛期嫩江洪水防御實際來看，防范流域性洪水，僅靠干流尼爾基水庫進(jìn)行調(diào)蓄難度較大，需要在諾敏河、雅魯河等支流上建設(shè)水庫工程，共同承擔(dān)調(diào)蓄任務(wù)。 三是流域中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，重要縣城段達(dá)標(biāo)率接近70%， 其他河段達(dá)標(biāo)率僅為30%～40%，2020 年牡丹江、飲馬河都出現(xiàn)潰口險情，暴露出支流堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)滯后、防御能力薄弱的現(xiàn)狀。 四是流域重點城市防洪尚有薄弱環(huán)節(jié)，吉林市、伊春市2 座重點城市尚未完全形成封閉防洪保護(hù)區(qū)，存在部分堤段不滿足設(shè)計高程或未達(dá)標(biāo)的情況， 給城市防洪安全帶來風(fēng)險。五是山洪溝治理進(jìn)度緩慢，流域1 000 多條重點防治區(qū)山洪溝完成治理的不到50 條，治理率僅為5%。 六是部分流域防洪工程存在運行風(fēng)險，黑龍江、嫩江、松花江干流堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)后沉實時間不長， 易出現(xiàn)堤防滲漏、管涌、塌坡、散浸等險情，流域病險水庫較多，存在應(yīng)急度汛風(fēng)險隱患。 這些問題需要在下一步工作中，結(jié)合流域?qū)嶋H不斷推動解決。

三、注重系統(tǒng)治理，科學(xué)謀劃完善流域防洪工程體系的具體路徑和目標(biāo)任務(wù)

系統(tǒng)構(gòu)建流域防洪工程體系要從保障流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展著眼， 從加強流域重點防洪區(qū)域保護(hù)入手，以河道行洪為“頭牌”，以水庫調(diào)蓄為“王牌”，以蓄滯洪區(qū)運用為“底牌”，不斷增強流域水旱災(zāi)害防御能力。

完善流域防洪工程體系要著眼提高河道行洪能力。以河道堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)和河道整治為重點， 提升堤防防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，增大河道泄洪能力。加快大江大河防洪治理，推動遼河干流、東遼河干流堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)，實施嫩江干流堤防補充治理工程， 不斷提高大江大河干流洪水防御能力。加強中小河流治理，全面完成《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實施方案》 確定的流域面積200～3 000 km2中小河流治理任務(wù)，加快實施倭肯河、穆棱河、太子河等流域面積3 000 km2以上主要支流治理工程， 不斷提升重要支流洪水防御能力。 推動河道清障，針對部分河道存在的“小流量高水位”問題，開展河道內(nèi)圍堤阻水分析評估，實施嫩江、松花江省界河道非法圍堤清理整治，不斷提高河道行洪能力。

完善流域防洪工程體系要著眼增強水庫調(diào)蓄能力。加快實施流域控制性樞紐工程建設(shè)，針對諾敏河、琿春河等重點河流缺少控制性工程問題，積極推進(jìn)畢拉河口水庫工程建設(shè)以及老龍口水庫改擴建等工程實施，提高重點江河洪水調(diào)蓄能力，爭取流域洪水防控主動權(quán)。 全面消除水庫工程各類風(fēng)險隱患，開展江河水庫、水閘等工程設(shè)施隱患排查和安全鑒定，實施除險加固和降等報廢，推動青年、東升、龍鳳山等病險水庫和病險水閘除險加固，確保工程效益有效發(fā)揮。 以提升水庫群防洪聯(lián)合調(diào)度水平為重點，開展流域水工程防災(zāi)聯(lián)合調(diào)度研究，按照“四預(yù)”要求，采用數(shù)字化、信息化、智能化手段，建設(shè)流域水工程防災(zāi)聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)預(yù)測預(yù)報、水工程調(diào)度信息耦合的全過程預(yù)演，真正做到科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)調(diào)度水工程，提升洪水應(yīng)對決策水平。

完善流域防洪工程體系要著眼發(fā)揮蓄滯洪區(qū)分蓄洪能力。從流域洪水防御整體性上研判蓄滯洪區(qū)啟用問題，積極做好胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)運用準(zhǔn)備，將其作為防御流域性大洪水的關(guān)鍵一招。 進(jìn)一步修訂完善胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區(qū)運用預(yù)案，增強預(yù)案的針對性、時效性和可操作性。 加強對蓄滯洪區(qū)工程設(shè)施等安全隱患排查，及時消除風(fēng)險，確保啟用安全。 開展蓄滯洪區(qū)運用專題研究，提前做好蓄滯洪區(qū)圍堤、安全設(shè)施和進(jìn)（退）洪閘等工程運用準(zhǔn)備， 復(fù)核啟用工作流程， 確保在流域遭遇大洪水時，蓄滯洪區(qū)能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用，做到“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”。 針對防范超標(biāo)洪水這一“黑天鵝”事件，要細(xì)化實化應(yīng)對方案，規(guī)劃好臨時分蓄洪區(qū)，提前給超標(biāo)洪水安排好出路。

加快完善流域防洪工程體系，提升水旱災(zāi)害防御能力對保障流域水安全至關(guān)重要，是推動流域水利高質(zhì)量發(fā)展的先決條件。 我們要堅持系統(tǒng)觀念，堅持問題導(dǎo)向，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，在推動流域防洪工程建設(shè)方面固底板、補短板、鍛長板，加快完善流域防洪減災(zāi)工程體系，筑牢保障松遼流域江河安瀾的工程基石。