國外流域開發(fā)保護(hù)經(jīng)驗及對我國的啟示

劉 航，耿煜周，董 琦

（中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，100044，北京）

流域因水而成，是人類文明誕生和發(fā)展的主要地區(qū)。國家高度重視流域的開發(fā)保護(hù)工作，新中國成立后先后開展三輪流域綜合規(guī)劃，對七大流域治理、開發(fā)與保護(hù)的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、控制指標(biāo)、工程布局、主要任務(wù)等進(jìn)行了系統(tǒng)安排。黨的十八大以來，中共中央政治局先后審議通過《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》和《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，長江、黃河流域的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。

當(dāng)前我國流域規(guī)劃管理工作面臨較大壓力，一方面河湖水系污染問題嚴(yán)峻，防洪標(biāo)準(zhǔn)低、河流安全韌性不足，自然河流和岸線硬質(zhì)化、人工化現(xiàn)象突出，山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)性不足，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和洪澇災(zāi)害防治依然是流域治理的首要任務(wù)；另一方面，沿線城鎮(zhèn)高投入、高消耗、高排放的粗放型發(fā)展方式尚未完全轉(zhuǎn)變，資源配置矛盾突出，上下游跨區(qū)域協(xié)調(diào)難度不斷加大，經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展依然是流域治理的核心議題。作為一個復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，以流域為單元進(jìn)行整體治理，是國際典型流域開發(fā)保護(hù)實踐的普遍經(jīng)驗。立足新發(fā)展階段，如何落實生態(tài)文明理念，統(tǒng)籌流域整體開發(fā)保護(hù)，亟待開展研究討論。

一、國際典型流域開發(fā)保護(hù)治理經(jīng)驗

1.以洪澇災(zāi)害防治為基礎(chǔ)守住安全底線

由于生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，人類很早就開始棲水而居，形成了沿流域分布的城鄉(xiāng)聚落體系。但是，流域周邊地區(qū)也存在相對較高的洪澇災(zāi)害風(fēng)險，自古以來人類為了治水做了大量努力，近現(xiàn)代流域規(guī)劃誕生以來一直高度關(guān)注安全問題。

密西西比河是美國流域面積最大的河流，歷史上洪水災(zāi)害頻發(fā)，平均每三年發(fā)生一次重大洪災(zāi)。為治理洪災(zāi)，1879年密西西比河委員會成立，開始修筑防洪堤壩。經(jīng)歷多次堤壩沖毀后，1928年提出以防洪為主的全面治理方案，形成包括防御洪水、耐水建筑物建設(shè)、土地利用調(diào)整、社會救濟(jì)、洪水保險等在內(nèi)的綜合洪水管理體系。1993年密西西比河洪水再次對上游地區(qū)造成災(zāi)難性破壞，“與水共生”成為新治理方向。1999年《水資源開發(fā)法案》《密西西比河上游綜合發(fā)展計劃》及2000年《水產(chǎn)資源管理計劃》的制定使該流域治理進(jìn)入長期動態(tài)優(yōu)化階段。

英國泰晤士河有長達(dá)100多年的防洪治理歷史，英國政府由《1879年大都市管理（泰晤士河防洪）修正法案》開始確立防洪設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，國家環(huán)境部門、地方政府和專業(yè)委員會、科研論壇及多個非政府組織管理機(jī)構(gòu)共同為倫敦制定防洪策略。2000年初，英國中央政府制定《泰晤士河口2100年規(guī)劃》，基于多指標(biāo)洪澇風(fēng)險評估對洪泛區(qū)氣候變化和人口增長進(jìn)行預(yù)測，按照“與河口共同生活”理念，聚焦綜合防洪設(shè)施、蓄洪滯留區(qū)等組合措施，保障洪泛平原上的倫敦碼頭商業(yè)中心（包括金絲雀碼頭）安全發(fā)展。

2.以水為核心統(tǒng)籌流域資源配置

美國科羅拉多河流經(jīng)西部的干旱半干旱地區(qū)，自20世紀(jì)20年代一系列水壩建成開始，流域沿線七個州對水資源的爭奪始終是重要焦點。為了協(xié)調(diào)水資源使用權(quán)分配，各州于1922年簽訂《科羅拉多河契約》，依據(jù)各州用水量評估結(jié)果及未來水資源需求，完成了水資源使用權(quán)的首次分配。在此后制定的《科羅拉多河總體規(guī)劃》中，以胡佛大壩為代表的幾十項水利工程使流域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)變城市、沙漠變良田，為拉斯維加斯、鳳凰城等城市供應(yīng)清潔電力。

澳大利亞墨累-達(dá)令河流域同樣面臨各州爭奪水資源使用權(quán)的問題，聯(lián)邦政府和各州政府于1914年簽署協(xié)定，成立了墨累河委員會，但由于缺乏流域管理機(jī)構(gòu)，未能從根本上解決資源配置問題。1987年各州締結(jié)協(xié)議，設(shè)立墨累-達(dá)令河流域管理局（MDBA），基于流域尺度進(jìn)行一體化綜合管理。2004年通過國家水資源改革方案，成立國家水資源委員會，2007年通過新的澳大利亞水法，2008年簽署墨累-達(dá)令河流域協(xié)議。2012年澳大利亞出臺《墨累-達(dá)令河流域規(guī)劃》并納入法律，規(guī)劃中各州政府把部分水資源管理權(quán)限移交給聯(lián)邦政府以便實施流域管理。該規(guī)劃提出全流域的環(huán)境發(fā)展目標(biāo)，制定了“高-中-低優(yōu)先級”水權(quán)交易制度，將“可持續(xù)最大取水量”作為水資源利用計劃的上限，避免水資源過度開發(fā)。

3.以水環(huán)境為優(yōu)先修復(fù)流域生態(tài)系統(tǒng)

20世紀(jì)50年代后，萊茵河沿岸國家為遏制工業(yè)化帶來的環(huán)境影響，于1963年成立萊茵河國際委員會（ICPR），并簽訂《萊茵河保護(hù)公約》,協(xié)同治理水環(huán)境問題，先后達(dá)成了6項與水污染防治的相關(guān)公約。自1987年起，ICPR制定了三次遠(yuǎn)景規(guī)劃，正在進(jìn)行的“2040萊茵河規(guī)劃”包括“棲息地連通計劃”“鮭魚回歸計劃”“微型污染物戰(zhàn)略”等子計劃，重點加強(qiáng)流域適應(yīng)性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能整體提升。

與萊茵河類似，1994年多瑙河流域11個國家簽訂《多瑙河保護(hù)公約》并成立多瑙河國際委員會（ICPDR），對河流、湖泊、濕地污染等進(jìn)行治理。2009年制定《多瑙河流域管理規(guī)劃》（2015年更新），規(guī)劃分為全流域、國家級流域、子單元流域共3個治理層次，在ICPDR下設(shè)的7個專家組和1個專業(yè)領(lǐng)域任務(wù)組中，明確各組側(cè)重的治理層次。此外，以改善水生態(tài)環(huán)境為根本目的，在全流域強(qiáng)制性的保護(hù)和減排指標(biāo)基礎(chǔ)上，依據(jù)各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定差異化的排放標(biāo)準(zhǔn)、綠色技術(shù)革新標(biāo)準(zhǔn)。

4.以多目標(biāo)多用途開發(fā)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

美國田納西河流域歷史上貧窮落后，1933年羅斯福執(zhí)政時期建立了橫跨7個州的“田納西流域管理局”（TVA），在防洪和航運(yùn)主要任務(wù)之外提出對流域進(jìn)行多目標(biāo)、多用途開發(fā)，拓展了流域規(guī)劃內(nèi)涵。流域管理局通過實施防洪、航運(yùn)、電力供應(yīng)、社區(qū)服務(wù)等項目改善航運(yùn)條件，優(yōu)化流域農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展條件，促進(jìn)流域土地資源合理利用，極大地提升了流域經(jīng)濟(jì)實力，有效推動了快速城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。2020年TVA在《自然資源規(guī)劃》中對土地資源、生物資源、文化資源、水資源進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)管理，發(fā)展生態(tài)旅游和休閑娛樂功能，吸引多元投資，真正實現(xiàn)了羅斯福總統(tǒng)提出的“為區(qū)域提供電力并不是唯一的意圖，提高流域人民生活水平是更大的目的”目標(biāo)。

城市群是流域地區(qū)治理和協(xié)同的重點，萊茵河流域聯(lián)系兩岸鹿特丹、法蘭克福、阿姆斯特丹、科隆等中心城市，經(jīng)生態(tài)修復(fù)后由“歐洲下水道”蛻變?yōu)椤皻W洲黃金水道”，形成了流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的萊茵-魯爾城市群、萊茵-美茵城市群、蘭斯塔德等多個城市群共同繁榮的局面。上游瑞士巴塞爾發(fā)展化工制藥業(yè)，沿萊茵河延伸至法國斯特拉斯堡形成“萊茵生物谷”；中游德國圍繞萊茵河建設(shè)海德堡到杜伊斯堡的復(fù)合經(jīng)濟(jì)帶；下游匯聚了鹿特丹、安特衛(wèi)普、阿姆斯特丹等港口城市群，流經(jīng)荷蘭的蘭斯塔德地區(qū)更是國際航運(yùn)樞紐和貿(mào)易中心，承載荷蘭的金融、貿(mào)易、旅游和文化藝術(shù)職能。

二、對我國流域規(guī)劃管理的啟示

1.明確流域規(guī)劃的定位、范圍和主要內(nèi)容

流域規(guī)劃是統(tǒng)籌流域地區(qū)開發(fā)保護(hù)的綜合性規(guī)劃，屬于重要的區(qū)域規(guī)劃，在我國現(xiàn)行規(guī)劃體系下，是以貫徹實施重大區(qū)域戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大問題為重點，指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展和制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。

從范圍界定來看，圍繞關(guān)注的重點區(qū)域不同，美國密西西比河流域依據(jù)生物分布范圍、對河流影響大的城鎮(zhèn)、重要水工建筑、行政邊界、地形等劃定研究廊道寬度20 km左右，洛杉磯河流域考慮水體與城市互動密切、連接兩岸的綠帶和動物棲息要求等，劃定1英里左右的研究與治理區(qū)域；澳大利亞墨累-達(dá)令河流域按照匯水范圍劃定全流域空間并分小流域進(jìn)行指引管控。在我國流域規(guī)劃管理中，應(yīng)因地制宜確定管控范圍，非城市化地區(qū)突出流域山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的完整性，加強(qiáng)全流域生態(tài)開發(fā)保護(hù)利用修復(fù)和上下游均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；城市化地區(qū)應(yīng)突出“水城共生”理念，塑造高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和高品質(zhì)的生活空間。

從規(guī)劃內(nèi)容來看，一方面要加強(qiáng)流域規(guī)劃的綜合性，系統(tǒng)考慮水資源、水安全、水環(huán)境、水生態(tài)和流域綜合開發(fā)等問題，以流域為單元，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各類自然資源布局，理清流域管理與洪水風(fēng)險管理、海洋環(huán)境、自然保護(hù)之間的相互聯(lián)系。另一方面，流域開發(fā)保護(hù)所面臨的問題具有階段性和規(guī)律性，應(yīng)加強(qiáng)流域資源本底條件分析和規(guī)劃實施績效評估，針對不同流域的核心問題確定規(guī)劃重點，如《多瑙河流域管理規(guī)劃》每年進(jìn)行一次區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實施評估，將保護(hù)修復(fù)任務(wù)納入流域自然資源管理動態(tài)管理框架中。

2.完善流域規(guī)劃管理的立法保障和政策機(jī)制

加快推動流域立法工作是更好開展流域規(guī)劃管理的基礎(chǔ)。國際典型流域均制定了專門的流域法律，如泰晤士河《水資源開發(fā)法案》、田納西河《田納西流域管理局法》、萊茵河《防止化學(xué)物質(zhì)污染萊茵河協(xié)定》和墨累-達(dá)令河《墨累-達(dá)令流域協(xié)定》等，一方面明確締約各行政單元的義務(wù)，另一方面保障管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是促進(jìn)流域資源配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本依據(jù)。2020年年底，全國人大常委會通過《中華人民共和國長江保護(hù)法》，成為我國第一部頒布實施的流域法律。未來應(yīng)加快完善其他重要流域立法工作，打破行政區(qū)劃限制，確定流域管理機(jī)構(gòu)法律地位、職能范圍、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容，做到流域管理有法可依、依法辦事。

同時，進(jìn)一步完善流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對流域生態(tài)功能極脆弱與極重要、飲用水水源保護(hù)地等地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和財政轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)流域開發(fā)保護(hù)需求制定相應(yīng)的補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。建立流域上下游生態(tài)產(chǎn)品市場化交易機(jī)制，如美國和澳大利亞都建立了較為完善的水權(quán)交易制度，通過國家、流域和區(qū)域立法，明確各級流域管理職責(zé)，強(qiáng)化流域?qū)用嫠畽?quán)交易監(jiān)管和跨區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

3.建立統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域型機(jī)構(gòu)作為流域規(guī)劃編制的主體和法律實施的主體，是區(qū)域治理的重要基礎(chǔ)。如美國田納西流域管理局（TVA）是促進(jìn)實現(xiàn)流域資源統(tǒng)一開發(fā)、流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的典范。首先，其行政職權(quán)高，是聯(lián)邦一級的管理機(jī)構(gòu)，具備管理、協(xié)調(diào)所轄七州的職能；其次，TVA機(jī)構(gòu)性質(zhì)綜合，是集政府職能、國營企業(yè)、私人企業(yè)于一體的法人實體，其董事會成員涵蓋綜合管理、銷售經(jīng)營、電力供應(yīng)、自然資源等執(zhí)行機(jī)構(gòu)，及各州、社區(qū)、受益方、配電商等利益相關(guān)方代表；第三，TVA享有聯(lián)邦政府多項財政和政策優(yōu)惠，管理局財產(chǎn)收入免稅，可優(yōu)先經(jīng)營國家大型企業(yè)和電站，有自主債券發(fā)行權(quán)，使TVA的管理職能充分發(fā)揮。英國、法國、澳大利亞等國家也建立了水管理局、流域委員會等機(jī)構(gòu)，對流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。

“十四五”時期我國流域管理將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，要貫徹新發(fā)展理念，強(qiáng)化以流域為單元的綜合治理，可以參考國外經(jīng)驗，進(jìn)一步加強(qiáng)國家、省兩級重點流域管理，統(tǒng)籌流域上下游、干支流、左右岸的關(guān)系，探索建立流域綜合管理機(jī)構(gòu)。同時，加強(qiáng)多專業(yè)領(lǐng)域協(xié)作，推動發(fā)改、水利、自資、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、住建等部門開展聯(lián)合治理，推進(jìn)流域規(guī)劃與其他部門規(guī)劃相互協(xié)調(diào)。加強(qiáng)公眾參與，形成政府、市場、社會協(xié)同治理的流域管理體制。

三、結(jié) 語

縱觀國際典型流域開發(fā)保護(hù)治理經(jīng)驗，由于各發(fā)展階段面臨的主要問題不同，先后經(jīng)歷了從洪澇災(zāi)害防治、水資源配置，到水污染治理，水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)修復(fù)，再到全流域綜合開發(fā)保護(hù)、流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的演變歷程。流域規(guī)劃管理已經(jīng)由解決河湖水系自身問題的專項工作，轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性和綜合性工作。目前我國規(guī)劃體系改革正在進(jìn)行，發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，政府間治理體系有待協(xié)調(diào)完善。流域規(guī)劃不僅是水利部門的專項規(guī)劃，而且是一種特定的區(qū)域規(guī)劃，對市縣級規(guī)劃具有重要的指導(dǎo)作用，但是也面臨著與發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃相互銜接的問題，應(yīng)在規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、目標(biāo)和指標(biāo)、空間布局和重大任務(wù)等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)，實現(xiàn)流域有關(guān)規(guī)劃的“多規(guī)合一”和流域治理的“多部門協(xié)同”。