長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)“聯(lián)合河長制”經(jīng)驗(yàn)與思考

周瑩雅，沈建偉

（江蘇省蘇州市吳江區(qū)水務(wù)局，205200，蘇州）

一、概 述

1.長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的范圍

2019年5月13日中央政治局會議通過《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確指出“以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（面積約2 300 km2），示范引領(lǐng)長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展”。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）位于太湖流域滬蘇浙兩省一市、兩區(qū)一縣,水資源豐富，水面超過整個示范區(qū)1/5面積，生態(tài)環(huán)境總體良好，但局部水環(huán)境存在需協(xié)同改善的狀況。

2.水環(huán)境對示范區(qū)的意義

從“示范區(qū)”命名中可以看出保護(hù)和提升示范區(qū)的生態(tài)綠色是基底，探索生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)價值化是科學(xué)路徑，推動跨行政區(qū)地域率先科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展是示范區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。從生態(tài)環(huán)境看，示范區(qū)環(huán)繞淀山湖，北依太湖，“生態(tài)綠色”最終成色如何，水資源扮演著舉足輕重的角色。此外，三地同屬江南水鄉(xiāng)，水網(wǎng)相依相連，水環(huán)境幾乎一致且密切相關(guān)。如何“一體化”做好“水”文章，是示范區(qū)三地達(dá)成“生態(tài)綠色一體化發(fā)展”需要攻克的重要課題。

二、示范區(qū)三地協(xié)同治水

1.太浦河工程是已有有益嘗試

太湖下游地勢低洼，河道容易淤塞，洪災(zāi)頻發(fā)。1958年在上級的推動支持下，示范區(qū)三地（青浦、吳江、嘉善）開始聯(lián)手解決汛期洪災(zāi)這一難題。三地數(shù)十萬人歷時30余年挖出了太湖流域最大的人工河道——太浦河,河長57.62 km,將太湖水東引，溝通太湖與黃浦江。1999年太湖流域發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水，太浦河工程泄洪28.73億m3，有效地減輕了洪澇災(zāi)害?？梢哉f太浦河工程是青、吳、嘉協(xié)同治水的有益嘗試，也是“一體化發(fā)展”的提前示范。

2.示范區(qū)共建“聯(lián)合河長制”

進(jìn)入新時代，人民群眾對美好生活的向往不再僅僅是“吃飽穿暖”，而是對“碧水藍(lán)天”的生活生產(chǎn)環(huán)境有了更高期盼。為了協(xié)同管護(hù)好示范區(qū)水環(huán)境，示范區(qū)三地共建跨界河湖“聯(lián)合河長制”，創(chuàng)新開展協(xié)同治水，推動力主要來自四個方面。

（1）頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容；2017年元旦，習(xí)近平總書記在新年賀詞中提出“每條河流要有河長了”，全面深化河長制湖長制改革拉開了序幕；2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會上宣布支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略；2019年10月，國務(wù)院批復(fù)成立長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。

（2）省級推動

2019年11月，滬蘇浙兩省一市召開示范區(qū)建設(shè)推進(jìn)大會，示范區(qū)建設(shè)全面進(jìn)入實(shí)施期；同年12月，水利部太湖流域管理局、江蘇省河長辦、浙江省河長辦、上海市河長辦召開太湖淀山湖湖長協(xié)作會議，審議通過《太湖淀山湖湖長協(xié)作機(jī)制規(guī)則》；2020年6月，上海市人民政府、江蘇省人民政府、浙江省人民政府印發(fā)《關(guān)于支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》。

（3）基層聯(lián)動

2016年1月，青浦、吳江水政執(zhí)法部門聯(lián)合制定《聯(lián)動執(zhí)法及聯(lián)席會議制度》；2018年8月，青浦、吳江、嘉善、昆山河長辦簽訂《水域保潔一體化協(xié)作框架協(xié)議》。2019年1月起，示范區(qū)三地協(xié)同治水動作更加頻繁，青、吳、嘉多次召開三地河長辦（治水辦）工作推進(jìn)會，并試水開展聯(lián)合巡河、水質(zhì)聯(lián)合檢測、聯(lián)合執(zhí)法等工作；同年8月30日，三地水務(wù)（水利）局簽訂《黨建引領(lǐng)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)協(xié)同治水協(xié)議書》；10月30日，三地聯(lián)合舉辦“不忘初心牢記使命長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)協(xié)同治水啟動儀式”，共聘“聯(lián)合河長”，將示范區(qū)河湖管護(hù)正式定型為以“聯(lián)合河長制”為基礎(chǔ)的協(xié)同治水，并明確了聯(lián)合巡河、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合保潔、聯(lián)合治理為內(nèi)容的“聯(lián)合河長五大機(jī)制”。2020年6月，青浦、吳江、昆山、嘉善河長辦（治水辦）聯(lián)合印發(fā)了《2020年示范區(qū)“聯(lián)合河長制”工作推進(jìn)會會議紀(jì)要》；同年8月，在經(jīng)過大量溝通后，又聯(lián)合印發(fā)了《示范區(qū)跨界河湖聯(lián)合河長湖長巡河工作制度》。此外，示范區(qū)三地交界村建立“吳根越角”黨建生態(tài)圈，助力交界村聯(lián)合治水護(hù)河，并發(fā)展為青吳嘉三地黨建、民生、社會綜治等工作的交流群，在新冠肺炎疫情期間協(xié)同開展防疫工作；聯(lián)合建立長三角“水滴”志愿者護(hù)河突擊隊(duì)，組織開展青、吳、嘉“水滴”青年聯(lián)合護(hù)河暨學(xué)習(xí)交流“四史”座談活動。

（4）各自推進(jìn)

在此基礎(chǔ)上，示范區(qū)三地也各自發(fā)力，在“聯(lián)合河長制”的共識下開展河湖管護(hù)工作。

具體做法以吳江區(qū)為例。一是實(shí)施跨界河湖治理工程。結(jié)合長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)建設(shè)需要和元蕩美麗鄉(xiāng)村群建設(shè)要求，吳江區(qū)計(jì)劃投資7.6億元，以元蕩為中心、分兩年實(shí)施元蕩貫通工程（先導(dǎo)段）項(xiàng)目及周邊跨界河湖治理項(xiàng)目，其中新開河道約2.3 km、土方7.1萬m3；河道清障14處，清障面積9.47萬m2，清理廢棄物44.6萬m3；清淤疏浚河道13條，湖泊1個,土方57.6萬m3；岸坡整治新（改）建護(hù)岸28.1 km。投資2 300萬元開展太浦河防洪擋墻修建修復(fù)，計(jì)劃新建擋墻1 980 m，修復(fù)擋墻2 300 m，新建木樁護(hù)岸1 350 m。通過對啟動區(qū)及邊界湖泊和河道的綜合整治，實(shí)現(xiàn)河道暢通、湖泊群互連互通、水體有序流動，提升湖泊調(diào)蓄洪水、涵養(yǎng)水源、凈化環(huán)境等功能，形成以水為脈、田林共生、城綠相依的美麗河湖新樣板，助力打造世界級湖區(qū)。二是加強(qiáng)河湖長效管護(hù)。印發(fā)《關(guān)于開展省際邊界及重點(diǎn)區(qū)域水葫蘆整治專項(xiàng)行動的通知》，特別是在上海進(jìn)博會期間，對照太湖流域管理局提出的“清剿水葫蘆、美化水環(huán)境”工作要求，每年累計(jì)出動數(shù)千人次進(jìn)行打撈，在水葫蘆多發(fā)區(qū)域設(shè)置攔截網(wǎng)，主動出擊，層層攔截。其中2019年進(jìn)博會期間太浦河區(qū)域共打撈水葫蘆12 000余t，上游麻溪河攔截設(shè)備旺季每日打撈水葫蘆1 000余t，全力保障上海進(jìn)博會水環(huán)境安全。三是加快推進(jìn)生態(tài)美麗河湖建設(shè)。認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步深化長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)河湖長制加快建設(shè)幸福河湖的指導(dǎo)意見》，深入挖掘幸福河湖內(nèi)涵，開展生態(tài)美麗河湖建設(shè)，計(jì)劃5年建成400個生態(tài)美麗河湖，其中包括元蕩、華字港等示范區(qū)內(nèi)跨省交界河湖。四是開展太浦河沿岸景觀整治。整治范圍為太浦河汾湖段（北岸），面積約35.88 hm2，綠地面積32.23 hm2，廣場、道路面積3.37 hm2，服務(wù)建筑構(gòu)筑物2 810 m2，推進(jìn)生態(tài)岸線修復(fù)、水體優(yōu)化提質(zhì)、土地功能調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、公共空間聯(lián)通、環(huán)境景觀塑造等工作，構(gòu)建城市生態(tài)綠廊。其中“聯(lián)合河長制”主題公園已啟動建設(shè)，并于2020年10月完成戶外部分建設(shè)，紀(jì)念場館和巡河碼頭等項(xiàng)目在推進(jìn)中。

三、示范區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

在三地共同努力下,近年二區(qū)一縣水生態(tài)環(huán)境明顯改善。以吳江區(qū)為例，江南運(yùn)河、太浦河、太湖等重點(diǎn)河湖水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)；2018年以來太浦河平均水質(zhì)連續(xù)32個月穩(wěn)定在Ⅲ類以上；2020年以來元蕩水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅲ類，吳天貞蕩和諸曹漾等跨省湖泊水質(zhì)也穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。全區(qū)114個區(qū)級河湖中Ⅲ類及以上水質(zhì)河湖數(shù)量由2018年1月21個增加為2020年8月68個。

示范區(qū)水環(huán)境與過去相比雖有顯著提升，但與示范區(qū)生態(tài)綠色發(fā)展引領(lǐng)的定位、目標(biāo)尚存在一定差距。一是地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)壓力較大。近年淀山湖總體水質(zhì)有所改善，但氮、磷濃度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際上公認(rèn)的湖泊富營養(yǎng)化營養(yǎng)鹽限值,水體長期富營養(yǎng)化;元蕩水質(zhì)優(yōu)于淀山湖，但總氮總磷濃度同樣較高。受來水河流影響及河湖水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)評價體系差異,近期淀山湖達(dá)標(biāo)難度較大。二是規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異較大。示范區(qū)內(nèi)現(xiàn)有環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范更多關(guān)注行政區(qū)劃范圍內(nèi)主要問題和矛盾，基于示范區(qū)一體化規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)考慮較少，兩區(qū)一縣執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和水政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等均存在差異，導(dǎo)致在一定程度上存在“同案不同罰”情況。三是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏共享。示范區(qū)內(nèi)河湖數(shù)據(jù)共享機(jī)制尚未完全建立，水環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系不統(tǒng)一，環(huán)境信息數(shù)據(jù)相對分散，尚未實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域共享互聯(lián)。數(shù)據(jù)融合難度較大，存在數(shù)據(jù)不匹配、一數(shù)多源、跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級的綜合利用不充分等現(xiàn)象。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒與對策建議

目前國內(nèi)其他地區(qū)已有較為成熟的跨區(qū)域一體化管理模式值得學(xué)習(xí)和借鑒。京津冀和粵港澳體現(xiàn)區(qū)域橫向合作、內(nèi)部協(xié)商治理模式。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,京津冀為推進(jìn)水污染防治，成立了“京津冀及周邊地區(qū)水污染防治協(xié)作小組”，在此基礎(chǔ)上，三地簽署了相關(guān)的合作框架協(xié)議，以橫向協(xié)作方式推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控?；浉郯囊浴痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》為指導(dǎo)，以簽署一系列框架協(xié)議為基礎(chǔ)、以聯(lián)席會議形式，通過環(huán)保合作小組及其下設(shè)的專責(zé)（項(xiàng)）小組，落實(shí)執(zhí)行相關(guān)環(huán)境合作規(guī)劃、協(xié)議和行動方案。在制度保障方面，京津冀實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法,以“一張圖”“一把尺”統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作?；浉郯耐七M(jìn)了“粵港碳標(biāo)簽合作”等具體合作項(xiàng)目，并健全了環(huán)保信用評價、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度，用制度保護(hù)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。雄安新區(qū)以政府為主導(dǎo)推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建立了跨區(qū)域和跨部門的工作銜接機(jī)制，制定了環(huán)境質(zhì)量改善考核獎懲機(jī)制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一票否決”機(jī)制以及雄安集團(tuán)生態(tài)治理協(xié)作和監(jiān)督管理機(jī)制，嚴(yán)格按制度管權(quán)、管人、管事。

鑒于其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)提出以下建議：

①加快推進(jìn)“聯(lián)合河長五大機(jī)制”正式成文。雖然示范區(qū)三地已對“聯(lián)合河長五大機(jī)制”達(dá)成共識，但除了“聯(lián)合巡河”機(jī)制已正式發(fā)文外，另外“四大機(jī)制”仍未正式成文。要加快推進(jìn)“聯(lián)合河長五大機(jī)制”成文，盡快對聯(lián)合保潔、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法等工作進(jìn)行規(guī)范，對工作要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定量和統(tǒng)一，保障聯(lián)合治水工作的順利開展。

②建立示范區(qū)河湖數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。推進(jìn)示范區(qū)“聯(lián)合河長制”信息化系統(tǒng)建設(shè)，提升數(shù)據(jù)融合度，實(shí)現(xiàn)“一河三湖”高地聯(lián)動、信息共享、實(shí)時感知，加快形成示范區(qū)治水一體化格局。

③建立示范區(qū)統(tǒng)一水政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。建議強(qiáng)化三地人大的溝通聯(lián)系，加強(qiáng)研究建立與國家法律體系相配套、與國際慣例相接軌、與示范區(qū)發(fā)展目標(biāo)和需求相匹配的生態(tài)綠色一體化發(fā)展法規(guī)架構(gòu)，在水政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)上保持一致。

④推動跨鎮(zhèn)、跨村“聯(lián)合河長制”的建立。在建立跨省“聯(lián)合河長制”的基礎(chǔ)上，推動鎮(zhèn)、村級交界河湖“聯(lián)合河長制”的建立，加強(qiáng)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間河湖聯(lián)防聯(lián)治、共管共護(hù)工作。

⑤探索地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償方式。《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更加完善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”，生態(tài)補(bǔ)償成為調(diào)節(jié)區(qū)域生態(tài)利益沖突、實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域生態(tài)“共保聯(lián)治”與一體化發(fā)展的重要辦法。可借鑒新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，明確補(bǔ)給誰、誰來補(bǔ)、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)等關(guān)鍵問題，健全生態(tài)補(bǔ)償配套機(jī)制，探索上下游、區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償渠道。