高原河湖管理機(jī)制建設(shè)與探索

王雨春，李姍澤，胡明明，楊元月，稅 勇，次旦央吉

（1.中國水利水電科學(xué)研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，100038，北京；2.西藏自治區(qū)水利廳，850000，拉薩；3.西藏自治區(qū)水文水資源勘測局，850000，拉薩）

“世界屋脊”青藏高原河流湖泊眾多，水資源豐富，被稱為“亞洲水塔”。保護(hù)高原河流湖泊，事關(guān)亞洲人民群眾福祉，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展。高原環(huán)境條件嚴(yán)峻、生態(tài)系統(tǒng)脆弱，河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作。2018年西藏自治區(qū)已全面建成四級河湖長制體系，河流湖泊保護(hù)管理工作取得良好成效，但在歷次開展督導(dǎo)檢查工作中仍發(fā)現(xiàn)存在薄弱環(huán)節(jié)。本文就西藏河湖管理保護(hù)問題展開討論，旨在更扎實(shí)地推進(jìn)河湖長制工作，管理保護(hù)好高原河流湖泊。

一、高原河流湖泊概況

1.基本情況

西藏位于我國西南邊陲，平均海拔在4 000 m以上，全區(qū)土地面積占國土面積的近12.8%。西藏是我國河流最多且湖泊、沼澤分布最集中的區(qū)域之一，是世界上海拔最高的高原湖沼分布區(qū)，同時也是世界上山地冰川最發(fā)達(dá)的地區(qū)。

2.保護(hù)現(xiàn)狀

水資源時空分布不平衡，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局、生產(chǎn)力布局之間存在矛盾,是西藏的區(qū)情水情。在水資源供需矛盾日益突出等新形勢下，繼續(xù)加強(qiáng)水資源管理，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，對大力發(fā)展民生水利，促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展尤為重要。國務(wù)院批復(fù)的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030）》中，西藏重要江河湖泊水功能區(qū)共劃定水功能區(qū)54個（一級和二級水功能區(qū)個數(shù)重復(fù)統(tǒng)計(jì)）。2014年10月，西藏主體功能區(qū)規(guī)劃提出要建設(shè)“三屏五區(qū)”為主體的國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，即構(gòu)建以藏西北羌塘高原荒漠生態(tài)屏障區(qū)、藏東南高原邊緣森林生態(tài)屏障區(qū)、喜馬拉雅中段生態(tài)屏障區(qū)、念青唐古拉山南翼水源涵養(yǎng)和生物多樣性保護(hù)區(qū)、昌都地區(qū)北部河流上游水源涵養(yǎng)區(qū)、羌塘高原西南部土地沙漠化預(yù)防區(qū)、阿里地區(qū)西部土地荒漠化預(yù)防區(qū)、拉薩河上游水源涵養(yǎng)與生物多樣性保護(hù)區(qū)為骨架，以其他限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點(diǎn)狀分布的國家和自治區(qū)層面禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹匾M成的國家重要的生態(tài)安全屏障。生態(tài)區(qū)域要重點(diǎn)保護(hù)好多樣性、獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮涵養(yǎng)大江大河水源和調(diào)節(jié)氣候的作用，要實(shí)現(xiàn)沙化土地綜合防治面積和水土流失治理面積顯著提高，大江大河源頭區(qū)、重要湖泊、河谷區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)取得顯著進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)較為完善，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村傳統(tǒng)能源替代、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會呈現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢的目標(biāo)。

3.河湖保護(hù)的重點(diǎn)

西藏地理位置特殊，地形條件復(fù)雜，氣候環(huán)境多樣，形成高原河湖保護(hù)的獨(dú)特性和復(fù)雜性。

①西藏水資源量豐富但時空分布不均，開發(fā)利用難度大。西藏60%的區(qū)域?qū)儆诟珊?、半干旱和少水缺雨地帶，豐富的水資源多集中于高山峽谷地帶，開發(fā)利用極具困難。

②西藏河湖眾多，但人口居住相對分散，水利基礎(chǔ)設(shè)施需求特殊。農(nóng)牧民居住區(qū)地廣人稀，保障散居農(nóng)村居民（尤其是游牧居民）飲用水和防洪安全存在特殊性；受氣候條件、地勢、水源等多方面條件限制，連片耕地面積較少，灌區(qū)分布不均，無法高效滿足高原特色農(nóng)產(chǎn)品基地所需的灌溉條件。

③西藏地處高海拔地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，受全球氣候變化和人類活動干擾敏感，極易發(fā)生水土流失等環(huán)境問題，冰湖潰決等自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境一旦破壞，自我修復(fù)困難，保護(hù)治理任務(wù)艱巨。河湖健康、岸坡穩(wěn)定事關(guān)人民福祉。

二、對河湖長制宏觀把控

青藏高原河流湖泊眾多，湖泊占全國總量的1/3，河流占全國總量的1/6，水資源量占全國總量的1/6。西藏河湖長制體系包含20個自治區(qū)級、219個市級、1 500多個縣級河長湖長。河湖長制工作落實(shí)到位，不僅對自治區(qū)河湖、國家水安全、生態(tài)安全，乃至對整個亞洲河湖水安全都具有重要意義。

1.把握宏觀定位

“一河一策”“一湖一策”方案（以下簡稱“方案”）編制為河長湖長提供便捷的管理工具，上一級河長湖長需根據(jù)該方案對河湖進(jìn)行管理保護(hù)，明確對下一級各分段分區(qū)河長湖長如何進(jìn)行考核。方案編制時需要考慮方案的深度，河長能夠借助方案里的問題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施及責(zé)任清單，明確河湖保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問題，期望通過河湖長制管理達(dá)到的目標(biāo)是什么，要達(dá)到這些目標(biāo)需要完成的任務(wù)有哪些，實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)需要采取什么措施手段，哪些部門單位牽頭負(fù)責(zé)落實(shí)，哪些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)，也就是讓執(zhí)行者明白“誰考核我，我考核誰”。

2.界定對象范圍

方案編制中，“一河一策”編制對象主要為河流干流，每條支流都會有相應(yīng)的“一河一策”，因此支流主要考慮到入河口。對于高原湖泊，主要以湖面、岸線為主，流域支流考慮較少。清楚界定管理保護(hù)對象范圍，有利于更好地開展河湖管理保護(hù)工作。

3.目標(biāo)量化可考核

河湖管理保護(hù)目標(biāo)要宜于考核，定量有助于標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一且便于管理。河湖長制管理保護(hù)的大部分目標(biāo)和措施是從各國家機(jī)關(guān)部委、地方政府等所收集的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、相關(guān)規(guī)劃，包括國民經(jīng)濟(jì)相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃及近期或遠(yuǎn)期目標(biāo)的整合，但有些要求如監(jiān)管、岸線劃定等是補(bǔ)充進(jìn)來的。此外，河湖長制應(yīng)結(jié)合發(fā)展規(guī)劃滾動編制、及時更新，以滿足相關(guān)目標(biāo)和任務(wù)等。

三、高原河湖管理機(jī)制建設(shè)應(yīng)創(chuàng)新探索的方向

高原區(qū)全面推行河湖長制，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、因地制宜，堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)管、嚴(yán)格考核等基本原則。目前西藏20個自治區(qū)級總河長及其各支流河長體系均已建立，體制建設(shè)層層推進(jìn)，應(yīng)大力推進(jìn)獨(dú)具特色的河湖管理機(jī)制創(chuàng)新探索。

1.自治區(qū)駐村工作隊(duì)

西藏在各地設(shè)有駐村工作隊(duì)，駐村工作隊(duì)均是由自治區(qū)、市、縣級領(lǐng)導(dǎo)干部駐村，工作隊(duì)一般由四到五人組成。駐村干部一般有技術(shù)、有文化，政策領(lǐng)悟力較強(qiáng)，由駐村工作隊(duì)宣傳、推動河湖長制工作，有利于河湖管理保護(hù)。此外自治區(qū)還有生態(tài)崗位，可以督促落實(shí)河湖管理保護(hù)工作。

2.依靠群眾的力量監(jiān)督管理

西藏游客眾多，可借助廣大人民群眾的力量，利用現(xiàn)代通信設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督。例如西藏在開展河湖“清四亂”專項(xiàng)行動中，要求全面摸清和清理整治河湖管理范圍內(nèi)“四亂”突出問題。但由于西藏地廣人稀，全權(quán)依靠政府力量顯得力不從心?？梢园l(fā)動群眾的力量，提升5G智能互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率，通過自治區(qū)旅游發(fā)展廳短信通知每位游客，發(fā)動游客下載有經(jīng)緯度的相機(jī)等手機(jī)APP，在拍照的同時獲得時間、地理位置和經(jīng)緯度坐標(biāo)，將相關(guān)照片發(fā)送至河長辦公共郵箱，進(jìn)行多元監(jiān)督。河湖長制落實(shí)無死角，才能扎實(shí)保護(hù)河湖健康及水安全。

3.發(fā)揚(yáng)保護(hù)河湖的民族信仰

西藏地區(qū)民風(fēng)民俗與內(nèi)地大不同。例如納木措、羊卓雍措、瑪旁雍措等在藏族同胞眼里都是神山圣湖，愛護(hù)還來不及，更不會去破壞。自治區(qū)人民帶著信仰和崇敬的角度去轉(zhuǎn)山轉(zhuǎn)湖，對大自然心存敬畏。因此，可以結(jié)合藏族同胞的風(fēng)俗，更好地宣傳和保護(hù)高原河湖。