深入貫徹落實(shí)《條例》推進(jìn)太湖流域水資源節(jié)約集約利用

朱 威，賈更華，趙曉晴

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《太湖流域管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）對(duì)水資源保護(hù)、水資源配置與調(diào)度、用水總量控制、節(jié)水減排、用水定額管理、水污染物排放總量控制等作出了具體規(guī)定，2011 年11 月 1日正式施行以來， 太湖流域管理局（以下簡稱“太湖局”）和流域各省（直轄市）高度重視，認(rèn)真貫徹落實(shí)，促進(jìn)社會(huì)各界知法守法， 推進(jìn)流域水資源節(jié)約集約利用， 太湖流域步入了依法治水、科學(xué)管水新階段。

一、貫徹落實(shí)《條例》,水資源總量強(qiáng)度雙控見成效

《條例》實(shí)施以來，流域用水總量得到有效控制， 用水效率顯著提高。2019 年， 流域總?cè)丝跒?6 164 萬人，比2011 年 增 加 了 285 萬 人 ；GDP 為96 847 億元， 與 2011 年相比翻了一番；而用水總量由2011 年的354.8 億m3下 降 到 2019 年 的 338.7 億 m3，降幅4.5%；人均用水量下降9.1%；萬元GDP 用水量由 101 m3下降到 35 m3，下降65%。 從太湖局對(duì)太湖、太浦河、望虞河取水總量監(jiān)控情況看，自《太湖流域水量分配方案》實(shí)施以來，沒有出現(xiàn)超用水總量情況。 結(jié)合《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》的實(shí)施，流域各?。ㄖ陛犑校┮虻刂埔藦?qiáng)化節(jié)水減排措施， 推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。

1.破解豐水地區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水困局

太湖流域地處江南水鄉(xiāng)，河網(wǎng)密布，農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施簡易，多就近從河網(wǎng)取水，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水難度大。 農(nóng)業(yè)是流域用水、 耗水大戶，2011—2019年太湖流域扣除火電用水（火電用水大多取自長江、退至長江）年均用水量176.6 億m3， 其中農(nóng)業(yè)灌溉用水量65.8 億m3，占37.3%，農(nóng)業(yè)灌溉用水平均耗水率為74.7%。 這意味著每年有16.6 億m3攜帶著農(nóng)業(yè)面源污染物的灌溉回歸水會(huì)匯入河網(wǎng)， 成為面源污染的主要來源之一。

近年，太湖流域大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，持續(xù)推廣應(yīng)用節(jié)水灌溉技術(shù)，積極推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水配套改造。 江蘇省累計(jì)實(shí)施21 處大型、56 處重點(diǎn)中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比達(dá)到65%以上。 浙江省累計(jì)高效節(jié)水灌溉面積為361.63 萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），高效節(jié)水灌溉面積率16.7%。 上海市推廣應(yīng)用水肥一體化技術(shù)已達(dá)2.08 萬畝次，節(jié)水灌溉面積覆蓋率達(dá)78%。 經(jīng)過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和持續(xù)節(jié)水配套改造，流域各?。ㄖ陛犑校┺r(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)均在0.6 以上，均提前完成《國家節(jié)水行動(dòng)方案》中明確的2022 年目標(biāo)，其中上海市最高，為0.738。

在畜禽漁業(yè)節(jié)水技術(shù)方面， 流域各?。ㄖ陛犑校┓e極推廣生態(tài)畜禽漁業(yè)養(yǎng)殖方式， 出臺(tái)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場建設(shè)等技術(shù)規(guī)范，組織開展節(jié)水、節(jié)料等清潔養(yǎng)殖工藝和干清糞等實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，實(shí)施畜禽糞肥還田、稻漁綜合種養(yǎng)等試點(diǎn)項(xiàng)目。 上海市共建成486 家水產(chǎn)養(yǎng)殖綠色生產(chǎn)養(yǎng)殖場， 水產(chǎn)綠色健康養(yǎng)殖比重達(dá)72%。浙江省建成12 個(gè)國家級(jí)畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范場、294家國家級(jí)水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范場。 典型示范推廣帶動(dòng)了節(jié)水技術(shù)迭代更新，提高了養(yǎng)殖業(yè)水循環(huán)利用水平。

太湖流域依法推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水減排，為南方豐水地區(qū)實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水提供了示范標(biāo)桿。2017 年流域年降水量與 2011 年相近， 但農(nóng)業(yè)用水量比2011 年 減 少 13.8 億 m3，6 年 下 降 了15.6%，農(nóng)業(yè)節(jié)水減排成效顯著。

2.總量強(qiáng)度雙控倒逼工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)

《條例》對(duì)未完成重點(diǎn)水污染物排放總量削減和控制計(jì)劃、行政區(qū)域邊界斷面及主要入太湖河道控制斷面未達(dá)到階段水質(zhì)目標(biāo)的情形明確規(guī)定：“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)暫停辦理兩省一市相關(guān)行政區(qū)域或者主要入太湖河道沿線區(qū)域可能產(chǎn)生污染的建設(shè)項(xiàng)目的審批、 核準(zhǔn)以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)、取水許可和排污口設(shè)置審查等手續(xù)”。 流域各省（直轄市）特別是流域上游區(qū)據(jù)此進(jìn)一步加強(qiáng)了水資源論證管理，重點(diǎn)推進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)布局和各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃的水資源論證，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可管理。依據(jù)《太湖流域綜合規(guī)劃》《太湖流域水量分配方案》《太湖流域洪水與水量調(diào)度方案》等《條例》配套制度的細(xì)化實(shí)施，進(jìn)一步優(yōu)化流域水資源配置格局，在水資源供給側(cè)發(fā)力，進(jìn)一步提高流域和區(qū)域水資源統(tǒng)籌配置能力，發(fā)揮各類水源調(diào)節(jié)互補(bǔ)作用。 通過實(shí)施更嚴(yán)格的法律制度、更嚴(yán)格的用水總量控制和定額管理，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

各省份相繼出臺(tái)水平衡測試管理辦法，推動(dòng)高耗水企業(yè)開展水平衡測試工作，淘汰落后用水技術(shù)，引導(dǎo)企業(yè)積極應(yīng)用先進(jìn)工藝技術(shù)和裝備。2020 年流域各省（直轄市）規(guī)模以上工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)91%以上，其中上海市最高，為93.55%。 在推動(dòng)節(jié)水技術(shù)改造基礎(chǔ)上，流域各省（直轄市） 深入推進(jìn)工業(yè)節(jié)水載體建設(shè)，充分發(fā)揮載體引領(lǐng)示范作用。 浙江省推動(dòng)高耗水節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建，累計(jì)創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)3 045 家， 高耗水行業(yè)節(jié)水型企業(yè)建成率達(dá)93.7%。 江蘇省建成國家綠色園區(qū)14 個(gè)。 上海市積極推動(dòng)工業(yè)節(jié)水增效，共創(chuàng)建節(jié)水型工業(yè)園區(qū)26 個(gè)、 節(jié)水示范工業(yè)企業(yè)33家、節(jié)水型工業(yè)企業(yè)329 家。

太湖流域依法推進(jìn)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，樹立高質(zhì)量發(fā)展示范標(biāo)桿，2011 年萬元工業(yè)增加值用水量為94 m3，2019年下降到62 m3，降幅34%。

3.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)彰顯發(fā)展質(zhì)量

“建設(shè)生態(tài)文明， 首先要從改變自然、 征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為”。 節(jié)水型社會(huì)的核心就是要改變?nèi)说乃枷胗^念、價(jià)值取向、生產(chǎn)方式、行為方式，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性、探索性和創(chuàng)造性。 要求人民群眾有節(jié)水意識(shí)和觀念，政府層面有法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)、宣傳等制度措施，在涉水的各個(gè)環(huán)節(jié)杜絕不必要的浪費(fèi)行為。 同時(shí)讓人民群眾感受到參與節(jié)水不是生活質(zhì)量的下降而是生活品質(zhì)的提升。 太湖流域自開展縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)以來，76 個(gè)縣域已建成節(jié)水型社會(huì)，占總縣域數(shù)的39%，提前2 年實(shí)現(xiàn)了《國家節(jié)水行動(dòng)方案》 所要求的到2022 年南方30%以上縣（區(qū)）級(jí)行政區(qū)達(dá)到節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)目標(biāo)。

“十二五”以來，江蘇省共完成供水管網(wǎng)改造約17 000 km， 全省城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率降至10%。 “十三五”期間, 浙江省新建供水管網(wǎng)5 653 km，改造供水管網(wǎng)5 838 km， 全省城市公共供水管網(wǎng)核定漏損率連續(xù)四年控制在10%以下。 上海市“十三五”期間完成供水管網(wǎng)更新改造約2 000 km，完成1.5 億m2住宅建筑面積的二次供水設(shè)施改造，公共供水管網(wǎng)漏損率下降至9.3%。

流域各省（直轄市）大力開展水利行業(yè)節(jié)水機(jī)關(guān)建設(shè)，探索可向社會(huì)復(fù)制推廣的節(jié)水機(jī)關(guān)建設(shè)模式，示范帶動(dòng)全社會(huì)節(jié)約用水。2020 年太湖局以上海市參評(píng)單位第一名的成績申報(bào)國家公共機(jī)構(gòu)水效領(lǐng)跑者。 江蘇省累計(jì)創(chuàng)建成73 家節(jié)水機(jī)關(guān)單位，在做好行業(yè)表率同時(shí)， 江蘇省水利廳與省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合將水利行業(yè)節(jié)水機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)推向全省機(jī)關(guān)單位， 省政務(wù)中心、統(tǒng)計(jì)局、市場局、省委巡視辦等單位按照新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行創(chuàng)建， 實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)節(jié)水工作“示范引領(lǐng)、全面推動(dòng)”。

為摸清非常規(guī)水源利用底數(shù)，上海市組織開展全市雨水集蓄利用統(tǒng)計(jì)調(diào)查，對(duì)重點(diǎn)用水單位和節(jié)水示范載體開展非常規(guī)水源利用數(shù)據(jù)調(diào)查和現(xiàn)場核查，建立非常規(guī)水源配置統(tǒng)計(jì)體系。 浙江省不斷推進(jìn)再生水利用、 雨水集蓄和海水淡化工程建設(shè)，“十三五” 期間再生水利用總量為17.69 億t，建成屋頂集雨等雨水收集利用設(shè)施1.9 萬處，海水淡化項(xiàng)目31個(gè)，全省再生水利用率達(dá)到20.27%。

4.《條例》配套制度建設(shè)激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力

為加強(qiáng)流域區(qū)域協(xié)同管理，太湖局會(huì)同兩省一市水利、生態(tài)環(huán)境等多部門，相繼出臺(tái)了《落實(shí)長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略推進(jìn)太湖流域水利高質(zhì)量發(fā)展指導(dǎo)意見》《太湖流域支撐保障長三角一體化發(fā)展協(xié)同治水行動(dòng)方案》《長三角示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保方案》，建成了跨區(qū)域、跨部門涉水信息共享平臺(tái)，為流域水資源節(jié)約、 管理與保護(hù)提供支撐和保障。流域各?。ㄖ陛犑校┫嗬^頒布了水資源管理辦法、節(jié)約用水條例等法規(guī)規(guī)章，編制出臺(tái)了水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)實(shí)施方案、節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案等，制訂發(fā)布了省級(jí)用水定額標(biāo)準(zhǔn)。 逐步健全水價(jià)形成機(jī)制，相繼出臺(tái)了城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)等政策制度。 江蘇省在全國率先完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)，79 個(gè)有改革任務(wù)縣（區(qū)）完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積5 437 萬畝。 浙江省積極推進(jìn)水市場改革，在全國率先建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。 流域各省（直轄市）積極拓展融資模式，江蘇省在全國創(chuàng)新推出“節(jié)水貸”，支持節(jié)水型企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，累計(jì)發(fā)放低息貸款37 億元， 惠及60 余家企業(yè)。江蘇、浙江和上海多次在全國最嚴(yán)格水資源管理制度考核中獲得優(yōu)秀等次并名列前茅。

二、太湖流域水資源節(jié)約集約利用中存在的問題

從根本宗旨、問題導(dǎo)向、憂患意識(shí)角度思考， 太湖流域水資源節(jié)約、管理與保護(hù)方面仍存在諸多問題。

1.人民群眾節(jié)水防污意識(shí)仍然薄弱

節(jié)水護(hù)水惠及民生福祉。 隨著依法管水治水的推進(jìn)，流域水資源供給保障、水環(huán)境質(zhì)量、水生態(tài)狀況有了較大改觀，但是太湖流域地處長三角核心區(qū)域，從一體化高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)全國的要求看，流域節(jié)水護(hù)水任務(wù)仍然很重。 目前流域仍有119 個(gè)縣域尚未完成節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)。 地處江南水鄉(xiāng)，流域群眾對(duì)節(jié)約用水的認(rèn)識(shí)不足，多數(shù)還停留在“家庭節(jié)水小常識(shí)”的水平，談及“市場調(diào)節(jié)”首先想到的是“漲水價(jià)”。 社會(huì)公眾參與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)得到的反饋還不明顯，流域水環(huán)境、 水生態(tài)問題依然突出，太湖藍(lán)藻水華連年暴發(fā)，飲用水水源安全風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

2.水資源剛性約束尚未真正建立

流域各?。ㄖ陛犑校╇m然都已經(jīng)分解并建立了省市縣三級(jí)行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)體系，但執(zhí)行效果并不理想。 一是缺乏準(zhǔn)確的水資源承載能力安全邊界。 太湖流域沿江火電工業(yè)發(fā)達(dá)、用水量大，近年隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，火電冷卻水需水量降幅明顯，而用水總量考核中仍然沿用十多年前流域水資源綜合規(guī)劃確定的用水總量控制數(shù)， 各地考核均能得高分，考核結(jié)果失去了“最”和“嚴(yán)”的意義。二是缺乏有效的社會(huì)管理手段。當(dāng)前節(jié)水相關(guān)法律法規(guī)大多還是倡導(dǎo)性的，強(qiáng)制性約束機(jī)制不多。流域各?。ㄖ陛犑校┚忻鞔_的水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控、 計(jì)劃用水管理等相關(guān)規(guī)章制度， 但這些管理措施并未能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局產(chǎn)生“最嚴(yán)格”的約束作用。在超定額累進(jìn)加價(jià)等行政手段執(zhí)行過程中，由于計(jì)量、監(jiān)控等諸多原因，執(zhí)行難度較大。

3.水資源節(jié)約集約利用仍需強(qiáng)化

2019 年太湖流域廢污水排放量已經(jīng)達(dá)到63.5 億t。 污水處理廠一級(jí)A 排放標(biāo)準(zhǔn)，總磷濃度0.5 mg/L，是河道Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)的2.5 倍、 湖庫Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)的10 倍；總氮15 mg/L，是湖庫Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)的15 倍；氨氮5 mg/L，是Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)的5 倍。 假定全部廢污水都截污納管且沒有漏損，廢污水全部處理到一級(jí)A 標(biāo)準(zhǔn)排放， 在沒有農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)其他面源匯入的情形下，以總磷為例，需要約190 億m3Ⅱ類水稀釋才能讓河網(wǎng)水質(zhì)維持到Ⅲ類。 而太湖流域多年平均水資源量為175 億m3，廢污水的產(chǎn)水率約75%，扣除產(chǎn)生廢污水的這部分用水量約85 億m3， 缺口還有100 億m3。雖然河網(wǎng)水質(zhì)狀況和來水條件季節(jié)起伏變化較大，太湖流域用水和排水也不一定全部在流域內(nèi)，但從宏觀上看，在太湖流域當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下，要維持河湖宜居優(yōu)美水環(huán)境、健康水生態(tài)，河湖水質(zhì)全面達(dá)到Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)還很難。 改善流域水環(huán)境質(zhì)量最重要的辦法是提高污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者加強(qiáng)節(jié)水以減少廢污水排放量，太湖流域污水處理提標(biāo)和節(jié)水減污任重道遠(yuǎn)。

三、依法科學(xué)有力地推進(jìn)流域水資源節(jié)約集約利用

長江保護(hù)法的貫徹實(shí)施為更好地推進(jìn)《條例》和國家節(jié)水行動(dòng)注入了新的活力。 太湖局作為流域管理機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測方面具有組織優(yōu)勢和實(shí)踐優(yōu)勢，將持續(xù)加強(qiáng)流域協(xié)同管理、 推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新、強(qiáng)化示范引領(lǐng)帶動(dòng)、嚴(yán)格節(jié)水社會(huì)監(jiān)管，更好地推進(jìn)流域水資源節(jié)約集約利用， 更好地服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，在高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

1.更好地依法科學(xué)落實(shí)水資源剛性約束

細(xì)化落實(shí)推動(dòng)實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)，指導(dǎo)流域各地節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案落實(shí)落地，并對(duì)各地農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)水指標(biāo)完成情況和其他任務(wù)完成情況、工作進(jìn)展、取得實(shí)效進(jìn)行定期檢查評(píng)估。 結(jié)合今后《條例》修訂和長江保護(hù)法配套制度制定，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)太湖流域節(jié)約用水社會(huì)化監(jiān)管法律依據(jù)和剛性政策支撐，強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)管嚴(yán)肅性，確保節(jié)水社會(huì)管理有法可依、有章可循。 指導(dǎo)流域各地科學(xué)編制節(jié)約用水 “十四五”規(guī)劃，科學(xué)準(zhǔn)確制定水資源節(jié)約、保護(hù)、利用約束性指標(biāo)，確保水資源、節(jié)水監(jiān)督考核依法、權(quán)威、科學(xué)。 發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控和監(jiān)督性監(jiān)測作用，讓節(jié)水監(jiān)督真正成為促進(jìn)流域各行各業(yè)水資源節(jié)約集約利用的利劍。

2.更好地支撐服務(wù)長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展

更好地促進(jìn)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)方面走在全國前列， 形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式，以點(diǎn)帶面推動(dòng)全流域更高質(zhì)量地推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。 以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為案例，研究提出示范區(qū)高質(zhì)量建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的指導(dǎo)意見，用更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的措施樹立南方豐水地區(qū)落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”、落實(shí)“水資源剛性約束”、 更好推進(jìn)綠色高質(zhì)量發(fā)展的典型案例，以水資源的節(jié)約集約利用更好地落實(shí)“以水而定、量水而行”，促進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。

3.更好地推進(jìn)法治機(jī)關(guān)建設(shè)增強(qiáng)法治能力

深入推進(jìn)法治機(jī)關(guān)建設(shè)，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)發(fā)揮法治機(jī)關(guān)建設(shè)對(duì)全面提升法治能力的指引推動(dòng)作用。 結(jié)合長江保護(hù)法貫徹實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化水資源節(jié)約保護(hù)相關(guān)法規(guī)規(guī)章制度的學(xué)習(xí)和宣貫，加大普法執(zhí)法力度，提高節(jié)水監(jiān)管本領(lǐng)。 太湖局將繼續(xù)依托和用好已經(jīng)建立的涉水信息共享、 太湖淀山湖湖長協(xié)作、 太浦河水資源保護(hù)省際協(xié)作、流域片執(zhí)法協(xié)同等工作機(jī)制，擴(kuò)大合作范圍，深化合作內(nèi)容，在涉及跨區(qū)域水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、調(diào)度上統(tǒng)一定額標(biāo)準(zhǔn)， 統(tǒng)一監(jiān)管尺度，在推動(dòng)流域水資源節(jié)約集約利用方面更好地履職盡責(zé)。