貫徹新發(fā)展理念謀劃好新階段水資源管理工作

于琪洋

（水利部水資源管理中心，100038，北京）

黨的十九屆五中全會明確了我國進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新發(fā)展階段， 對加強水資源工作提出了一系列新的更高要求。 做好新階段水資源管理，必須胸懷兩個大局，心懷國之大者，從新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局涉及水資源領(lǐng)域重點工作和要求、 水資源管理對高質(zhì)量發(fā)展的作用與影響等方面， 把握好水資源管理工作的新任務(wù)、新要求，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、 起好步提供堅實的水資源支撐和保障。

一、做好新階段水資源管理工作需要把握的原則和思路

1.堅持以人民為中心的發(fā)展思想，為人民群眾服好務(wù)，是做好新階段水資源管理工作的出發(fā)點和落腳點

做好新階段水資源工作，必須把增強人民的幸福感作為工作標(biāo)準(zhǔn)，把滿足人民群眾的現(xiàn)實需求、 最迫切的需要作為工作的出發(fā)點和落腳點。 一是把保障人民群眾的第一需求，獲得充足、優(yōu)質(zhì)、健康的飲用水，作為水資源管理的優(yōu)先領(lǐng)域， 確保城鄉(xiāng)居民用上安全水、放心水，這是增強人民群眾獲得感的最重要方面。 二是把解決水生態(tài)、 水環(huán)境問題，滿足人民群眾獲得水清、河暢、景美的美麗河湖作為重要的工作內(nèi)容，提高生產(chǎn)用水的保障程度，滿足人民群眾更高的水資源需求。 三是切實把滿足人民群眾獲得更便捷、更高效的水行政服務(wù)， 加大公眾參與力度，讓人民參與水的治理，作為推動水資源管理改革的重要目標(biāo)，提高水資源管理的規(guī)范化、 制度化、專業(yè)化水平。

2.堅持以問題為導(dǎo)向，解決好水資源領(lǐng)域面臨的突出問題和挑戰(zhàn)，是做好新階段水資源管理工作的目標(biāo)和重點

一是解決好我國水資源時空分布不均、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局不相匹配日趨嚴(yán)峻的矛盾。 受氣候變化和人類活動影響，我國黃淮海等北方流域的水資源量呈減少趨勢，江河源區(qū)冰川面積減少造成西北河流自然調(diào)節(jié)能力進(jìn)一步下降，南方極端天氣發(fā)生頻率進(jìn)一步上升，南澇北旱的情況進(jìn)一步加劇。 二是解決好部分地區(qū)水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染三大水問題交織且更加突出的問題。 全國水資源開發(fā)利用程度總體不高（21.5%）， 部分地區(qū)水資源過度開發(fā)問題突出，河道斷流、濕地萎縮、地下水超采等問題嚴(yán)重，部分地區(qū)水環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻， 三大水問題相互交織、關(guān)聯(lián)，并呈現(xiàn)惡性循環(huán)。 三是解決好水資源管理不到位問題。 超量用水、無序取水、超采地下水等現(xiàn)象還一定程度存在，水資源管理制度不夠完善和執(zhí)行不到位，監(jiān)管力度有待提高。 四是解決好水資源管理基礎(chǔ)工作薄弱問題。 管控指標(biāo)還不夠健全，監(jiān)測統(tǒng)計能力不足，市場對水資源配置的重要作用發(fā)揮不夠， 水資源精細(xì)化、科學(xué)化管理能力亟待提高。

3.堅持底線思維，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險，是做好新階段水資源管理工作的基本底線要求

水資源領(lǐng)域面臨的重大風(fēng)險和挑戰(zhàn)主要是：自然原因造成持續(xù)干旱引發(fā)大范圍、 重要城市的供水危機(jī)，危及糧食安全和社會穩(wěn)定，造成社會動蕩；持續(xù)過度開發(fā)水資源、重大突發(fā)事件、重要水源地遭受重大污染、人為破壞重大水利設(shè)施等都可能引發(fā)對經(jīng)濟(jì)社會的重大安全沖擊和威脅。

堅持底線思維，做好新階段水資源管理工作， 必須樹立危機(jī)意識，完善水資源應(yīng)急風(fēng)險管理，建立水資源戰(zhàn)略儲備制度，完善應(yīng)急備用水源體系，逐步建立以地下水為主的多水源應(yīng)急備用與戰(zhàn)略儲備體系，完善突發(fā)事件防范和管理體系建設(shè)， 補短板、強基礎(chǔ)，打好風(fēng)險防控的主動仗。

4.堅持系統(tǒng)思維，以系統(tǒng)的觀點解決問題，是做好新階段水資源管理工作的思維方法和遵循

一是必須把全國水資源作為一個系統(tǒng)，構(gòu)建國家水網(wǎng)，最大程度地實現(xiàn)水資源空間均衡、 南北互濟(jì)、上下游統(tǒng)籌。 二是必須把水資源與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)籌考慮。 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要充分考慮水資源剛性約束作用，同時水資源的優(yōu)化配置和保障能力要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求相適應(yīng)、 相協(xié)調(diào)。 三是注重從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)解決問題， 發(fā)揮水資源的多種功能，統(tǒng)籌山水林田湖草，以及地表水、地下水和其他水源， 協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水。 四是注重方法的綜合性，綜合運用行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段， 堅持流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，水資源分配、取水、用水、排水等全過程的綜合考慮。

5.堅持服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展，保障和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，是衡量水資源管理工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)

一是提高水資源保障程度，充分保障國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)生活的合理用水。 通過水資源科學(xué)配置和調(diào)度，不斷提高供水保障能力和保障水平， 以水資源的可持續(xù)利用，支撐經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。 二是發(fā)揮水資源剛性約束作用，把水資源作為促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、增長動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵因素，落實“四定”，抑制不合理用水需求，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展布局、 發(fā)展模式朝著有利于水資源、水生態(tài)、 水環(huán)境良性改善的方向運行。三是建立與現(xiàn)代化相適應(yīng)的水資源發(fā)展模式，走法治化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展路子。

二、做好新階段水資源管理工作的任務(wù)和要求

對標(biāo)我國2035 年社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)目標(biāo)，落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，謀劃好新階段水資源管理工作的主要任務(wù)和要求，要充分把握以下幾點：

1.加強水資源節(jié)約集約利用，突出節(jié)水優(yōu)先，全面提高水資源利用效率

一是堅持和完善分區(qū)域水資源高效利用制度，各流域、各地要因地制宜，建立與當(dāng)?shù)厮Y源條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的水資源節(jié)約目標(biāo)，科學(xué)、動態(tài)確定用水定額和節(jié)水指標(biāo)。 二是以縣級行政區(qū)為單元，推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)， 嚴(yán)格用水全社會管理，強化區(qū)域、流域用水總量和用水強度的控制。三是以用水定額管理、節(jié)水指標(biāo)為抓手，以農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排為重點， 強化節(jié)水技術(shù)推廣應(yīng)用和節(jié)水政策引導(dǎo)， 從加強單個用水戶節(jié)水行為的管理， 擴(kuò)大到推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整， 加快推動重點領(lǐng)域生產(chǎn)用水方式由低效向高效集約轉(zhuǎn)變， 加快促進(jìn)高耗水行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和升級改造。四是建立節(jié)水激勵機(jī)制，落實節(jié)水的激勵政策， 強化節(jié)水內(nèi)生動力，使節(jié)水真正成為水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、配置、調(diào)度的前提條件，成為全社會自覺、自愿、自動的行為。

2.加強水資源優(yōu)化配置，促進(jìn)空間均衡，提高水資源保障能力和水平

一是突出抓好飲用水水源保障和保護(hù)。 根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r， 有計劃推進(jìn)直飲水工程建設(shè)，優(yōu)水優(yōu)用， 保障人民群眾獲得高品質(zhì)、可直接飲用的水和服務(wù)。 要做好水源安全保障、備用水源建設(shè)工作，加強突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控，提高應(yīng)急能力， 守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線，確保人民群眾飲水安全。 二是要加快構(gòu)建國家水網(wǎng)，加快建設(shè)一批重點區(qū)域水資源調(diào)配工程、 重點水源工程、江河湖庫水系連通工程，合理規(guī)劃布局跨流域調(diào)水工程，合理配置各種水源，加強水資源科學(xué)調(diào)度，提高水資源空間配置和均衡的能力，提高供水安全保障水平。 根據(jù)區(qū)域發(fā)展的定位和目標(biāo)要求，提供差異化的供水保障服務(wù)，從水源的供給側(cè)促進(jìn)用水方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。 三是發(fā)揮水資源的剛性約束作用，抑制不合理用水需求。 根據(jù)地表水、地下水取水總量指標(biāo)、 外流域調(diào)水指標(biāo)、非常規(guī)水利用指標(biāo)等，建立區(qū)域水、人、產(chǎn)、地、城等要素綜合統(tǒng)籌協(xié)同調(diào)控制度，以水而定、量水而行。 四是以管住取水口為關(guān)鍵，全面加強取水工程監(jiān)管，規(guī)范取用水行為，實行水資源超載地區(qū)取水許可限批，解決無序取水、過度取水、非法取水的問題，使江河湖泊、地下水的開發(fā)利用限定在可開發(fā)利用范圍以內(nèi)，保障水資源開發(fā)利用的可持續(xù)性。

3.加強水資源保護(hù)，推進(jìn)系統(tǒng)治理，著力解決水資源領(lǐng)域突出問題

一是要建立和完善河湖紅線管控體系， 嚴(yán)格生態(tài)流量水量水位、河湖水域空間、入河排污總量管理。 二是要系統(tǒng)開展流域水生態(tài)修復(fù)治理，全面加強河道斷流、湖泊萎縮、水體污染等水生態(tài)水環(huán)境問題的治理，多渠道加大河湖生態(tài)補水，強化水生態(tài)治理與保護(hù)修復(fù)， 推進(jìn)河湖水系連通，改善或恢復(fù)江河湖庫水系之間的水力聯(lián)系， 逐步恢復(fù)河湖水系完整性。 三是推動地下水超采區(qū)治理，以京津冀地區(qū)為治理重點，扎實推進(jìn)華北等地區(qū)地下水超采綜合治理，解決水資源過度開發(fā)、無序開發(fā)等問題。

4.深化水資源領(lǐng)域改革，強化兩手發(fā)力，提高水資源管理能力和活力

一是全面推行水資源稅改革。 發(fā)揮稅收剛性作用， 倒逼規(guī)范取用水行為，促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)和優(yōu)化配置。二是深入推進(jìn)取水許可放管服改革。依托政府一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，全面推行取水許可電子證照，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦、信息共享”，進(jìn)一步優(yōu)化行政審批程序， 提高審批辦事效率和服務(wù)水平。 三是健全完善水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。積極穩(wěn)妥推進(jìn)水權(quán)確權(quán)，培育發(fā)展水市場， 發(fā)揮市場在優(yōu)化配置水資源中的作用。四是深化水價改革。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革， 建立完善促進(jìn)節(jié)約用水的供水價格形成和調(diào)整機(jī)制，逐步回歸水價的市場屬性。

三、做好新階段水資源管理工作的基礎(chǔ)和保障

1.加快構(gòu)建水資源管控指標(biāo)體系，建立完善江河流域地表水和地下水開發(fā)利用和管理的剛性約束紅線指標(biāo)

解決水資源過度開發(fā)的問題，需要在“三條紅線”的基礎(chǔ)上，建立完善相對完整、易于操作的水資源管控指標(biāo)體系，明確水資源開發(fā)、利用、管理、保護(hù)的邊界。 一是加快河湖生態(tài)流量確定，明確生態(tài)用水和人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水的邊界。 二是加快推進(jìn)跨行政區(qū)江河水量分配，明確各行政區(qū)域河道外可分配水量、水量分配份額、跨行政界和其他重要控制斷面下泄水量和流量控制指標(biāo)，明確流域可以外調(diào)的水量。 三是全面實施地下水開采總量與水位雙控，明確省、市、縣級行政區(qū)地下水開發(fā)利用總量控制目標(biāo)和地下水水位管控指標(biāo)。 四是建立和完善分區(qū)域非常規(guī)水利用量配額制，根據(jù)不同地區(qū)水資源緊缺程度和非常規(guī)水資源利用潛力，對非常規(guī)水資源供水占比或供水量做出明確規(guī)定，強化水的循環(huán)利用。 五是合理調(diào)整用水總量和用水效率控制指標(biāo)，根據(jù)水資源條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，因地制宜、動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化分區(qū)用水總量紅線目標(biāo)和分階段控制性指標(biāo)，發(fā)揮區(qū)域水資源的比較優(yōu)勢。

2.加快水資源管理制度建設(shè)、完善和實施，提高依法管理水資源的能力

一是加快完善水法規(guī)體系。 強化科學(xué)立法、民主立法，加快推進(jìn)水法的修訂，加快水資源剛性約束制度的研究和建立，加快水資源節(jié)約、保護(hù)、調(diào)度等方面的立法進(jìn)度，加快取水許可、水資源稅費、地下水禁限采區(qū)管理等方面制度的修訂。 二是強化水法規(guī)、水資源管理制度的落實。 將依法管理貫穿在水資源管理的全過程，提高執(zhí)法能力， 規(guī)范行政執(zhí)法行為，全面提升水資源管理的法治化、 規(guī)范化、制度化水平。 三是強化對水資源管理權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，完善權(quán)力和責(zé)任清單， 加大信息公開力度，增強全社會水法治意識。

3.構(gòu)建“數(shù)字水資源”信息化體系，提升水資源管理支撐保障能力

適應(yīng)信息化、數(shù)字化技術(shù)的迅猛發(fā)展，在智慧水利的框架下，以構(gòu)建“數(shù)字水資源”為目標(biāo)，加快水資源領(lǐng)域信息化、現(xiàn)代化步伐。 一是加強對水資源信息的立體、實時感知。 在已有水文水資源監(jiān)測站網(wǎng)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對河流、湖泊、地下水、規(guī)模以上取水口、河湖重要斷面的水文水資源要素全面監(jiān)測，實時獲得水資源和取用水?dāng)?shù)據(jù)。二是實現(xiàn)水循環(huán)、取用水情況數(shù)字模擬和信息動態(tài)統(tǒng)計。 完善水利大數(shù)據(jù)平臺和水循環(huán)水文水資源模型， 對流域區(qū)域水循環(huán)過程、“取用耗排”過程進(jìn)行動態(tài)、精細(xì)模擬，實現(xiàn)水資源實時動態(tài)統(tǒng)計。 三是實施動態(tài)預(yù)警。 加強對重要水源地、 河湖重要斷面、 地下水重點開采區(qū)和超采區(qū)等的監(jiān)測預(yù)警，及時準(zhǔn)確掌握動態(tài)變化，強化預(yù)警和管控， 對水資源災(zāi)害實時動態(tài)預(yù)警。 四是實現(xiàn)水資源動態(tài)調(diào)度和管控。 融合氣象大數(shù)據(jù)、水利大數(shù)據(jù)，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和水資源管控指標(biāo)，發(fā)布水資源預(yù)報，形成基于水資源量、開發(fā)利用量、重要斷面流量（水位）的流域（區(qū)域）水資源“一張圖”，對水資源實施動態(tài)調(diào)度和管控。

4.完善考核、監(jiān)督和評估機(jī)制，促進(jìn)水資源管理目標(biāo)的實現(xiàn)

一是進(jìn)一步發(fā)揮考核的指揮棒作用， 堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步完善考核方案， 優(yōu)化考核指標(biāo)，改進(jìn)評價方式方法，豐富和優(yōu)化考核檢查手段與方式。 二是強化日常監(jiān)督檢查，優(yōu)化檢查方式，明確檢查重點，突出水資源管理在高質(zhì)量發(fā)展作用發(fā)揮、 水問題解決等中的檢查督促。三是建立完善評估機(jī)制，圍繞生態(tài)流量保障、水量分配方案、地下水管控、取用水總量和用水效率控制等重點工作目標(biāo)，開展常態(tài)化的管理成效評估，推動水資源管理目標(biāo)的實現(xiàn)。