我國(guó)資源稅改革與地方稅制綠化

張曉麗　陳智國(guó)

稅制綠化是指一個(gè)國(guó)家的稅收體系逐步走向“綠色稅收”的改革過程。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使得生態(tài)環(huán)境承載力不斷趨于上限，高投入、高耗能、高污染的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼。在可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代背景下，稅收不僅僅是籌集財(cái)政收入的主要形式、國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，亦是促進(jìn)綠色增長(zhǎng)和保護(hù)環(huán)境政策的工具之一，應(yīng)當(dāng)在黨的十八屆三中全會(huì)提出的“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”以及可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。近年來，國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的綠色稅制改革政策，打出“組合拳”，助力生態(tài)文明建設(shè)，并取得了顯著成效。作為綠色稅收制度建設(shè)的重頭戲，資源稅改革在高質(zhì)量發(fā)展道路上闊步前行，2020年9月1日《中華人民共和國(guó)資源稅法》正式施行?！顿Y源稅法》是貫徹生態(tài)文明思想、落實(shí)稅收法定原則、完善地方稅體系的重要舉措，是綠色稅制建設(shè)的重要組成部分。各地積極通過資源稅收的“國(guó)家態(tài)度”撬動(dòng)“綠色發(fā)展”，本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)資源稅改革為例，闡釋資源稅改革與地方稅制綠化的內(nèi)在聯(lián)系。

一、資源稅改革與中國(guó)地方稅制綠化程度評(píng)價(jià)——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

（一）內(nèi)蒙古自治區(qū)資源稅改革歷程

內(nèi)蒙古自治區(qū)幅員遼闊，礦產(chǎn)資源等自然資源十分豐富。全區(qū)累計(jì)發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)143種，占全國(guó)發(fā)現(xiàn)礦種的83%，是國(guó)家重要的能源及原材料基地。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，2015年5月1日內(nèi)蒙古自治區(qū)圓滿完成了稀土、鎢、鉬資源稅改革。2016年7月1日起，內(nèi)蒙古自治區(qū)全面推開資源稅改革。此次改革，內(nèi)蒙古自治區(qū)列入國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定稅率幅度的金屬、非金屬礦產(chǎn)資源品目16個(gè)，已全部擬定了適用稅率。內(nèi)蒙古自治區(qū)稅權(quán)范圍內(nèi)確定征收的金屬、非金屬礦產(chǎn)資源品目37個(gè)。上述53個(gè)金屬、非金屬礦產(chǎn)資源品目資源稅改革已正式實(shí)施，加上之前已完成改革的原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個(gè)品目，內(nèi)蒙古自治區(qū)59個(gè)礦產(chǎn)資源品目全部實(shí)施了資源稅改革。

內(nèi)蒙古自治區(qū)通過全面實(shí)施清費(fèi)立稅，構(gòu)建從價(jià)計(jì)征機(jī)制，理順資源稅費(fèi)關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮資源稅組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。此次資源稅改革還擴(kuò)大了省級(jí)政府的稅權(quán)，在中央統(tǒng)一規(guī)定礦產(chǎn)品的稅率幅度范圍內(nèi)，省級(jí)人民政府可按照改革前后稅費(fèi)平移原則，根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，對(duì)主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體適用稅率，稅率的確定因地制宜，更符合資源地實(shí)際，也調(diào)動(dòng)了地方依法治稅的積極性。

（二）內(nèi)蒙古自治區(qū)資源稅及綠色稅收體系的變化

綠色稅收方面，如表1所示，內(nèi)蒙古自治區(qū)綠色稅收收入占地方稅收收入的比例從2007年的19.56%，逐年提高到2018年的36.63%，年均增長(zhǎng)率達(dá)到31.74%，綠色稅收在保護(hù)資源環(huán)境和增加地方稅收收入方面的作用愈加明顯。

資源稅方面，內(nèi)蒙古自治區(qū)作為一個(gè)資源大區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源稅收入不斷提升，2007—2018年，資源稅收入由16.68億元上升到238.49億元（見表2），年均增長(zhǎng)率達(dá)到28.93%;資源稅在地方的稅收體系中占比不斷提高，占比由4.79%上升到16.93%。作為綠色稅收體系的重要組成部分，資源稅的改革帶動(dòng)了綠色稅收的不斷增加，地方稅收的7個(gè)綠色稅種收入，年均增長(zhǎng)率達(dá)到了21.84%，對(duì)地方稅制綠化做出了重大的貢獻(xiàn)。

全國(guó)范圍看，資源稅收占地方稅收的比重，內(nèi)蒙古自治區(qū)排在全國(guó)各省區(qū)市前列。以2018年為例，內(nèi)蒙古自治區(qū)資源稅收在地方稅收的比重達(dá)到16.93%，占自治區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算收入的12.84%，所占比重居全國(guó)第二位，如表3所示，資源稅改革以后，資源稅收占地方稅收的比重逐年提高，全國(guó)資源稅收入占地方稅收收入比重前10名的省份，大部分集中于西部地區(qū)。主要原因是我國(guó)稅制逐漸完善，資源稅制作為保護(hù)資源、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)工具之一，受到國(guó)家的高度重視，西部地區(qū)自然資源采掘開發(fā)等第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)稅收收入的貢獻(xiàn)程度越來越高，從而也帶動(dòng)了我國(guó)西部地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)向財(cái)政優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化。

以煤炭資源稅改革為例，內(nèi)蒙古自治區(qū)因地制宜推進(jìn)資源稅改革，中央政府通過制定2%—10%的幅度比例稅率放權(quán)給省區(qū)市，內(nèi)蒙古地方財(cái)政稅收對(duì)于煤炭產(chǎn)業(yè)的依賴程度較高，煤企與地方政府的“博弈能力”強(qiáng)，改革要顧全大局，克服煤炭企業(yè)對(duì)地方政府財(cái)稅政策的影響。為促進(jìn)資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，此次煤炭資源稅費(fèi)改革以清費(fèi)為前提，清理了違規(guī)收費(fèi)基金，把煤炭礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，在一定程度上緩解煤炭企業(yè)的經(jīng)營(yíng)困境，幫助區(qū)內(nèi)煤炭企業(yè)脫困增收和下游行業(yè)降低生產(chǎn)成本，穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)，有利于完善資源稅制和煤炭資源價(jià)格形成機(jī)制，加快煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。在綜合考慮資源賦存條件、收費(fèi)（基金）清理、納稅人承受能力等因素基礎(chǔ)上，確定了全區(qū)煤炭資源稅的9%的全國(guó)最高適用稅率，負(fù)擔(dān)總額與改革前總體持平。其他多數(shù)省區(qū)煤炭資源稅稅率2%—5%，產(chǎn)煤大省陜西、山西分別為6.1%、8%。雖然煤炭資源稅稅率的高低會(huì)影響到本地區(qū)煤炭的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，內(nèi)蒙古地區(qū)通過開采適應(yīng)未來需求的清潔煤種，提高設(shè)備更新優(yōu)惠補(bǔ)貼等財(cái)稅政策，提高企業(yè)科技含量和降低開采成本，修建運(yùn)煤鐵路減少運(yùn)輸成本等一系列措施，提升內(nèi)蒙古煤炭的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（三）基于資源稅改革的地方稅制綠化程度評(píng)價(jià)

第一，總體來看，我國(guó)綠色稅收收入的比重偏低。一是2007—2018年我國(guó)包括資源稅在內(nèi)的7大綠色稅收收入占地方稅收收入比重由12.73%提高至21.65%，增幅較大，但與增值稅、企業(yè)所得稅相比，綠色稅收體系相關(guān)稅種所占份額很小，在保護(hù)環(huán)境方面的作用不明顯;二是綠色稅收總額占GDP比重由0.91%提高至1.83%，但與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大差距（國(guó)外比重約4%）。

第二，征稅范圍過窄限制了調(diào)控功能。就自然資源而言，我國(guó)綠色稅收的調(diào)節(jié)范圍僅涉及石油、天然氣、煤炭、金屬與非金屬原礦、鹽以及城市水資源和部分土地污染而言，污水、部分固體廢物、部分噪聲等，則是剛剛被納入調(diào)節(jié)范圍。國(guó)家綠色稅收的調(diào)節(jié)范圍還應(yīng)包括水、森林、液化石油氣、燃料油等其他燃料、電池、一次性用品、化肥、農(nóng)藥等。征稅范圍過窄，一是極易導(dǎo)致稅負(fù)不公，與公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)精神相悖;二是造成資源稅的調(diào)節(jié)廣度不夠，對(duì)保護(hù)自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢(shì)得不到根本體現(xiàn)。

第三，配套的稅收優(yōu)惠政策較少。以煤炭資源稅為例，由于煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格上漲，增加火力發(fā)電成本，電力能源價(jià)格上漲，發(fā)電企業(yè)和電力用戶就會(huì)轉(zhuǎn)而選擇風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電。國(guó)家應(yīng)該適時(shí)配套相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，如對(duì)新能源采取補(bǔ)貼和減免稅的優(yōu)惠措施，同時(shí)通過增加原有資源邊際開采成本和補(bǔ)貼替代品，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快從資源產(chǎn)品的消費(fèi)轉(zhuǎn)向替代品的消費(fèi)，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所需能源平穩(wěn)過渡，促進(jìn)資源利用可持續(xù)發(fā)展。

二、深化資源稅改革，推動(dòng)綠色稅制建設(shè)

（一）落實(shí)清費(fèi)立稅，減輕企業(yè)總體稅負(fù)

在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零、停征價(jià)格調(diào)節(jié)基金基礎(chǔ)上，全面清理收費(fèi)基金，解決企業(yè)稅費(fèi)重疊問題，有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)與增值稅、所得稅等稅種進(jìn)行有效銜接，增加資源稅的調(diào)節(jié)彈性和精度。為充分利用資源，對(duì)開采難度大、成本高以及綜合利用的資源給予稅收優(yōu)惠，比如對(duì)利用低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產(chǎn)品，應(yīng)給與企業(yè)減稅或免稅政策。為因地制宜精準(zhǔn)施策，是否減稅或免稅的決定權(quán)也應(yīng)放權(quán)地方政府。清費(fèi)立稅過程中，進(jìn)行多方的調(diào)研，廣泛聽取開采企業(yè)和下游用戶的意見，杜絕大型企業(yè)和壟斷行業(yè)的“政府俘獲”，損害公共利益。

（二）拓寬適用范圍，合理確定征收稅率

2016年修訂后的資源稅征收范圍是礦產(chǎn)品和鹽兩大類，水資源稅改革在河北省進(jìn)行試點(diǎn)，2018年上半年試點(diǎn)擴(kuò)大到9個(gè)省區(qū)市。綜合發(fā)達(dá)國(guó)家綠色稅收的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)資源狀況，應(yīng)該擴(kuò)大資源稅征稅范圍，應(yīng)該包括所有不可再生資源和部分存量已經(jīng)或即將達(dá)到資源承載極限的資源，如森林、草原，灘涂、耕地、海洋資源等，將更多日益緊缺的資源產(chǎn)品都納入征稅范圍。2016年進(jìn)行的資源稅改革金屬礦實(shí)行從價(jià)計(jì)征，對(duì)《資源稅稅目稅率幅度表》中未列舉名稱的其他非金屬礦產(chǎn)品，按照從價(jià)計(jì)征為主、從量計(jì)征為輔的原則，由省級(jí)人民政府確定計(jì)征方式。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)資源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特點(diǎn)以及企業(yè)自身的開采成本、行業(yè)利潤(rùn)等因素來確定合理資源稅率。同時(shí)，按照既有利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，提高我國(guó)綠色稅收體系中主要稅種在稅收總收入中的比重的目的，逐步提高過低的稅率。

（三）完善計(jì)稅依據(jù)，擴(kuò)大從價(jià)計(jì)征范圍

現(xiàn)行資源稅的計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售額或者銷售數(shù)量（自用產(chǎn)品不包括在內(nèi)），但是自然資源的開采使用，都會(huì)對(duì)資源造成消耗和對(duì)環(huán)境的破壞，尤其是不可再生資源。因此應(yīng)將資源稅的計(jì)稅依據(jù)由按銷售量和自用數(shù)量征稅改為按實(shí)際開采或生產(chǎn)的數(shù)量征稅，以促進(jìn)資源進(jìn)行合理有效開發(fā)利用，約束企業(yè)珍惜與節(jié)約國(guó)家資源，杜絕過度開采和開采中的浪費(fèi)。從價(jià)計(jì)征的計(jì)稅方式，建立了稅收與資源價(jià)格波動(dòng)直接掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，體現(xiàn)了財(cái)稅政策對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的反向調(diào)節(jié)作用。對(duì)目前仍采用從量計(jì)征的資源稅稅目應(yīng)積極探索采用從價(jià)計(jì)征，對(duì)《資源稅稅目稅率幅度表》中未列舉名稱的其他非金屬礦產(chǎn)品從量計(jì)征模式改革為從價(jià)計(jì)征模式，在不增加企業(yè)總體稅負(fù)水平的基礎(chǔ)上，以充分發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)綠色稅收體系籌集環(huán)保資金、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、理順產(chǎn)業(yè)關(guān)系進(jìn)而實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的作用。

（四）合理安排支出，提高財(cái)政資金效益

對(duì)于資源稅收入，世界各國(guó)的普遍做法一是?？顚Ｓ?，即用于資源開發(fā)地區(qū)的特定環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。二是納入一般預(yù)算收入，用來制定補(bǔ)償計(jì)劃，以抵消資源稅可能帶有的累退性，用于補(bǔ)償?shù)胤秸鹗召M(fèi)收入的削減，平衡地方財(cái)力，在地方政府總收入改革前后保持不變的同時(shí)，增強(qiáng)地方政府生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)積極性。但我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，資源稅收入宜先采用可信度較高的專款專用的方法，建立專門的資源保護(hù)基金，且無論是劃歸中央還是地方的資源稅都應(yīng)該投入到保護(hù)我國(guó)的資源上?！?/p>

（通訊作者：張曉麗，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。陳智國(guó)，國(guó)家發(fā)展改革委中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊雜志社新發(fā)展研究院）