西部地區(qū)在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中更好發(fā)揮戰(zhàn)略作用分析

國(guó)家發(fā)展改革委體管所課題組

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施20年來(lái)，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了顯著成效。但在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，西部地區(qū)在許多指標(biāo)上仍與東部地區(qū)有較大差距，在發(fā)展中面臨“資源詛咒”、傳統(tǒng)國(guó)際貿(mào)易理論等深層次問(wèn)題。新時(shí)代在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局之下，西部大開發(fā)也進(jìn)入了新階段，為把握新要求、抓住新機(jī)遇，西部地區(qū)應(yīng)以構(gòu)建高質(zhì)量開放格局為核心，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部協(xié)同和區(qū)域協(xié)同為方向，以高端價(jià)值鏈戰(zhàn)略和優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商戰(zhàn)略為重點(diǎn)，以加快要素資源高質(zhì)量發(fā)展、加速消費(fèi)市場(chǎng)高質(zhì)量開拓和加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境高質(zhì)量培育為抓手，開創(chuàng)新時(shí)代西部大開發(fā)新局面，使西部地區(qū)在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中發(fā)揮更重要的戰(zhàn)略作用。

按照國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)范圍及《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》等政策文件涉及范圍，政策范疇的西部地區(qū)一般包括西南（四川、云南、貴州、西藏、重慶）和西北（陜西、甘肅、青海、新疆、寧夏）共十個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，加上內(nèi)蒙古自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)、湖北恩施土家族苗族自治州和湖南湘西土家族苗族自治州，形成西部大開發(fā)“10+2+2”戰(zhàn)略格局。鑒于其區(qū)位的戰(zhàn)略性、資源的富集性、發(fā)展的復(fù)雜性，西部地區(qū)始終在我國(guó)改革開放以來(lái)大政方針和戰(zhàn)略布局中占據(jù)重要地位，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略安全中起到至關(guān)重要的作用。

1999年末，我國(guó)正式啟動(dòng)“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，加快西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一項(xiàng)長(zhǎng)期方針開始正式提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。2020年，正值西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施20周年之際，國(guó)家提出“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)嶄新的階段。那么，西部地區(qū)在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中如何發(fā)揮重要戰(zhàn)略作用、在新階段如何更進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，既是從學(xué)術(shù)層面需要剖析的理論問(wèn)題，也是從實(shí)際層面需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、我國(guó)西部地區(qū)基本發(fā)展情況

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，西部地區(qū)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展中承擔(dān)著四個(gè)重要角色。

一是突破資源瓶頸的“戰(zhàn)略根據(jù)地”。西部地區(qū)自然資源稟賦優(yōu)勢(shì)明顯，西部地區(qū)資源勘探開發(fā)一方面能夠增加我國(guó)戰(zhàn)略資源的自主供給能力，另一方面可以大幅度提高我國(guó)在國(guó)際資源市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力、談判能力。西部地區(qū)的水力、太陽(yáng)能、風(fēng)力、地?zé)岬惹鍧嵞茉刺N(yùn)藏豐富，開發(fā)潛力巨大，因此加快西部資源開發(fā)對(duì)于調(diào)整和改善我國(guó)的能源供給結(jié)構(gòu)有重要意義。

二是擴(kuò)大內(nèi)需的“戰(zhàn)略抓手”。西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展是支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)扭轉(zhuǎn)供求失衡局面的一個(gè)基本支點(diǎn)，這不僅在于西部地區(qū)消費(fèi)品市場(chǎng)的開發(fā)程度遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，而且更在于西部自身發(fā)展的強(qiáng)烈內(nèi)在要求，與城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)相關(guān)的投資潛力大。

三是東西部經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的“戰(zhàn)略支點(diǎn)”。一方面表現(xiàn)為資源、要素的互補(bǔ)，西部資源對(duì)東部地區(qū)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的支持作用在“西氣東輸”“西電東送”等工程上有淋漓盡致的體現(xiàn)。另一方面是市場(chǎng)互補(bǔ)，由于所處發(fā)展階段不同，區(qū)域消費(fèi)能力和消費(fèi)結(jié)構(gòu)處在不同階段，西部為東部已經(jīng)趨于飽和的消費(fèi)品生產(chǎn)力提供了潛在市場(chǎng)。

四是我國(guó)西出北拓的“戰(zhàn)略通道”。西部地區(qū)在我國(guó)陸路邊境線中占比較大，因而發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)、打通我國(guó)西出北拓通道，是西部地區(qū)在我國(guó)對(duì)外開放中承擔(dān)的重要任務(wù)。西南公路出海通道、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊、中歐班列西部通道等均取得了顯著成果。

經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，西部地區(qū)GDP實(shí)現(xiàn)了較快速的增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步，生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美。其中西南地區(qū)①增長(zhǎng)勢(shì)頭最為明顯，2019年GDP增速貴州省為8.3%、西藏8.1%、云南8.1%、四川7.5%、重慶6.3%，均高于全國(guó)平均水平（6.1%）。

近年來(lái)，雖然西部地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量差距不斷縮小，但是社會(huì)固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入、對(duì)外貿(mào)易水平、居民收入水平等指標(biāo)的東西區(qū)域差距都在不斷拉大，因而西部地區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題值得我們進(jìn)一步思考。

二、西部地區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題

首先，在“雙循環(huán)”新格局提出以前，我國(guó)形成了西部地區(qū)資源和中部地區(qū)勞動(dòng)力供給到東部沿海地區(qū)生產(chǎn)對(duì)外出口產(chǎn)品的區(qū)域分工模式，這種模式導(dǎo)致西部地區(qū)的資金、資源和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素被虹吸到東部地區(qū)，抑制了西部地區(qū)的自我發(fā)展能力，西部地區(qū)由此陷入了“資源詛咒”的陷阱。

其次，西部大開發(fā)戰(zhàn)略伴隨的一系列優(yōu)惠政策，囿于保障制度、考核辦法、施政目標(biāo)、配給邏輯等方面的局限，對(duì)制度變革、科技創(chuàng)新、人力資本等驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的要素產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。

第三，在對(duì)外開放中，新古典思潮影響下的比較優(yōu)勢(shì)理論、國(guó)際貿(mào)易分工理論等束縛了西部地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，西部地區(qū)的口岸優(yōu)勢(shì)也未充分發(fā)揮出來(lái)。種種問(wèn)題導(dǎo)致了西部地區(qū)存在與東部地區(qū)發(fā)展差距拉大的現(xiàn)象，也導(dǎo)致西部地區(qū)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的作用受到限制。

三、雙循環(huán)新格局分析

2020年5月14日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議，中共中央總書記習(xí)近平主持會(huì)議并發(fā)表重要講話。會(huì)議指出，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。這是中央首次提出“國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)”戰(zhàn)略?！耙試?guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)”新格局替代上一階段的國(guó)際大循環(huán)戰(zhàn)略，成為百年未有之大變局全新歷史背景下中國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要指導(dǎo)。

推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，從多個(gè)方面對(duì)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了新要求。2020年5月17日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著西部地區(qū)與全國(guó)一道，同步進(jìn)入全面現(xiàn)代化建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期。新時(shí)代西部大開發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)從高質(zhì)量發(fā)展、深化開放、生態(tài)保護(hù)、國(guó)家戰(zhàn)略安全等方面對(duì)西部地區(qū)提出了新要求、指明了新道路。

四、西部地區(qū)參與雙循環(huán)的路徑分析

西部地區(qū)自身具有參與“雙循環(huán)”的巨大潛力，為支撐新的發(fā)展定位、抓住新的發(fā)展機(jī)遇，應(yīng)以構(gòu)建高質(zhì)量開放格局為核心，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部協(xié)同和區(qū)域協(xié)同為方向，以高端價(jià)值鏈戰(zhàn)略和優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商戰(zhàn)略為重點(diǎn)，以加快要素資源高質(zhì)量發(fā)展、加速消費(fèi)市場(chǎng)高質(zhì)量開拓和加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境高質(zhì)量培育為抓手，開創(chuàng)新時(shí)代西部大開發(fā)新局面，使西部地區(qū)在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中發(fā)揮更重要的戰(zhàn)略作用。

（一）一個(gè)核心：高質(zhì)量開放格局

西部地區(qū)應(yīng)抓住新冠疫情影響下全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)萎縮、我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢(shì)良好的有利局面，依托包括“一帶一路”、RCEP等平臺(tái)開展高質(zhì)量合作與對(duì)話，積極推進(jìn)與“絲路經(jīng)濟(jì)帶”沿線國(guó)家和相關(guān)地區(qū)的對(duì)外貿(mào)易，在重點(diǎn)領(lǐng)域如能源開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品加工、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等展開戰(zhàn)略合作，通過(guò)構(gòu)建互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施、打造服務(wù)業(yè)開放聚集地完善高質(zhì)量開放格局。

（二）兩類協(xié)同：地區(qū)內(nèi)部與區(qū)域之間

一是強(qiáng)化西部地區(qū)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)?！坝忾_，先內(nèi)聯(lián)”，西部地區(qū)發(fā)展高水平開放型經(jīng)濟(jì)，必須避免區(qū)域內(nèi)部無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和低水平重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)多層次開放平臺(tái)基于各自優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)。因此，應(yīng)加強(qiáng)西北與西南地區(qū)合作互動(dòng)，促進(jìn)成渝、關(guān)中平原城市群協(xié)同發(fā)展，支持重慶、四川、陜西建設(shè)內(nèi)陸開放高地的同時(shí)，打造具備強(qiáng)大開放樞紐和輻射帶動(dòng)功能的渝—成—西“金三角”;推動(dòng)北部灣、蘭州—西寧、呼包鄂榆、寧夏沿黃、黔中、滇中、天山北坡等城市群互動(dòng)發(fā)展;基于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國(guó)內(nèi)段，疏通節(jié)點(diǎn)城市間貨物流、資金流、人才流、數(shù)字流的流通共享渠道，針對(duì)空間范圍廣、經(jīng)濟(jì)落差大的城市帶探索新型聯(lián)動(dòng)模式。

二是強(qiáng)化區(qū)域之間多元協(xié)同。加大西部開放與京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略融合推進(jìn)。支持東中部投資主體跨區(qū)域共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，探索吸收進(jìn)口和投資技術(shù)溢出的“飛地經(jīng)濟(jì)”模式;基于水系的天然聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)青海、甘肅等地在建設(shè)長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障過(guò)程中加快融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，鼓勵(lì)廣西利用珠江—西江水系參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持西北省份借助黃河流域高質(zhì)量發(fā)展契機(jī)加強(qiáng)與京津冀及江蘇、山東、河南等東中部省份互惠合作。

（三）兩大戰(zhàn)略：高端價(jià)值鏈與優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商

一是高端價(jià)值鏈戰(zhàn)略。西部地區(qū)只有提升當(dāng)?shù)貙?duì)資源和能源進(jìn)行深加工的能力，并且向高端價(jià)值鏈挺進(jìn)，使高科技的高附加值留在當(dāng)?shù)兀拍軌蛘嬲龑?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并助推“雙循環(huán)”新發(fā)展格局良性運(yùn)行。因而，西部地區(qū)應(yīng)不放棄并強(qiáng)化在制造業(yè)價(jià)值鏈中低端的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，承接?xùn)|部地區(qū)的部分過(guò)剩產(chǎn)能;同時(shí)，構(gòu)建由地方性企業(yè)擁有核心技術(shù)并占據(jù)價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)鏈。向高端價(jià)值鏈挺進(jìn)的“當(dāng)頭炮”可以選擇支持先行地區(qū)建設(shè)技術(shù)融合創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。

二是優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商戰(zhàn)略。西部地區(qū)的中心城市應(yīng)大力實(shí)施“優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商”戰(zhàn)略，承擔(dān)起“好的貿(mào)易”領(lǐng)頭羊角色。這一戰(zhàn)略由兩個(gè)層次構(gòu)成。首先，建設(shè)核心技術(shù)國(guó)際創(chuàng)新中心。支持西部地區(qū)核心城市諸如成都、重慶，以及云南、貴州和廣西的中心城市建設(shè)國(guó)際領(lǐng)先的高端制造業(yè)核心技術(shù)孵化中心。其次，打造進(jìn)口吸收轉(zhuǎn)化聚集區(qū)。優(yōu)質(zhì)進(jìn)口商品通過(guò)進(jìn)入國(guó)內(nèi)循環(huán)體系參與分工生產(chǎn)，能夠帶來(lái)產(chǎn)品種類效應(yīng)、競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)和資源再配置效應(yīng)。

（四）三項(xiàng)抓手：要素資源、消費(fèi)市場(chǎng)和營(yíng)商環(huán)境

一是加快要素資源的高質(zhì)量開發(fā)。進(jìn)一步科學(xué)合理地開發(fā)利用、提高資源使用效率和產(chǎn)出效益，促進(jìn)西部地區(qū)的資源要素與東中部地區(qū)資本要素的流動(dòng)和交換，提高西部地區(qū)將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的效率和效益，使“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的資源“紅細(xì)胞”高質(zhì)量“循環(huán)”“流通”起來(lái)。

二是加速消費(fèi)市場(chǎng)的高質(zhì)量開拓。以激活區(qū)域消費(fèi)為基礎(chǔ)，以擴(kuò)大外來(lái)消費(fèi)為重點(diǎn)，抓住最具潛力的消費(fèi)領(lǐng)域，創(chuàng)新線上線下融合發(fā)展模式，著力培育一批具有聚集輻射能力的消費(fèi)中心城市，助推西部地區(qū)建立起輻射周邊、影響全國(guó)、吸引世界的梯度消費(fèi)格局。引導(dǎo)消費(fèi)者加強(qiáng)定制消費(fèi)、智能消費(fèi)、信息消費(fèi)等新型消費(fèi)觀念，促進(jìn)各領(lǐng)域消費(fèi)升級(jí)。以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，把握未來(lái)新消費(fèi)場(chǎng)景，刺激消費(fèi)需求新增長(zhǎng)點(diǎn)。

三是加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境的高質(zhì)量培育。首先，在全面落實(shí)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取放寬農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和采礦業(yè)的開放合作限制，在二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過(guò)程中培育多元市場(chǎng)主體，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略重組，支持民營(yíng)資本參與公共性質(zhì)較強(qiáng)的項(xiàng)目投資。其次，鼓勵(lì)四川、重慶、陜西等西部自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索建設(shè)適應(yīng)高水平開放的行政管理體制，重視深化開放型經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“放管服”改革，加大對(duì)開放型經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，整合規(guī)范現(xiàn)有各級(jí)各類新區(qū)新城、開發(fā)區(qū)、園區(qū)，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)?！?/p>

注：

①根據(jù)國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)范圍及《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》等政策文件涉及范圍，西南地區(qū)包括四川、云南、貴州、西藏、重慶五個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。

（執(zhí)筆人：宋愛(ài)嫻、郭冠男。課題組組長(zhǎng)：郭冠男）

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）