健全外商投資安全審查制度為更高水平對外開放保駕護(hù)航

張振

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2020年12月19日國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資安全審查辦法》（以下簡稱《安審辦法》），自公布之日起30日后施行。為了解《安審辦法》出臺有關(guān)情況，針對各界關(guān)注的問題，記者采訪了外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人。

問：請介紹一下《安審辦法》出臺的背景。

答：對外開放是我國基本國策。黨的十八大以來，我國堅(jiān)持互利共贏的開放戰(zhàn)略，持續(xù)推動擴(kuò)大對外開放，努力營造市場化法治化國際化營商環(huán)境，大幅減少外資準(zhǔn)入限制，2017—2020年連續(xù)四年縮減外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，全國版和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)版負(fù)面清單限制措施分別縮減至33條和30條，制造業(yè)、能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、金融等領(lǐng)域?qū)ν赓Y實(shí)現(xiàn)重大開放，我國成為全球最受歡迎的外商投資目的地之一。2020年以來，新冠肺炎疫情給全球跨境投資造成巨大沖擊，在此嚴(yán)峻形勢下，我國利用外資仍穩(wěn)中有增，是全球極少數(shù)吸收外資保持增長的主要經(jīng)濟(jì)體之一。

在推動高水平對外開放的同時(shí)，國家也在穩(wěn)步推進(jìn)外商投資管理制度改革。2019年出臺的《外商投資法》及其實(shí)施條例，確立了我國新時(shí)期外商投資法律制度的基本框架，在法律法規(guī)層面正式確立準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，為推動更高水平對外開放提供了有力的法治保障?！锻馍掏顿Y法》及其實(shí)施條例還對外商投資安全審查制度作出規(guī)定，明確國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。外商投資企業(yè)、外國商協(xié)會等有關(guān)方面十分關(guān)注外商投資安全審查制度如何落地實(shí)施，期待出臺外商投資安全審查具體規(guī)定，以便依法依規(guī)開展投資決策。

外商投資安全審查是國際通行的外資管理制度，在平衡經(jīng)濟(jì)利益和維護(hù)國家安全方面發(fā)揮重要作用。近年來，世界主要國家和地區(qū)陸續(xù)推出或完善外商投資安全審查制度，美國出臺《外資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》，歐盟出臺《外國直接投資框架條例》，澳大利亞出臺《外商投資改革法》，德國、日本分別修訂《對外貿(mào)易和支付法》《外匯與外貿(mào)法》，英國正在制定《國家安全和投資法》。

在此背景下，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部在總結(jié)2011年以來我國外商投資安全審查實(shí)踐的基礎(chǔ)上，報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)，制定出臺《安審辦法》。

問：制定《安審辦法》的總體思路是什么？

答：習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，越開放越要重視安全，越要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，著力增強(qiáng)自身競爭能力、開放監(jiān)管能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力，煉就金剛不壞之身。黨的十九屆四中全會部署，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，健全外商投資安全審查制度。黨的十九屆五中全會要求，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，健全國家安全審查和監(jiān)管制度。

在制定《安審辦法》過程中，我們堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，踐行總體國家安全觀和新發(fā)展理念，健全外商投資安全審查制度，為更高水平對外開放保駕護(hù)航，助力構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

一是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。堅(jiān)持開放和安全并重，把握好積極促進(jìn)外商投資和維護(hù)國家安全的關(guān)系，建立與準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度相適應(yīng)的外商投資安全審查制度，推動擴(kuò)大開放與風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同共進(jìn)，有效管控影響或者可能影響國家安全的外商投資，堅(jiān)決筑牢國家安全屏障、防范化解國家安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)增強(qiáng)針對性，避免安全審查泛化。

二是總結(jié)審查實(shí)踐，填補(bǔ)監(jiān)管空白。我國自2011年建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度，并于2015年起在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資安全審查措施?！栋矊忁k法》總結(jié)近十年來的工作實(shí)踐，特別是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資安全審查有益做法，對審查機(jī)構(gòu)、審查范圍等進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，將金融等敏感領(lǐng)域一并納入審查范圍。

三是立足我國國情，適當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。基于我國國家安全新形勢新特點(diǎn)，參考近年來主要國家外商投資安全審查制度的新變化，吸收借鑒有益的制度成果，形成既適合我國國情又符合國際慣例的安全審查制度。

四是盡可能簡便，避免過多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。按照必要、合理的原則，設(shè)定審查程序和時(shí)限。同時(shí)，安全審查分三個(gè)階段進(jìn)行，根據(jù)申報(bào)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況，分層次、遞進(jìn)式推進(jìn)審查，進(jìn)入第二和第三階段的項(xiàng)目梯次減少，審查意見和決定將及時(shí)反饋給投資者。

問：《安審辦法》如何貫徹開放和安全并重？

答：改革開放40多年來，外商投資企業(yè)已經(jīng)深度融入我國經(jīng)濟(jì)，為經(jīng)濟(jì)社會繁榮穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)。展望未來，我國開放的大門只會越開越大，我國擴(kuò)大開放的方向不會變，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的決心不會變，積極促進(jìn)外商投資的態(tài)度不會變。

出臺《安審辦法》，實(shí)施外商投資安全審查，不是搞保護(hù)主義、更不是開放倒退，主要目的是適應(yīng)推動形成全面開放新格局的需要，健全對外開放安全保障體系，在積極促進(jìn)和保護(hù)外商投資的同時(shí)，有效預(yù)防和化解國家安全風(fēng)險(xiǎn)，為更高水平對外開放保駕護(hù)航。沒有安全保障的對外開放不可持續(xù)，只有把防控安全風(fēng)險(xiǎn)的籬笆扎得更密更牢，才能為新一輪對外開放奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，才能更好實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對外開放。在《安審辦法》實(shí)施過程中，我們將堅(jiān)持在開放中謀發(fā)展、保安全，精準(zhǔn)審查影響或者可能影響國家安全的外商投資，避免安全審查泛化。

下一步，我們將會同有關(guān)方面落實(shí)好《外商投資法》及其實(shí)施條例關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)外商投資的規(guī)定，在實(shí)施好《安審辦法》同時(shí)，積極推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，健全準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，在土地供應(yīng)、稅費(fèi)減免、資質(zhì)許可、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁，繼續(xù)有序擴(kuò)大對外開放，出臺新版鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，繼續(xù)鼓勵(lì)外商投資先進(jìn)制造、現(xiàn)代服務(wù)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，打造高標(biāo)準(zhǔn)市場化法治化國際化營商環(huán)境。

問：《安審辦法》的主要內(nèi)容是什么？

答：《安審辦法》共23條，主要對以下內(nèi)容作出規(guī)定：

一是外商投資安全審查機(jī)構(gòu)。國家建立外商投資安全審查工作機(jī)制，工作機(jī)制辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委，由國家發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭，承擔(dān)外商投資安全審查的日常工作。根據(jù)國家發(fā)展改革委2019年第4號公告，外商投資安全審查申報(bào)由國家發(fā)展改革委政務(wù)服務(wù)大廳接收。

二是外商投資安全審查范圍。對下列范圍內(nèi)的外商投資開展安全審查：投資軍工、軍工配套等關(guān)系國防安全的領(lǐng)域，以及在軍事設(shè)施和軍工設(shè)施周邊地域投資;投資關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重大裝備制造、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、重要文化產(chǎn)品與服務(wù)、重要信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務(wù)、重要金融服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)以及其他重要領(lǐng)域，并取得所投資企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)。如外國投資者不清楚其投資是否在安全審查范圍內(nèi)，可就具體項(xiàng)目情況咨詢外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室，聯(lián)系方式參見國家發(fā)展改革委2019年第4號公告。

三是外商投資安全審查申報(bào)機(jī)制。外國投資者或者境內(nèi)相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)在實(shí)施投資前主動申報(bào)屬于審查范圍的投資。對于應(yīng)報(bào)未報(bào)的外商投資，外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室有權(quán)要求限期申報(bào)。有關(guān)機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會團(tuán)體、社會公眾等也可向工作機(jī)制辦公室提出審查建議。

四是外商投資安全審查程序和時(shí)限。安全審查分為三個(gè)階段，第一階段是初步審查，在收到符合申報(bào)要求的材料之日起15個(gè)工作日內(nèi)，決定是否啟動安全審查。第二階段是一般審查，在啟動審查之日起30個(gè)工作日內(nèi)作出通過審查的決定，或按程序進(jìn)入下一階段審查。第三階段是為期60個(gè)工作日的特別審查，這一階段不是每個(gè)項(xiàng)目的必經(jīng)程序，只有未通過一般審查的項(xiàng)目才會進(jìn)入特別審查;特殊情況下可能延長特別審查時(shí)限;特別審查結(jié)束后將出具審查決定。審查期間，補(bǔ)充材料時(shí)間不計(jì)入審查期限。

五是外商投資安全審查決定執(zhí)行。對于通過安全審查的，可實(shí)施投資;對于附條件通過審查的，應(yīng)當(dāng)按照附加條件實(shí)施投資;對于禁止投資的，不得實(shí)施投資。

六是違規(guī)懲戒。對于拒不申報(bào)、弄虛作假、不執(zhí)行附加條件等違規(guī)行為，可責(zé)令當(dāng)事人限期處分股權(quán)或者資產(chǎn)，亦可將其不良信用記錄納入國家有關(guān)信用信息系統(tǒng)并按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)施聯(lián)合懲戒。

問：證券領(lǐng)域外商投資安全審查規(guī)定什么時(shí)候出臺？

答：《安審辦法》第二十二條規(guī)定，外國投資者通過證券交易所或者國務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場所購買境內(nèi)企業(yè)股票，影響或者可能影響國家安全的，其適用本辦法的具體辦法由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)會同外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室制定。相關(guān)工作正在推進(jìn)中。◆