推動信用建設進入法治化規(guī)范化新階段

韓家平

黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設。黨的十九屆四中全會提出“完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，加強失信懲戒”。黨的十九屆五中全會提出“推進誠信建設”。2020年5月18日，《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》提出，以一流營商環(huán)境建設為牽引持續(xù)優(yōu)化政府服務，構建適應高質量發(fā)展要求的社會信用體系和新型監(jiān)管機制。2020年9月9日，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第八次會議研究暢通國民經(jīng)濟循環(huán)和現(xiàn)代流通體系建設問題時指出，要完善社會信用體系，加快建設重要產(chǎn)品追溯體系，建立健全以信用為基礎的新型監(jiān)管機制?！笆奈濉睍r期，要加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，必將對信用建設提出新的更高的要求。

2020年是我國實施《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）的收官之年，也是全面謀劃“十四五”和未來更長時期信用建設藍圖的重要節(jié)點。近年來，我國社會信用體系建設在一些基礎領域和關鍵環(huán)節(jié)取得重要進展，為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。與此同時，我國社會信用體系建設總體仍處于起步探索階段，各方面的進展很不平衡，個別地方、個別領域出現(xiàn)了信用泛化傾向，引發(fā)了一些批評和質疑的聲音。在此背景下，近期國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），非常必要、非常及時?！吨笇б庖姟穼τ谙到y(tǒng)總結我國信用建設取得的寶貴經(jīng)驗，查找存在的主要問題，尤其是進一步規(guī)范和完善失信約束制度，構建誠信建設長效機制，推動信用建設行穩(wěn)致遠具有重要的指導意義。

一、信用建設為深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境提供了有力支撐

我國于2000年左右就提出了社會信用體系的概念，并將其作為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的治本之策，但受到認識不統(tǒng)一、缺乏制度創(chuàng)新和應用場景等多種因素影響，在長達15年的時間內信用建設都進展緩慢。信用建設真正進入快車道是在《規(guī)劃綱要》發(fā)布實施以后，尤其是2015年以后，國家將信用建設與“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的實踐充分結合，并逐步探索建立以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，才使得信用建設找到了最重要的應用場景和不斷自我完善的土壤。

《規(guī)劃綱要》根據(jù)現(xiàn)階段我國社會信用問題的主要矛盾，即同時存在社會誠信缺失（違法違規(guī)）問題和信用經(jīng)濟交易風險問題，將我國社會信用體系定位為社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，是有效的經(jīng)濟社會治理手段。這一定位與西方國家將社會信用體系定位為狹義的信用交易風險管理體系有明顯區(qū)別，這也是引起部分西方國家和少數(shù)法律學者對我國社會信用體系建設存在誤解的根本原因。

根據(jù)這個定位，我國社會信用體系實際包括了社會誠信體系（可視為全民守法合規(guī)促進和保障體系）和經(jīng)濟信用風險管理體系兩個子體系，包含了政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信等四大領域，涉及政府等公共部門、行業(yè)組織、企業(yè)和個人等四大類主體。應用場景至少涵蓋了政府等公共部門的政務誠信、司法公信和信用監(jiān)管，行業(yè)組織等開展的信用自律，第三方信用服務機構等開展的信用監(jiān)督和信用服務，以及企業(yè)等市場主體開展的信用管理（合規(guī)誠信管理和交易風險管理）等活動。

近年來，各地區(qū)各部門按照黨中央、國務院決策部署，扎實推進社會信用體系建設，在全面推廣統(tǒng)一社會信用代碼、加強重點領域信用記錄歸集共享公開、促進中小微企業(yè)信用融資、開展信用分級分類監(jiān)管、治理群眾反映強烈的突出失信問題等方面進行了一系列有力有效的探索實踐，為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。

到目前為止，我國信用建設一個重要的制度性成果是探索建立了以信用為基礎的新型監(jiān)管機制。2019年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號），提出要建立健全貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機制，不斷提升監(jiān)管能力和水平，進一步規(guī)范市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境，推動高質量發(fā)展，標志著我國信用監(jiān)管機制頂層設計的完成。

從本質上講，信用監(jiān)管是根據(jù)市場主體信用狀況實施差異化的監(jiān)管手段，實現(xiàn)對守信者“無事不擾”，對失信者“利劍高懸”，從而提高監(jiān)管效率，提升社會治理能力和水平。信用監(jiān)管是我國順應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需要，充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術和信用管理的思維和方法進行的監(jiān)管創(chuàng)新。在信息高度透明的互聯(lián)網(wǎng)時代，基于大數(shù)據(jù)技術的信用監(jiān)管是未來政府監(jiān)管的重要趨勢。

以我國海關對進出口企業(yè)開展的信用分類監(jiān)管為例。2014年海關總署發(fā)布第225號海關總署令，頒布《中華人民共和國海關企業(yè)信用管理暫行辦法》，2018年又進一步修訂完善形成《海關企業(yè)信用管理辦法》，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營管理、內控規(guī)范、守法守信等客觀情況，科學、公平、公正地將企業(yè)劃分為高級認證企業(yè)、一般認證企業(yè)、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)。截至2020年5月底，全國海關共認定3236家高級認證企業(yè)，25624家一般認證企業(yè)，142.44萬家一般信用企業(yè)，6788家失信企業(yè)。2019年，高級認證企業(yè)進出口平均查驗率為0.57%，而失信企業(yè)的查驗率則高達84.76%。高級認證企業(yè)的查驗率分別比一般認證企業(yè)（1.69%）和一般信用企業(yè)（2.44%）低66.27%和76.64%。目前，中國海關已經(jīng)簽署了15個AEO（指Authorized Economic Operator，經(jīng)認證的經(jīng)營者）互認安排，覆蓋42個國家和地區(qū)。中國與AEO互認國家和地區(qū)進出口總值已經(jīng)超過中國進出口總值的50%。大部分AEO企業(yè)在境外的通關查驗率有明顯降低。AEO認證和信用分類監(jiān)管機制的建立，大大提升了高信用企業(yè)的貿易便利化程度，有效地改善了跨境貿易的營商環(huán)境。

二、社會信用體系建設各方面的進展很不平衡

總體來講，我國社會信用體系建設進展仍不平衡，突出表現(xiàn)在：實踐探索快于理論研究、公共信用領域快于市場信用領域、信息平臺建設快于制度建設、東部地區(qū)普遍快于西部地區(qū)、垂直管理領域快于其他行業(yè)領域等。與任何改革創(chuàng)新一樣，由于沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和做法可資借鑒，個別地區(qū)和領域在快速推進信用建設的過程中，也出現(xiàn)了一些制度建設滯后和偏離正常軌道的情況。尤其是個別地方、個別領域出現(xiàn)了公共信用信息記錄、失信名單認定、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴大、泛化傾向，以及信用修復較難、權益保護不到位等問題，對企業(yè)和個人合法權益造成了一定影響。

信用體系的核心機制是信用的發(fā)現(xiàn)機制和懲戒機制。信用建設具有較強的外部性，尤其是負面信息公開共享和聯(lián)動懲戒威力巨大，可以極大地加大失信成本，甚至可以快速地壓縮失信主體的生存空間。正是基于這一特點，近年來，各地各部門在信用建設中借助信息公開共享和失信約束機制，使得一些常年難以解決的“社會治理頑瘴痼疾”（比如法院判決執(zhí)行難等）問題得到有效解決，取得了比行政處罰和司法判決更好的治理效果，引發(fā)各部門紛紛效仿。因此，實踐中出現(xiàn)了所謂“信用籮筐化”“過罰不相當”和“連坐懲戒”等現(xiàn)象，以及過度依賴信用約束的“懶政行為”。比如，一些地方有的失信懲戒措施缺乏充分的法律依據(jù)，企業(yè)列入失信名單容易，信用修復難。有的地方未經(jīng)立法程序將信訪、拆遷、闖紅燈、不文明養(yǎng)犬、欠繳物業(yè)費、未執(zhí)行垃圾分類等行為納入信用記錄。

近年來，針對上述現(xiàn)象，國家發(fā)改委、人民銀行等部門多次發(fā)文要求各地各部門在信用建設中要防范信用泛化現(xiàn)象，并采取一系列措施予以規(guī)范，取得了一定的效果。在部分地方信用立法中也已經(jīng)加入了相關條款，如2020年5月1日起施行的《河南省社會信用條例》首次建立了濫用職權認定“黑名單”的懲罰機制。南京市在地方信用立法中引入信用獎懲必須遵循“關聯(lián)原則”“比例原則”和“責任自負原則”：即獎懲范圍與直接行為須有明確聯(lián)系，獎懲程度與行為輕重程度一致，信用獎懲責任人嚴格界定，不轉移。此外，還規(guī)定了失信信息查詢期限，引入失信主動修復權，鼓勵失信人改過向善。

很多信用和法律學者也紛紛發(fā)表文章，呼吁鑒于公共信用（有公共部門介入）領域的部分失信懲戒措施，已經(jīng)造成市場主體權益的減損和義務的增加，構成了新的行政處罰行為，必須加快信用立法，將信用建設納入法治軌道，否則將違背公共部門“法無授權不可為”原則和全面依法治國的精神，也有悖社會信用體系建設的初衷。

三、進一步完善失信約束制度，構建誠信建設長效機制

在2020年7月公開征求意見稿的基礎上，此次正式發(fā)布的《指導意見》除文件名稱做了調整外，還采納了公眾和專家意見，將總體思路修改為“堅持依法依規(guī)、保護權益、審慎適度、清單管理”。其中將征求意見稿中的“全國統(tǒng)一”改成了“清單管理”，一方面是根據(jù)《立法法》精神，地方有權通過立法對信用信息目錄、失信懲戒措施清單、嚴重失信主體名單標準等作出規(guī)定，另一方面也考慮到相關法規(guī)的多元性和復雜性，通過清單方式更便于管理和使用。

《指導意見》按照信用信息從產(chǎn)生到應用的邏輯順序，分別對公共信用信息納入范圍和程序，共享公開范圍和程序，嚴重失信主體名單（“黑名單”）認定標準，依法依規(guī)開展失信懲戒、確保過懲相當，建立有利于自我糾錯的信用修復機制等全流程提出了規(guī)范要求。

《指導意見》特別強調所有上述工作必須嚴格以法律、法規(guī)和黨中央、國務院政策文件為依據(jù)，并實行目錄管理，向社會公開。在嚴重失信主體名單（“黑名單”）認定標準方面，明確必須按照有關規(guī)定嚴格限定為嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序等方面的責任主體，不得擅自增加或擴展。具體認定要嚴格履行程序。在依法依規(guī)開展失信懲戒方面，要求必須確保過懲相當。對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于失信事實、于法于規(guī)有據(jù)，做到輕重適度，不得隨意增設或加重懲戒，不得強制要求金融機構、信用服務機構、行業(yè)協(xié)會商會、新聞媒體等懲戒失信主體。在建立信用修復機制方面，明確除法律法規(guī)等另有規(guī)定外，失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的均可申請信用修復。對符合修復條件的，相關部門和單位要按規(guī)定及時移出失信名單。

此外，《指導意見》還提出要加強信息安全和隱私保護，嚴格信用信息查詢使用權限和程序，嚴肅查處泄露、篡改、毀損、竊取信用信息或利用信用信息謀私，嚴厲打擊非法收集、買賣信用信息等違法行為。要求各地各有關部門要抓緊清理已出臺的失信行為認定、記錄、公開、懲戒等措施，不符合要求的要及時規(guī)范。

信用制度是社會主義市場經(jīng)濟體系的重要基礎。在加快構建新發(fā)展格局的新形勢下，完善的社會信用體系可以在暢通國內國際雙循環(huán)，降低經(jīng)濟社會運行成本，提高經(jīng)濟社會治理水平，建設高標準的市場經(jīng)濟體系方面發(fā)揮重要作用。隨著《指導意見》的貫徹落實，相信我國信用建設將進入更加法治化、規(guī)范化和高質量發(fā)展的新階段，支撐我國“放管服”改革和營商環(huán)境的進一步優(yōu)化，更好地服務于經(jīng)濟發(fā)展新格局?！?/p>

（作者為商務部國際貿易經(jīng)濟合作研究院信用研究所所長、研究員）