社會信用建設(shè)法治化的新起點、新境界、新思維

王偉

近期，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）印發(fā)實施。這是我國社會信用體系建設(shè)一項非常重要的政策，標(biāo)志著信用建設(shè)法治化站在了新的起點上，正在步入法治化的新境界、新高度，具有重大的現(xiàn)實意義。樹立全新的法治思維，運用法治方式，貫徹落實《指導(dǎo)意見》的各項要求，是當(dāng)前乃至未來一段時期社會信用體系建設(shè)的重要任務(wù)。

一、新起點：指導(dǎo)意見引領(lǐng)新時代社會信用體系的法治方向

我國自2000年左右開始穩(wěn)步推進(jìn)社會信用體系建設(shè)。這項浩大的社會工程，對于促進(jìn)社會成員履約守法、改善社會誠信環(huán)境、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和社會治理發(fā)揮了積極作用，所取得的成就有目共睹。實踐證明，社會信用體系建設(shè)是推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持和發(fā)展。然而，在社會信用體系建設(shè)過程中，由于社會信用法治缺失，個別地方、個別部門出現(xiàn)了失信信息列入過于寬泛、失信懲戒過罰不相當(dāng)、不合理、不關(guān)聯(lián)甚至連帶懲戒等“泛信用化”問題，有違法治精神。社會信用建設(shè)歸根到底需要依靠法治。在社會信用基本法尚未出臺的情況下，由國務(wù)院制定指導(dǎo)意見，以政策的形式明確信用建設(shè)的法治要求，從而將社會信用體系建設(shè)工作納入到嚴(yán)格的法治軌道中，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

按照全面依法治國的要求，《指導(dǎo)意見》總結(jié)了我國社會信用建設(shè)的法治經(jīng)驗，確立了“依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度、清單管理”的法治要求，形成了一系列重要的法治思路，構(gòu)建了一系列重要的制度體系。尤其是針對信用信息納入范圍和程序、信用信息共享公開范圍和程序、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序、失信懲戒、信用修復(fù)、信息安全和隱私保護(hù)等若干重大問題，《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了全面系統(tǒng)的法治安排。由此，社會信用法治建設(shè)將站在一個新的歷史起點上，開啟新的發(fā)展征程。

二、新境界：指導(dǎo)意見的“四個首次”具有鮮明的法治特征

《指導(dǎo)意見》以現(xiàn)行立法為根據(jù)，遵循法治的基本邏輯和要求，為構(gòu)建法治化的社會信用體系提供了解決方案?！吨笇?dǎo)意見》注重問題導(dǎo)向，著眼于解決社會信用建設(shè)中較為突出的法治問題，構(gòu)建了“以中央立法為引領(lǐng)，體現(xiàn)信用法治統(tǒng)一性;以地方立法為補充，體現(xiàn)信用建設(shè)靈活性”的基本法治格局。按照這樣的法治格局，社會信用法治將由中央主導(dǎo)制定基本規(guī)則、基礎(chǔ)目錄、基礎(chǔ)清單等，從而確保信用法治的統(tǒng)一性和權(quán)威性。同時，地方在其立法權(quán)限內(nèi)，可以制定補充規(guī)則、補充目錄、補充清單等，體現(xiàn)信用建設(shè)的地方性和靈活性?！吨笇?dǎo)意見》所構(gòu)建的社會信用建設(shè)法治格局，具有鮮明的法治特征，推動社會信用建設(shè)步入法治新境界。集中體現(xiàn)為“四個首次”：

一是首次全面系統(tǒng)地提出社會信用體系建設(shè)的法治要求和法治方案?！吨笇?dǎo)意見》確立了“依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度、清單管理”的社會信用體系建設(shè)和工作基本原則，并將依法依規(guī)作為首要原則，這是新時代推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的基本要求。針對當(dāng)前社會信用體系建設(shè)中存在的突出問題，《指導(dǎo)意見》要求失信行為記錄、嚴(yán)重失信名單主體認(rèn)定和失信懲戒等事關(guān)個人、企業(yè)等各類主體切身利益的事項，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)。同時，《指導(dǎo)意見》各個部分都圍繞法治要求、法治邏輯展開，提出了全面系統(tǒng)的信用法治化方案。與以往的社會信用體系建設(shè)政策相比，《指導(dǎo)意見》提出的法治要求最高，也最為嚴(yán)格，體現(xiàn)了我們在社會信用建設(shè)體系中厲行法治的堅定決心。

二是首次構(gòu)建了目錄制和清單制的法治框架。《指導(dǎo)意見》對公共信用信息納入、共享、公開的范圍和程序進(jìn)行了明確，設(shè)計了一系列規(guī)則體系。其中，公共信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制是制度設(shè)計的重中之重。公共信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制，是我國在社會信用體系建設(shè)中所創(chuàng)新出來的重要實踐經(jīng)驗，也為地方信用立法所普遍采用?！吨笇?dǎo)意見》在充分借鑒實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新了公共信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制的制度體系，強調(diào)通過公開透明、民主法治的程序機制，將信用信息的納入范圍、失信懲戒措施和根據(jù)、嚴(yán)重失信行為等重要信息，以目錄、清單這種簡潔清晰的形式向社會公開，有利于廓清政府和市場、政府和社會之間的邊界，有效約束公權(quán)力，推動社會共治和社會監(jiān)督。按照《指導(dǎo)意見》的要求，要分層次構(gòu)建公共信用信息目錄和失信懲戒措施清單。在國家層面，要制定全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，體現(xiàn)中央立法和政策的權(quán)威性，便于實現(xiàn)全國統(tǒng)一。在地方層面，根據(jù)本地社會信用體系建設(shè)的實際需要，各地可以依據(jù)地方性法規(guī)，制定適用于本地的公共信用信息補充目錄、失信懲戒措施補充清單，這就賦予了地方在其事權(quán)范圍內(nèi)對社會信用體系建設(shè)享有必要的管理權(quán)限和空間，既確保了法治的權(quán)威性和統(tǒng)一性，也兼顧了地方信用管理的現(xiàn)實需要和必要的靈活性。

三是首次明確了失信懲戒的法治要求。按照信用法治的要求，失信懲戒應(yīng)當(dāng)具有法定性，包括懲戒標(biāo)準(zhǔn)法定、懲戒措施法定、懲戒程序法定、救濟(jì)機制法定等。《指導(dǎo)意見》對依法依規(guī)開展失信懲戒進(jìn)行了專門規(guī)定。對失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實，并以法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)。以效力層級較高的立法或政策作為社會信用體系建設(shè)的基本依據(jù)，顯著提高了信用建設(shè)的法治化水平。同時，按照過懲相當(dāng)?shù)姆ㄖ我?，失信懲戒必須遵循合法、關(guān)聯(lián)、比例等原則，按照失信行為發(fā)生的領(lǐng)域、情節(jié)輕重、影響程度等，嚴(yán)格依法分別實施不同類型、不同力度的懲戒措施?！吨笇?dǎo)意見》所提出的這些法治要求和制度設(shè)計，具有強烈的問題導(dǎo)向，是提高信用法治化水平的有效措施。

四是首次將嚴(yán)重失信主體名單納入最嚴(yán)格的法治軌道。嚴(yán)重失信主體名單（即俗稱的“黑名單”）是一種較為嚴(yán)厲的失信懲戒措施，可能產(chǎn)生減損權(quán)利、加重義務(wù)的法律后果。長期以來，我們對嚴(yán)重失信主體名單一直缺乏有效的法律規(guī)制，導(dǎo)致“黑名單”滿天飛，個別地方、個別部門動輒將行政相對人的違法行為列入“黑名單”，信用主體的合法權(quán)益難以得到法律保障。這些問題受到社會的廣泛關(guān)注，是社會信用建設(shè)法治缺失問題較為集中的領(lǐng)域之一。《指導(dǎo)意見》將嚴(yán)重失信主體名單作為法律治理重點，對其實行最嚴(yán)格的法律規(guī)制。一是對列入嚴(yán)重失信主體名單的范圍進(jìn)行嚴(yán)格界定?！吨笇?dǎo)意見》要求，列入嚴(yán)重失信主體名單的行為只能是嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全等四類行為，任何部門和單位不得擅自增加或擴(kuò)展。二是對嚴(yán)重失信主體名單的設(shè)立權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。《指導(dǎo)意見》提出，在全國范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)予以確定，暫不具備條件的以部門規(guī)章形式確定。在地方層面，可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會管理的需要，通過制定地方性法規(guī)規(guī)定在本轄區(qū)范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度。對嚴(yán)重失信主體名單實行最嚴(yán)格的法律規(guī)制，將能夠杜絕“黑名單”制度各行其是、各自為政的問題，有效解決社會信用建設(shè)法治化的難點和“痛點”。

此外，《指導(dǎo)意見》對于健全和完善信用修復(fù)機制、依法依規(guī)加強信息安全和隱私保護(hù)等重大法治問題進(jìn)行的規(guī)定，是強化對信用主體合法權(quán)益保護(hù)、有效約束公權(quán)力的重要保障，也是我國社會信用建設(shè)法治化的內(nèi)在要求和重要制度建構(gòu)。

三、新思維：以嶄新的法治觀念貫徹落實指導(dǎo)意見各項要求

根據(jù)社會信用體系建設(shè)的基本原則，《指導(dǎo)意見》要求加快推動信用法律法規(guī)建設(shè)、依法依規(guī)推動社會信用體系建設(shè)。要貫徹落實《指導(dǎo)意見》的各項要求，就需要我們樹立全新的法治思維，既要落實形式法治的要求完善信用立法，也要按照實質(zhì)法治的要求約束公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利，從而不斷提高社會信用體系建設(shè)法治化水平，這是社會信用建設(shè)再次整裝出發(fā)，步入更高發(fā)展目標(biāo)的必由之路。

一是要構(gòu)建更加完備的信用法制體系。目前，社會信用法已經(jīng)列入了全國人大常委會的立法規(guī)劃，加快推進(jìn)社會信用基本法的立法進(jìn)程，為社會信用建設(shè)提供頂層法律設(shè)計，是我國社會信用建設(shè)的重要任務(wù)。當(dāng)前，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，盡快形成全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，構(gòu)建統(tǒng)一的嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，進(jìn)一步完善失信懲戒、信用修復(fù)、信息安全、隱私保護(hù)等重要制度，逐步形成具有中國特色的社會信用立法和制度體系，為社會信用建設(shè)提供法治指引和遵循。地方要按照《指導(dǎo)意見》的要求，在其權(quán)限范圍內(nèi)，通過較高層級的立法，形成符合法治要求的信用立法和制度體系。對于已經(jīng)被證明為有效但尚未納入立法的一些實踐經(jīng)驗，應(yīng)在事權(quán)范圍內(nèi)盡快將其納入法治軌道。

二是要對已有的規(guī)則和政策進(jìn)行評估和清理。在我國社會信用體系建設(shè)的過程中，相關(guān)部門制定了大量的規(guī)則和政策，政出多門、規(guī)則零散、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題比較突出。按照法制統(tǒng)一的要求，相關(guān)部門要盡快梳理現(xiàn)行社會信用體系建設(shè)相關(guān)規(guī)則和政策，對于與《指導(dǎo)意見》不相符的內(nèi)容，盡快進(jìn)行修改調(diào)整，從而保持新舊規(guī)則和政策之間的內(nèi)在和諧統(tǒng)一。

三是要將法治思維貫穿于社會信用體系建設(shè)的全過程。約束公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利，是現(xiàn)代法治的基本要求。在社會信用建設(shè)實踐中，公權(quán)力主體在公共信用信息的納入、開展失信懲戒、列入嚴(yán)重失信主體名單等重要方面要遵守法治要求，真正樹立法治思維，運用法治方式，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。要高度重視對信用主體知情權(quán)、異議權(quán)、更正權(quán)等權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì)，強化社會共治和社會監(jiān)督?！?/p>

〔作者為中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部民商經(jīng)濟(jì)法室主任、教授〕